Skadeståndsanspråk mot staten med anledning av kronofogdemyndighetens handläggning av ett ärende om löneutmätning

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår AV:s anspråk.

Ärendet

Bakgrund

Kronofogdemyndigheten beslutade den 15 november 2013 om utmätning i AV:s ersättning från Försäkringskassan. Utmätningsbeloppet bestämdes till 4 606 kr per månad och förbehållsbeloppet till 882 kr per månad. Det beaktades att AV även hade inkomst från en arbetsgivare med 10 723 kr netto. Det sammanlagda förbehållsbeloppet var 11 605 kr.

AV lämnade den 19 december 2013 ny information om sina inkomstförhållanden. Hon angav bl.a. att hon skulle bli arbetslös från och med den 31 januari 2014. Beslutet om utmätning i hennes ersättning från Försäkringskassan upphävdes samma dag.

Kronofogdemyndigheten beslutade den 19 december 2013 i stället om utmätning i AV:s lön från arbetsgivaren. Utmätningsbeloppet bestämdes till 2 627 per månad och förbehållsbeloppet till 8 207 kr per månad. Det beaktades att AV fick ersättning från Försäkringskassan med 5 488 kr netto. Det sammanlagda förbehållsbeloppet – bl.a. med hänsyn till att AV:s boendekostnad hade ökat – var 13 695 kr.

Försäkringskassan gjorde i januari 2014 avdrag från den ersättning AV skulle få och betalade den 20 januari 2014 in ett belopp om 4 590 kr till Kronofogdemyndigheten, trots att beslutet om utmätning i hennes ersättning från kassan hade upphävts. Kronofogdemyndigheten betalade ut beloppet till utmätningsborgenärerna.

AV kontaktade Kronofogdemyndigheten den 22 januari 2014 och meddelade att Försäkringskassan hade gjort avdrag från hennes ersättning trots att beslutet om utmätning upphävts. Hon fick då beskedet att beloppet skulle återbetalas till henne med 2 627 kr i januari och med 1 979 kr i februari.

Arbetsgivaren gjorde avdrag med 2 567 kr och betalade den 30 januari 2014 in detta belopp till Kronofogdemyndigheten. Beloppet återbetalades till AV dagen därpå.

Under perioden den 1 februari–13 april 2014 betalade arbetsgivaren inte in några pengar till Kronofogdemyndigheten på grund av beslutet om utmätning. Den 14 april 2014 beslutade Kronofogdemyndigheten på nytt om utmätning i ersättningen från Försäkringskassan i samma mål som tidigare med tillägg av en ny enskild borgenär. Utmätningsbeloppet bestämdes till 57 kr per dag och förbehållsbeloppet till 202 kr per dag. Försäkringskassan betalade den 28 april 2014 in 1 767 kr till Kronofogdemyndigheten. Beloppet återbetalades till AV samma dag.

Kronofogdemyndigheten upphävde den 12 juni 2014 beslutet om utmätning i lönen från arbetsgivaren. I början av år 2015 pågick fortfarande utmätning i ersättningen från Försäkringskassan, men någon ytterligare återbetalning till AV har inte skett.

Anspråket

AV har, som det får uppfattas, begärt skadestånd av staten för ekonomisk och ideell skada med 4 600 kr. Till stöd för sitt anspråk har hon anfört att Kronofogdemyndighetens felaktiga handläggning av utmätningsärendet har orsakat henne stora olägenheter.

Utredningen

Kronofogdemyndigheten har yttrat sig över anspråket och föreslagit att Justitiekanslern ska avslå AV:s begäran om ersättning. Kronofogdemyndigheten har, som skäl för sin inställning, anfört att AV inte har lidit någon ekonomisk skada och att det inte finns något som tyder på att hon utsatts för brottslig kränkning, varför skadestånd enligt skadeståndslagen inte kan utgå. När det gäller frågan om ideellt skadestånd på grund av överträdelse av Europakonventionen har myndigheten anfört bl.a. följande.

