Ersättningsanspråk med hänvisning till RF 2 kap. 15 §

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår MO:s anspråk.

Ärendet

Bakgrund

MO är sedan år 1999 ägare till fastigheten K i Tanums kommun.

Den 17 september 2013 beviljade Miljö- och byggnadsnämnden i Tanums kommun MO:s ansökan om förhandsbesked om bygglov avseende två nya bostadshus på fastigheten. Det positiva förhandsbeskedet förenades med vissa villkor. I beslutet angavs även bl.a. att området omfattades av riksintresse för friluftsliv, naturvård samt turism och det rörliga friluftslivet enligt 3 kap. miljöbalken.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län (länsstyrelsen) beslutade den 14 februari 2014 att avslå överklaganden av nämndens beslut. I en dom den 3 november 2014 avslog Mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätt överklagandena.

Den 1 december 2014 beslutade länsstyrelsen om utvidgat strandskydd avseende området. Av beslutet framgår bl.a. att beslutet är fattat med stöd av 7 kap. 14 § miljöbalken och att länsstyrelsen bedömt att ett utvidgat strandskydd är nödvändigt för att långsiktigt säkerställa syftena med strandskyddet i de områden som omfattas av beslutet.

Miljö- och byggnadsnämnden i Tanums kommun beslutade den 24 mars 2015 att bevilja MO:s ansökan om strandskyddsdispens för nybyggnad av två enbostadshus på fastigheten.

Den 26 juni 2015 beslutade länsstyrelsen att upphäva kommunens beslut om strandskyddsdispens.

I en dom den 16 oktober 2015 avslog Mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätt MO:s överklagande.

Mark- och miljööverdomstolen avslog i en dom den 6 april 2016 MO:s överklagande. Domstolen gjorde bedömningen att den asfalterade väg och den bebyggelse som fanns mellan området och strandlinjen inte hade en sådan avskiljande effekt som utgjorde särskilda skäl för strandskyddsdispens enligt 7 kap. 18 c § första stycket 2 miljöbalken. Vidare fann domstolen, med hänvisning till den vikt lagstiftaren har lagt vid strandskyddet och de värden som strandskyddet är avsett att skydda – och med beaktande av att området omfattas av bl.a. riksintresse för friluftsliv och naturvård enligt 3 kap. miljöbalken – att det inte var oproportionerligt att avslå MO:s begäran om dispens från strandskyddet. 

Anspråket m.m.

MO har, genom ombud, begärt ersättning av staten med 7 950 000 kr för värdeminskning avseende hans fastighet. Han har även begärt ersättning för sina utrednings- och ombudskostnader i ärendet här.

Till stöd för anspråket har MO i huvudsak åberopat följande. Länsstyrelsens beslut den 1 december 2014 har inneburit att den pågående markanvändningen inom berörd del av fastigheten har förhindrats. Under tiden den 17 september 2013 – den 1 december 2014 fanns det inte några hinder mot avstyckning och byggnation av två tomter på fastigheten. Länsstyrelsens beslut om utvidgat strandskydd har inneburit att han inte kan avstycka och uppföra två byggnader på fastigheten. Beslutet har därmed orsakat honom en ekonomisk förlust som är betydande i förhållande till kvarvarande värde på aktuella delar av fastigheten. Som markägare har han enligt 2 kap. 15 § andra och tredje styckena regeringsformen rätt till ersättning från staten för den ekonomiska skada han har lidit. Det marknadsmässiga värdet av vardera tomten skulle ha uppgått till fyra miljoner kr, dvs. sammanlagt åtta miljoner kr, om avstyckning och byggnation hade varit möjlig. Länsstyrelsens beslut har orsakat honom ekonomisk förlust genom att det uppkomna tomtmarksvärdet i den aktuella delen av hans fastighet har utraderats. Vid skadeberäkningen ska avstyckningskostnaden om 50 000 kr dras av. Han har därmed till följd av länsstyrelsens beslut om utvidgat strandskydd lidit skada med det begärda ersättningsbeloppet (8 000 000 – 50 000).

