Skadeståndsanspråk angående bristande beslutsmotiveringar

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår AK:s anspråk.

Ärendet

Bakgrund

AK drabbades av en skottskada i början av 2000-talet. Han beviljades personlig assistans enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade från juni 2005 på grund av det hjälpbehov i den dagliga livföringen som hade uppstått till följd av skottskadan. Assistansen utfördes i första hand av AK:s syskon.

För att ha rätt till assistansersättning krävs bl.a. att den sökande i sin dagliga livsföring har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov med mer än 20 timmar per vecka. Med grundläggande behov avses behov av hjälp med personlig hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade. (9 a § lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade samt 51 kap. 3 § socialförsäkringsbalken [2010:110])

År 2011 övervägde Försäkringskassan att dra in AK:s assistansersättning eftersom det enligt kassan hade kommit fram uppgifter som gjorde att det fanns anledning att ifrågasätta graden av hans funktionsnedsättning. I övervägandet angavs bl.a. följande. Försäkringskassan har genom domar från tingsrätt och kontakter med Kriminalvården och Frivården fått information om att AK varit frihetsberövad under 28 dagar år 2008 och under 8 dagar år 2009. Varken hos Kriminalvården eller Frivården finns några anteckningar om att AK var i behov av någon form av hjälp med mat eller personlig hygien. Enligt Kriminalvården skulle en person med ett sådant stort hjälpbehov som AK aldrig kunna omhändertas på ett vanligt häkte eller anstalt och det var inte heller möjligt att ha en assistent vid sin sida. Sommaren 2008 till mars 2009 hade AK befunnit sig utomlands samtidigt som ett av hans syskon i Sverige redovisade att hen arbetade som personlig assistent åt AK.

AK bemötte i en skrivelse den 10 november 2011 Försäkringskassans övervägande och anförde i huvudsak följande. Den medicinska utredningen gällande honom visade att han hade ett sådant behov av hjälp i sin dagliga livsföring som krävdes för att få assistansersättning. På häktet har man på grund av hans kommunikationssvårigheter inte uppmärksammat att han hade ett stort hjälpbehov. Med hänsyn till detta och till de generella brister som finns på svenska häkten kan uppgifterna från Kriminalvården inte väga tyngre än de medicinska underlagen. Detsamma gällde uppgifterna från Frivården eftersom den myndigheten inte hade kompetens att göra bedömningar angående hans funktionshinder. Han påkallade att Försäkringskassan skulle hämta in nytt medicinskt underlag för sin bedömning.

Försäkringskassan beslutade den 11 januari 2012 att dra in AK:s assistansersättning från och med februari 2012. I beslutsmotiveringen hänvisade Försäkringskassan till de omständigheter som hade förts fram i övervägandet och angav att kassan bedömde att AK inte längre hade behov av någon hjälp för några andra grundläggande behov än hjälp med kommunikation med 1 timme per vecka.  AK begärde omprövning av beslutet och åberopade viss ny medicinsk dokumentation angående sitt funktionshinder. Försäkringskassan vidhöll sitt beslut vid omprövning den 28 maj 2012. AK överklagade detta beslut till Förvaltningsrätten i Stockholm, som den 28 augusti 2013 avslog överklagandet. Kammarrätten i Stockholm beslutade att inte bevilja prövningstillstånd sedan AK överklagat förvaltningsrättens dom dit.

Den 15 november 2013 beslutade Försäkringskassan att AK skulle betala tillbaka assistansersättning som han hade fått utbetald under perioden maj 2008–januari 2012, totalt 2 130 709 kr. I skälen för beslutet hänvisade kassan bl.a. till den tidigare bedömningen att AK:s hjälpbehov endast uppgick till 7 timmar per vecka vilket inte berättigade till personlig assistans enligt socialförsäkringsbalken. Försäkringskassan vidhöll beslutet vid omprövning den 11 februari 2014. AK överklagade beslutet till Förvaltningsrätten i Stockholm och åberopade i samband med det en ny fullständig s.k. ADL-utredning som hade utförts i april 2014. Förvaltningsrätten beslutade den 16 december 2014 att avslå överklagandet. Varken Kammarrätten i Stockholm eller Högsta förvaltningsdomstolen beviljade prövningstillstånd sedan AK överklagat dit.

Anspråket

AK har begärt skadestånd av staten med 50 000 kr avseende ersättning för ideell skada på den grunden att Försäkringskassans beslut och förvaltningsrättens avgöranden inte har varit tillräckligt motiverade och därför har han inte fått en rättvis rättegång enligt artikel 6.1 i Europakonventionen. Till utvecklande av anspråket har AK anfört i huvudsak följande.

Den bevisning som har åberopats av parterna i processen och de nationella myndigheterna värdering av denna, är av avgörande betydelse för att bedömningen av hans rätt till assistansersättning ska bli riktig. Han åberopade ny bevisning i form av ett ADL-intyg utfärdat den 24 april 2014 och av detta framgår att det inte har skett några förbättringar av hans funktionshinder sedan år 2004. Denna bevisning har varit av sådan betydelse att både Försäkringskassan och förvaltningsrätten hade en skyldighet att ge en detaljerad kommentar om den i sina beslut och domar. Varken Försäkringskassan eller förvaltningsrätten har angett varför den nya åberopade bevisningen inte visar att han har det hjälpbehov som redovisas i där.

