Dröjsmål med handläggningen av ärende om godkännande för anställning som väktare

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern riktar viss kritik mot Länsstyrelsen i Norrbottens län för att ärenden om godkännande av bevakningspersonal inte har hanterats med den skyndsamhet som krävs. Justitiekanslern riktar även kritik mot Säkerhetspolisen för att den registerkontroll som krävs inför ett sådant godkännande i många fall inte genomförts med den skyndsamhet som kan förväntas mot bakgrund av den lagstadgade tidsfrist som gäller för länsstyrelserna.

Ärendet

Bakgrund

Grundutbildningen av väktare är enligt Polismyndighetens föreskrifter (RPSFS 2012:18) uppdelad i två delar som innefattar två respektive en veckas studier. För att få tillträde till den andra delen av utbildningen krävs att man har fullgjort den första delen med godkänt resultat och att man har minst 160 timmars praktisk erfarenhet av bevakning under ledning av handledare. Sådan yrkesträning får endast utföras av den som har fyllt 18 år och är godkänd för anställning i bevakningsföretag enligt 4 § lagen (1974:191) om bevakningsföretag. Sådant godkännande inhämtas från länsstyrelsen. Enligt 11 § förordningen (1989:149) om bevakningsföretag ska länsstyrelsens prövning i ett sådant ärende slutföras inom två veckor om inte särskilda skäl föranleder annat.  

Efter klagomål från Väktarskolan VS AB (Väktarskolan) riktade Justitiekanslern i ett beslut den 6 september 2010 (dnr 2848-09-21) viss kritik mot Länsstyrelsen i Norrbottens län för att det förekommit allt för långa handläggningstider i ärenden enligt 4 § lagen om bevakningsföretag. I beslutet noterade Justitiekanslern med tillfredsställelse att länsstyrelsen då hade vidtagit åtgärder för att minska handläggningstiderna. Vidare utgick Justitiekanslern från att länsstyrelsen i samråd med Säkerhetspolisen skulle komma att fortsätta arbetet för att säkerställa att prövningen slutförs inom två veckor i alla ärenden där det inte föreligger sådana särskilda skäl som motiverar en längre handläggningstid.

Anmälan

Väktarskolan, som bedriver väktarutbildning i bl.a. Boden, har på nytt, i maj 2016, framställt klagomål mot länsstyrelsens handläggningstider och hemställt att Justitiekanslern ska uttala sig om handläggningen av skolans ansökningar sker i enlighet med gällande rätt. I sin anmälan hit har Väktarskolan gjort gällande i huvudsak följande.

Väktarskolan tog för ett antal år sedan fram ett utvidgat utbildningsprogram. Eleverna inom programmet genomgår väktargrundutbildningens del 1 under 14 dagar för att därefter omedelbart påbörja den praktiska yrkesträningen om 160 timmar. Programmet avslutas därefter med en genomgång av väktargrundutbildningens del 2.

En grundläggande förutsättning för att den praktiska yrkesträningen ska kunna påbörjas direkt efter del 1, är att länsstyrelsen godkänt den berörda eleven i enlighet med  4 § lagen om bevakningsföretag.

Länsstyrelsen underlåter regelmässigt att fatta beslut inom den stipulerade tiden om två veckor. Det är inte ovanligt att prövningen slutförs så sent som 3–11 veckor efter det att ansökan ingivits. Elever tvingas därför avbryta en påbörjad utbildning för att sedan återuppta denna vid senare tillfälle. För att möjliggöra en sammanhängande utbildning har Väktarskolan, på grund av Länsstyrelsens i Norrbottens län långa handläggningstider, tvingats att ge in ansökningar om godkännande enligt nyssnämnd bestämmelse redan 18 dagar före den praktiska yrkesträningens påbörjande.

Länsstyrelsens handläggning orsakar ekonomisk skada för Väktarskolan och eleverna och den uteblivna praktiken orsakar också problem för de samarbetspartners där praktiken utförs.

Justitiekanslern har hämtat in yttranden från Länsstyrelsen i Norrbottens län och från Säkerhetspolisen.

Yttrande från Länsstyrelsen i Norrbottens län

Under perioden 7 september 2015 – 28 mars 2016 gavs det in 336 ärenden från Väktarskolan till länsstyrelsen och tvåveckorsfristen hölls inte i 183 av ärendena. 

Länsstyrelsen är enligt lag skyldig att pröva varje ansökan med avseende på personens medborgerliga pålitlighet genom en förfrågan om registerkontroll hos Säkerhetspolisen. Länsstyrelsen skickar sin förfrågan med A-post som regel samma dag som ansökan inkommer från Väktarskolan.

Beslut fattas vanligen samma dag, alternativt närmast följande vardag, som ett svar på registerkontrollen inkommer. Samma dag som ett beslut om godkännande för anställning i auktoriserat bevakningsföretag fattas meddelar länsstyrelsen Väktarskolan detta genom e-post.