MO har hänvisat till Högsta domstolens avgörande i NJA 2014  s. 332 och även åberopat vissa handlingar till stöd för sitt anspråk.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Enligt 2 kap. 15 § första stycket regeringsformen (RF) är vars och ens egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Bestämmelsens andra stycke innehåller regler om rätt till ersättning vid de former av ingrepp som avses i första stycket. Enligt andra stycket andra meningen ska ersättning vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. I tredje stycket anges att vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl, gäller vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning.    

Strandskyddet syftar till att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden och att bevara goda livsvillkor på land och vatten för djur- och växtlivet (7 kap. 13 § miljöbalken).

Av 7 kap. 14 § andra stycket miljöbalken framgår att länsstyrelsen i det enskilda fallet får besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften. Enligt bestämmelsens tredje stycke gäller ett sådant beslut omedelbart även om det överklagas.

Enligt 7 kap. 15 § miljöbalken råder inom ett strandskyddsområde förbud mot att uppföra nya byggnader. En dispens från förbudet kräver att det finns särskilda skäl. I 7 kap. 18 c § första stycket 2 miljöbalken anges att ett särskilt skäl som kan beaktas vid prövning av en fråga om dispens är om det område som dispensen avser är väl avskilt från området närmast strandlinjen genom väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploatering.

I 7 kap. 25 § miljöbalken anges att vid prövning av bl.a. frågor om skydd av områden som avses i kapitlet ska hänsyn tas även till enskilda intressen. En inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på en skyddsbestämmelse i kapitlet får därför inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. 

Överväganden

Som framgår av den tidigare redogörelsen är den enskildes egendom inte ovillkorligt skyddad, utan inskränkningar kan göras för att tillgodose angelägna allmänna intressen (2 kap. 15 § RF). Med angelägna allmänna intressen åsyftas bl.a. sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö och möjligheterna att kunna bevara och skydda områden som är av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt liksom intresset av att ge allmänheten tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv (se prop. 1993/94:117 s. 48). Strandskyddet får anses vara ett sådant allmänt intresse som kan motivera inskränkningar i egendomsskyddet.

Länsstyrelsens beslut den 1 december 2014 meddelades med stöd av bestämmelsen i 7 kap. 14 § miljöbalken. Det har inte framkommit något som tyder på att beslutet har varit felaktigt eller på annat sätt ogrundat. MO har inte heller påstått att så är fallet. Den inskränkning i egendomsskyddet som beslutet innebär får anses stå i överensstämmelse med 2 kap. 15 § första stycket RF.

Det kan vidare konstateras att MO vid tidpunkten för länsstyrelsens beslut att utvidga strandskyddet endast hade fått ett positivt förhandsbesked rörande bygglov för nybyggnad på fastigheten. Utredningen ger därmed inte stöd för hans påstående att länsstyrelsens beslut försvårade den pågående markanvändningen inom den berörda delen av fastigheten på det sätt han har gjort gällande. Det kan i sammanhanget noteras att ersättning enligt 2 kap. 15 § RF inte är tänkt att utgå för den förlust som kan bestå i att förväntningar om markens användningsområde inte infrias till följd av dispositionsinskränkningar, exempelvis för ingrepp i form av strandskyddsförordnande eller vägrad strandskyddsdispens (a. prop. s. 17).

Till detta kommer att vare sig länsstyrelsen, mark- och miljödomstolen eller Mark- och miljööverdomstolen fann skäl att bevilja den ansökan om strandskyddsdispens, som lämnades in av MO efter det att länsstyrelsen meddelat beslutet den 1 december 2014. Justitiekanslern anser inte att det finns grund för att ifrågasätta den proportionalitetsbedömning som har gjorts av Mark- och miljööverdomstolen.

Utredningen ger inte stöd för slutsatsen att det skulle ha skett någon överträdelse av 2 kap. 15 § RF. Justitiekanslern anser inte heller att omständigheterna i detta ärende motsvarar de som var för handen i NJA 2014 s. 332, där ersättning med stöd av 2 kap. 15 § RF beviljades. MO:s anspråk kan därför inte bifallas. Vid denna bedömning saknas anledning att pröva om han har lidit någon ersättningsgill skada eller om de uppgivna skadorna på ett ade­kvat sätt har orsakats av det ifrågasatta beslutet. Vid denna utgång saknas vidare förutsättningar att bifalla hans begäran om ersättning för ombuds- och utredningskostnader i ärendet.