De invändningar han har gjort hos Försäkringskassan och i förvaltningsrätten har inte bemötts trots att ett av syftena med motiveringsskyldigheten är att visa att parterna har hörts under processen. Bristerna i besluts- och domskälen har också gjort det omöjligt för honom att formulera ett effektivt överklagande till respektive instans.

Justitiekanslerns bedömning

Skadeståndsrättsliga utgångspunkter

Enligt Högsta domstolens praxis (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584) kan staten bli ersättningsskyldig vid överträd­el­ser av Europa­konventionen. I den mån Sverige har en för­plikt­else att gottgöra en över­trädelse av konventionen genom en rätt till skade­stånd ska skadestånd i första hand utgå med stöd av 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen. Vid prövningen ska denna be­stäm­mels­e tolkas konformt med konventionen. Ersätt­ning för ideell skada vid över­träd­elser av konventionen kan i regel inte grundas på skade­stånds­lag­en. Sådan ersättning kan dock utgå utan särskilt lag­stöd om det krävs för att upp­fylla Sveriges åtag­­an­den enligt kon­ven­tion­en. Med det menas skyl­dig­het­­en enligt artikel 13 i konventionen att på det nationella planet till­handa­hålla rätts­medel för att komma till rätta med konventions­över­träd­elser.

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har var och en, vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter, rätt till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid, inför en oavhängig och opartisk domstol. Enligt Europadomstolens praxis innebär rätten till rättvis rättegång enligt artikel 6.1 i Europakonventionen bl.a. att en domstol måste ange tillräckliga domskäl för sitt avgörande (se Danelius, Mänskliga rättigheter i Europeisk praxis, färde upplagan, s. 295 ff.).

För att garantierna enligt artikel 6.1 ska aktualiseras krävs enligt Europadomstolens praxis att det föreligger en reell och seriös tvist avseende anspråket och att tvisten gäller en civil rättighet som har sin grund i den nationella rätten. Artikel 6.1 i Europakonventionen är generellt tillämplig på sociala förmåner, om det finns en lagligt grundad rätt till förmånen och det inte är fråga om ett skönsmässigt beviljande av ekonomiskt bistånd (se t.ex. Danelius, a.a., s. 159). Försäkringskassans beslut och domstolarnas prövningar har avsett AK:s rätt till en social förmån och skyldigheten att återbetala förmånen. Prövningarna har således avsett hans civila rättigheter.

Försäkringskassans beslutsmotiveringar

När det är fråga om beslut som fattas i administrativ ordning innan domstolsprövning kan ske, krävs att ett avslagsbeslut har meddelats för att artikel 6.1 i Europakonventionen ska vara tillämplig. Före den tidpunkten har enligt Europadomstolens synsätt någon tvist inte uppkommit (se Hellborg mot Sverige, no. 47473/99, dom den 28 februari 2006, punkt 59, med hänvisningar). Detta innebär att artikel 6.1 i Europakonventionen inte är tillämplig när det gäller den aktuella handläggningen hos Försäkringskassan. Ersättning kan därför inte utgå för ideell skada på grund av något agerande i strid med denna artikel från Försäkringskassans sida.

Förvaltningsrättens beslutsmotiveringar

Det är inte möjligt att med någon precision ange hur långt kravet på domstolarna att ange de skäl som ligger till grund för avgörandet ska sträckas generellt, utan detta måste avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Domstolen måste dock ta ställning till sådana grunder och invändningar som är avgörande för målets utgång. Kravet på att motivera ett avgörande kan dock inte anses innebära en skyldighet för domstolen att i detalj bemöta varje argument som framförs av en part. En överrätt kan i princip ansluta sig till de skäl som framförts av underinstansen, och detta även om parterna har åberopat ny bevisning i överinstansen. (se Justitiekanslerns beslut den 15 januari 2015 i dnr 8209-13-40 med där gjorda hänvisningar till Europadomstolens praxis).

Justitiekanslern konstaterar att förvaltningsrätten – utifrån den bevisning som presenterades – har tagit ställning till den för båda målen centrala frågan om AK har haft behov av personlig assistans för sina grundläggande behov som uppgått till minst 20 timmar per vecka under de tidsperioder som var aktuella. Det har inte funnits en skyldighet för förvaltningsrätten att, vilket AK påstår, i sitt avgörande den 28 augusti 2013 bemöta den nya medicinska utredning som AK i maj 2014 lämnade in i det senare målet i förvaltningsrätten gällande återkrav. I domen från den 16 december 2014 redovisar förvaltningsrätten sin uppfattning att den nya bevisningen inte visade att AK redan från och med maj 2008 haft ett behov av personlig assistans för sina grundläggande behov som uppgått till minst 20 timmar per vecka. Det står alltså klart att inte något av förvaltningsrättens domskäl har varit så bristfälliga att AK:s rätt till en rättvis rättegång enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har åsidosatts. AK:s ersättningsanspråk ska således avslås.