Även vid en korrekt tillämpning av reglerna om utmätning i lön kan det vara svårt att helt undvika situationer där en gäldenär inte i rätt tid ut hela den del av lönen som gäldenären har rätt till. Det kan förekomma att en skuld blir helt eller delvis betald så nära en löneutbetalning att Kronofogden inte hinner ändra löneutmätningsbeslutet innan löneavdraget sker. Det kan också inträffa att arbetsgivaren eller Försäkringskassan inte hinner stoppa ett avdrag enligt ett ändrat eller upphävt löneutmätningsbeslut.

Om Kronofogden på grund av ett beslut om utmätning i lön eller ersättning får ett belopp som egentligen borde ha betalats till gäldenären, ska Kronofogden återbetala beloppet eller betala ut beloppet till gäldenären. Om det är fråga om ett belopp som enligt reglerna om utmätning i lön behövs för gäldenärens underhåll är det särskilt angeläget att Kronofogden agerar offensivt och hjälpsamt och så snart det är tekniskt möjligt återbetalar beloppet.

I AV:s fall fanns inget gällande löneutmätningsbeslut när pengarna betalades in till Kronofogden. Beslutet hade […] upphävts. Kronofogden borde trots detta ha betalat ut det belopp som Försäkringskassan betalade in i januari 2014 till AV så snart det var möjligt.

Det kan ifrågasättas om den omständigheten att AV genom Försäkringskassans och Kronofogdens åtgärder inte fick ut de pengar hon hade rätt till under januari 2014 innebar en kränkning av hennes rätt till skydd för sin egendom enligt Europakonventionen. Kronofogden har dock återbetalat merparten av beloppet samma månad som avdraget skedde och nästan hela resterande beloppet senare. En eventuell kränkning är därför inte så allvarlig att ersättning för ideell skada bör utgå.

AV har beretts tillfälle att lämna synpunkter på Kronofogdemyndighetens yttrande.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta personskada, sak­skada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndig­hets­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Kronofogdemyndighetens handläggning av och beslut i utmätningsärenden är sådan verksamhet.

Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritets­kränkande brott. Regleringen i skadeståndslagen innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myndighetsut­övning.

Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Det är inte tillräckligt att en myn­dighet eller en domstol har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. Endast rena förbise­enden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Detta har på senare tid också uttryckts som att bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess normskydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)

Enligt Högsta domstolens praxis (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584) kan staten också bli ersättningsskyldig vid överträd­el­ser av Europa­konventionen. I den mån Sverige har en för­plikt­else att gottgöra en över­trädelse av konventionen genom en rätt till skade­stånd ska skadestånd i första hand utgå med stöd av 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen. Vid prövningen ska denna be­stäm­mels­e tolkas konformt med konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de be­gräns­ning­ar som följer av 2 kap. 3 § skade­stånds­lagen inte bortfalla ens vid en konventionskonform tolkning. Därmed kan ersätt­ning för ideell skada vid över­träd­elser av konventionen i regel inte grundas på skade­stånds­lag­en. Sådan ersättning kan dock utgå utan särskilt lag­stöd om det krävs för att upp­fylla Sveriges åtag­­an­den enligt kon­ven­tion­en. Med det menas skyl­dig­het­­en enligt artikel 13 i konventionen att på det nationella planet till­handa­hålla rätts­medel för att komma till rätta med konventions­över­träd­elser.

Enligt artikel 13 i Europakonventionen ska var och vars i konventionen angivna fri- och rättigheter har åsidosatts ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen har förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Enligt Europa-domstolens praxis innebär bestämmelsen att konventionsstaterna är skyldiga att tillhandahålla effektiva nationella rättsmedel för att antingen förebygga den påstådda kränkningen eller dess fortsättning eller gottgöra en kränkning som redan har inträffat (se t.ex. Kudla mot Polen, no. 30210/96, dom [stor kammare] den 26 oktober 2000).