Handläggningstiden hos Säkerhetspolisen, inklusive postgång, har från den 23 februari 2016 varit cirka tre veckor, vilket har medfört att det varit omöjligt för länsstyrelsen att efter detta datum fatta beslut inom stipulerad tid. Länsstyrelsen anser att handläggningstiden hos Säkerhetspolisen innebär att sådana särskilda skäl som framgår av 4 § lagen om bevakningsföretag föreligger. Länsstyrelsen anser att en effektiviserad och moderniserad hantering av remissförfarandet med Säkerhetspolisen vore önskvärd.

Yttrande från Säkerhetspolisen

Säkerhetspolisens statistik utvisar 330 ärenden som direkt, eller sannolikt, kan kopplas till Väktarskolan i Boden under perioden 7 september 2015 – 28 mars 2016. Av dessa har 73 procent handlagts hos Säkerhetspolisen inom 6 arbetsdagar, 15 procent inom 11 arbetsdagar och 12 procent hade en handläggningstid på 12 arbetsdagar eller mer. Månaden mars 2016 avviker på så sätt att samtliga ärenden tog mer än sex dagar att handlägga.

Det finns två orsaker till de långa handläggningstiderna i mars. Dels ökade inflödet av framställningar om registerkontroll generellt med cirka 28 procent jämfört med samma månad året före, dels uppstod dataproblem under några dagar vilket ledde till att kontroller inte kunde genomföras. Säkerhetspolisen är väl medveten om det krav på kort handläggningstid som åvilar länsstyrelserna och arbetar för att tiden för registerkontrollen ska bli så kort som möjligt. Samtidigt är det nödvändigt att hålla i minnet att kontrollen i många fall innefattar grannlaga bedömningar som inte kan ske i hast utan syftar till att avgöra personers lämplighet för vissa befattningar och ytterst till att hindra att känslig information hamnar i orätta händer.

Möjligheterna till elektronisk kommunikation mellan länsstyrelsen och Säkerhetspolisen

Justitiekanslern har inhämtat information från de två nu berörda myndigheterna angående frågan om möjligheterna till elektronisk kommunikation i dessa ärenden.

Länsstyrelsen har sagt sig ha uppfattat Säkerhetspolisen som att det inte är möjligt med den formen av kommunikation.

Säkerhetspolisen har å sin sida yttrat följande. Säkerhetspolisen har inte uttalat att det inte går att upprätta en anknytning för elektronisk kommunikation med länsstyrelserna. I dagsläget finns sådana system mellan Säkerhetspolisen och tre andra myndigheter. Den myndighet som i dagsläget önskar ha elektronisk kommunikation med Säkerhetspolisen får själv bekosta och bygga upp ett system för detta i enlighet med den nuvarande kravspecifikationen. Säkerhetspolisen håller dock på att bygga upp ett nytt system som alla kommunicerande myndigheter ska kunna skicka information till när det är klart. Tidsplanen för när det här systemet kommer igång är inte fastslagen och det kommer troligen inte att tas i drift under det närmsta året. En kravspecifikation kommer att fastställas innan systemet tas i drift.

Väktarskolans bemötande av länsstyrelsens och Säkerhetspolisens yttranden

Det är inte Väktarskolans uppfattning att de långa handläggningstiderna hos Säkerhetspolisen i mars 2016 berodde på tillfälliga svårigheter utan de har hållit i sig sedan dess. Registerkontrollen är i den absoluta majoriteten av ärendena endast en renodlad rutinåtgärd och det är synnerligen ovanligt att Säkerhetspolisen ifrågasätter någons lämplighet.

Tekniska lösningar för en skyndsam och säker postgång finns men ingen av myndigheterna har vidtagit några som helst åtgärder för att säkerställa en sådan vilket skulle minska handläggningstiden med cirka tio dagar.

Övriga länsstyrelser i landet

Vid telefonkontakter så sent som i juni 2017 med samtliga länsstyrelser som handlägger väktargodkännanden har det framgått att kontrollen hos Säkerhetspolisen i nuläget, och sedan en tid tillbaka, ofta tar två veckors tid i anspråk.

Justitiekanslerns bedömning

Av utredningen i ärendet framgår att Länsstyrelsen i Norrbottens län under perioden september 2015 – mars 2016 hade problem när det gäller att slutföra den aktuella prövningen inom tvåveckorsfristen. Under den aktuella perioden överskreds fristen i drygt hälften av ärendena.

Av de ärenden som inte beslutats inom fristen är en knapp tredjedel sådana där det får anses ha förelegat särskilda skäl för att överskrida fristen. Det rör sig om ärenden där sökanden fått möjlighet att yttra sig, ärenden där beslut om avslag meddelats och ett ärende där det framkommit att uppgifter fanns i misstankeregistret.

Det kvarstår 133 ärenden där länsstyrelsen fattat beslut för sent och inga särskilda omständigheter har förelegat. Dessa ärenden har enligt länsstyrelsen skickats till Säkerhetspolisen samma dag de inkom, eller den första vardagen därefter, och beslut har fattats samma dag som svaret inkom eller den första vardagen därefter. I 27 av ärendena har dock länsstyrelsens handläggning pågått i 2–3 dagar utöver den tid som registerkontrollen hos Säkerhetspolisen har tagit och i tre ärenden har handläggningen pågått 4–11 dagar utöver registerkontrollen.