I artikel 13 uppställs inga specifika krav på formerna för rättelse eller gottgörelse och det ankommer därmed i första hand på respektive konventions-stat att fastställa de närmare villkoren i detta hänseende. Skadestånd kan utgöra ett effektivt rättsmedel, men något uttryckligt krav på att skadestånd ska utgå i vissa situationer följer inte av artikel 13. Däremot kan frånvaron av andra rättsmedel eller den omständigheten att ett beslut som syftar till att ge rättelse av olika skäl inte har någon praktisk effekt medföra att den återstående möjligheten för att uppfylla kraven enligt artikel 13 är att utge ekonomisk kompensation. Det ligger dock i sakens natur att det måste betraktas som mer effektivt att tillhandahålla rättsmedel som gör det möjligt att bota konventionsöverträdelser redan inom ramen för den process där de uppstår än att tillhandahålla en möjlighet att erhålla ekonomisk kompensation i efterhand.

Övervägande

Det står klart att det aktuella beslutet om utmätning i AV:s ersättning från Försäkringskassan hade upphävts den 19 december 2013. Utredningen ger inte något klart svar på varför Försäkringskassan trots detta gjorde avdrag från hennes ersättning och betalade in beloppet till Kronofogdemyndigheten cirka en månad efter att beslutet upphävts. Att Kronofogdemyndigheten, vid dessa förhållanden, betalade ut beloppet till utmätningssökandena innefattar oberoende av orsaken till kassans hantering av ärendet sådant fel eller sådan försummelse som grundar skadeståndsskyldighet för staten.

Som Kronofogdemyndigheten har angett i sitt yttrande har de medel som Försäkringskassan betalade in till Kronofogdemyndigheten i januari 2014 använts för att betala AV:s skulder. Hennes skulder har minskat i motsvarande mån. Hon har därför inte lidit någon ekonomisk skada. Utredningen ger inte heller stöd för slutsatsen att AV har drabbats av något sådant integritetskränkande brott som är en förutsättning för att ersättning för ideell skada ska utgå enligt skadeståndslagen.

Frågan är om ersättning för ideell skada ändå kan utgå med hänvisning till att AV:s rättigheter enligt Europakonventionen har åsidosatts.

Enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom och ingen får berövas denna annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Detta inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med allmännas intresse. Ett intrång i den enskilde äganderätt ska ske i enlighet med lag, ha ett legitimt syfte och åtgärden måste stå i proportion till det syfte som ska uppnås (se t.ex. Hellborg mot Sverige, no. 47473/99, dom den 28 februari 2006, p. 45 och NJA 2004 s. 336).

Kronofogdemyndighetens åtgärd att betala ut det av Försäkringskassan inbetalda beloppet till borgenärerna utgör ett intrång i AV:s egendomsskydd såsom detta kommer till uttryck i artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Eftersom beslutet om utmätning hade upphävts fanns det inte någon laglig grund för Kronofogdemyndighetens åtgärd att betala ut beloppet till borgenärerna. Kronofogdemyndighetens handläggning har fått till följd att AV under en period inte haft så mycket pengar för sitt underhåll som reglerna om utmätning av lön m.m. föreskriver (jfr 7 kap. 1, 2 och 4 §§ utsökningsbalken).

Det står alltså klart att intrånget i AV:s rätt till egendom inte har skett i enlighet med lag, såsom krävs enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Hennes egendomsskydd enligt Europakonventionen har därför åsidosatts genom Kronofogdemyndighetens agerande.

En konstaterad överträdelse av Europakonventionen medför, som framgått ovan, emellertid inte en automatisk rätt till skadestånd. Det kan vara tillräckligt att kränkningen undanröjs eller gottgörs på något annat sätt.

I det aktuella fallet har Kronofogdemyndigheten vidtagit de åtgärder som stått till buds för att de felaktigt ianspråktagna medlen skulle kunna återbetalas till AV. I stor utsträckning har också återbetalning skett. Större delen av beloppet återbetaldes redan samma månad som avdraget skedde och nästan hela det resterande beloppet återbetalades cirka tre månader senare. I övrigt har de utmätta medlen, som tidigare anförts, använts för att minska AV:s skuldbörda.

Det lidande som AV har fått utstå till följd av konventionsöverträdelsen får mot denna bakgrund anses gottgjord genom de åtgärder som Kronofogdemyndigheten har vidtagit för att rätta sin felaktiga handläggning och erkännandet av kränkning som kommer till uttryck genom detta beslut (jfr NJA 2013 s. 842).

AV:s anspråk ska alltså avslås.