Enligt Säkerhetspolisen har registerkontrollen under perioden september 2015 – mars 2016 i genomsnitt tagit sex arbetsdagar.

Justitiekanslern kan konstatera att de redovisade siffrorna i viss mån är motstridiga. Det framgår t.ex. av Säkerhetspolisens statistik att samtliga ärenden i november 2015 behandlades inom sex dagar medan det av länsstyrelsens listor framgår att registerförfrågningen hos Säkerhetspolisen (inklusive postgång) i 17 av ärendena den månaden tog tolv dagar. Det står dock klart att länsstyrelsens problem med att hålla tvåveckorsfristen som förelåg redan år 2010 kvarstår.

I tillsynsbeslutet år 2010 ifrågasatte Justitiekanslern om det inte skulle vara möjligt för Väktarskolan att inge ansökningar om godkännande och betala innan utbildningen påbörjas för att på så sätt få en viss tidsmarginal. Som har framgått ovan görs nu detta, vilket lett till att Väktarskolan ibland ansöker om godkännande för elever som sedan inte väljer att genomgå utbildningen.

En annan fråga som lyftes i det tidigare ärendet var om det var möjligt för Säkerhetspolisen att använda elektronisk kommunikation och om inte länsstyrelsen kunde skicka resultatet av sin prövning per e-post till Väktarskolan. Som också har framgått ovan skickar länsstyrelsen nu sina beslut per e-post men någon elektronisk kommunikationsväg mellan länsstyrelserna och Säkerhetspolisen finns ännu inte att tillgå.

I det tidigare ärendet hos Justitiekanslern gav utredningen inte stöd för att tidsutdräkten i de ärenden där länsstyrelsens prövning tagit mer än två veckor i anspråk var hänförlig till Säkerhetspolisens hantering. Nu synes det motsatta förhållandet gälla. Såvitt framgår av utredningen fattar länsstyrelsen i den absoluta merparten av antalet ärenden ett beslut så fort ärendet är komplett och färdigt för beslut. Handläggningen i nästan vart sjätte ärende där det utan särskilda skäl har tagit mer än två veckor att meddela beslut har emellertid pågått mer än två vardagar utöver den tid (inkl. postgång) som registerkontrollen hos Säkerhetspolisen tagit. Med hänsyn till den korta handläggningstid som gäller för dessa ärenden finner Justitiekanslern, oavsett huruvida registerkontrollen i de 30 ärenden det här rör sig om har varit normal eller fördröjd, att länsstyrelsen inte kan undgå viss kritik för att dessa ärenden blivit liggande flera dagar i väntan på att handläggningen skulle inledas eller avslutas.

Vad gäller registerkontrollen hos Säkerhetspolisen konstaterar Justitiekanslern att det varken i säkerhetsskyddslagen (1996:627) eller säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) finns någon frist inom vilken en registerkontroll ska ske. Säkerhetspolisen säger sig vara väl medveten om det krav på kort handläggningstid som åvilar länsstyrelserna och har uppgett att myndigheten arbetar för att tiden för registerkontroll ska bli så kort som möjligt. Det är bekymmersamt att registerkontrollen hos Säkerhetspolisen i så många fall (30 procent av ärendena har tagit en vecka eller mer att handlägga) inte har genomförts med den skyndsamhet som kan förväntas mot bakgrund av den lagstadgade tidsfrist som gäller för länsstyrelserna. Det bör här framhållas att utredningen i ärendet visar att problemen inte var koncentrerade till månaden mars 2016.

Justitiekanslern konstaterar sammanfattningsvis att Väktarskolan tillsammans med Länsstyrelsen i Norrbottens län under de senaste åren har vidtagit åtgärder för att i möjligaste mån effektivisera handläggningen men att detta inte har fått den önskade effekten, vilket till största delen synes bero på tidsåtgången för registerkontrollen. Säkerhetspolisen och länsstyrelserna för diskussioner kring hur kommunikationen dem emellan kan effektiviseras och en elektronisk förbindelse är av allt att döma på väg att realiseras.

Det är svårt att se någon annan lösning på problemet än att Säkerhetspolisen avsätter mer resurser åt – eller på annat sätt effektiviserar t.ex. genom att driftsätta möjligheten till elektronisk kommunikation – hanteringen av begäran om registerkontroll, samt att länsstyrelsen avgör varje enskilt ärende med yttersta skyndsamhet.

Justitiekanslern vill också peka på att före år 2006 fanns en bestämmelse i lagen om bevakningsföretag som gav bevakningsföretagen en möjlighet att i avvaktan på länsstyrelsens beslut anlita en viss person efter det att denne gjort en ansökan om godkännande. Denna möjlighet togs bort år 2006 eftersom regeringen förväntade sig att godkännandeprövningen framöver skulle gå mycket snabbare än tidigare. (Se prop. 2005/06:136 s. 17 f.) Den utveckling som regeringen såg framför sig har – såvitt detta och tidigare ärende här utvisar – uteblivit. Mot bakgrund härav överlämnar Justitiekanslern en kopia av detta beslut till Justitiedepartementet för kännedom.

Med dessa uttalanden avslutas ärendet.