Inspektion av Kronofogdemyndighetens kontor i Helsingborg den 13 –14 oktober 2015

1. Beslutets huvudsakliga innehåll

Verksamheten vid Kronofogdemyndighetens kontor i Helsingborg bedrivs enligt Justitiekanslerns mening i huvudsak mycket väl. Såvitt granskningen visar är kontorets handläggning av ärenden rättssäker och effektiv. Hand-läggningen får anses väl uppfylla de krav som finns i utsökningsbalken och utsökningsförordningen.

Justitiekanslern framför dock vissa synpunkter beträffande bl.a. tiden för beslut om utmätning i enskilda mål samt handläggningen av några ärenden rörande exekutiv försäljning av fast egendom.

2. Bakgrund

Justitiekanslern har, enligt lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn och förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern, tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra för­fattningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Justitiekanslerns tillsyn omfattar bl.a. Kronofogdemyndigheten.

Som ett led i sin tillsynsverksamhet beslutade Justitiekanslern att under hös-ten 2015 inspektera Kronofogdemyndighetens kontor i Helsingborg (nedan ”Helsingborgskontoret”). Helsingborgskontoret underrättades per telefon om inspek­tionen en vecka före inspektionens genomförande. Ett brev skickades samma dag till tillförordnade enhetschefen Sven Sjövall och teamchefen Robert Nyström angående bl.a. inspektionens inriktning och vissa önskemål om underlaget för inspektionen.

3. Inspektionen

3.1 Inspektionens syfte och inriktning

Det övergripande syftet med inspektionen var att kontrollera att förfarande­reglerna i utsökningsbalken och utsökningsförordningen hade iakttagits. Särskild vikt skulle läggas vid handläggningsfristerna vid utmätning och försäljning av lös respektive fast egendom samt tillämpningen av reglerna beträffande utmätningsordningen.

3.2 Inspektionens genomförande

Justitiekanslern tog inför inspektionen del av Kronofogdemyndighetens årsredovisning för 2014, arbetsordning, treårsplan för perioden 2015–2017, rapport om ansvarsfördelning och statistikuppgifter avseende försäljning av fast egendom.

Under inspektionen granskade Justitiekanslern de 50 senast avslutade försäljningsärendena (varav ca 25 avsåg lös egendom och ca 25 fast egendom), de 10 äldsta pågående försäljningsärendena (samtliga avsåg fast egendom), 100 utmätningsärenden inkomna under första veckan i oktober 2014 (50 enskilda mål och 50 allmänna mål) samt de 10 äldsta pågående utmätningsärendena.

Under inspektionen samtalade Justitiekanslern med personal från Helsing­borgskontoret. Inspektionen avslutades med att Justitiekanslern redogjorde för sina iakttagelser vid ett avslutande samtal med personalen på kontoret.

Inspektionen inleddes den 13 oktober 2015 kl 09.15 och avslutades den 14 oktober 2015 ca kl. 16.00.

3.3 Inledande samtal

Ett inledande möte ägde rum med Sven Sjövall, tillförordnad chef, Fredrik Lugnmark, teamchef för verkställigheten i Helsingborg och Malmö, Robert Nyström, teamchef för försäljning, Per Bolin, teamchef för utlandsteamet, Cissela Björk, teamchef för juristteamet, och Martin Olsson, teamchef för verkställigheten i Helsingborg och Kristianstad.

Inspektionen inleddes med att Justitiekanslern kortfattat informerade om inspektionens syfte och inriktning. Därefter gav Sven Sjövall och Robert Nyström en kort presentation av Kronfogdemyndighetens organisation, ärendetyper och antalet ärenden.

Helsingborgskontorets förteträdare presenterade bl.a. statistik avseende handläggningstiderna för försäljning av fast egendom. Enligt kontoret sker det första försäljningsförsöket i 72 procent av försäljningsärendena inom fyra månader från det att ärendet överlämnas till försäljningsteamet. I 96 procent av fallen har det första försäljningsförsöket skett inom 6 månader.

I dagsläget har Helsingborgskontoret 32 försäljningsärenden som är äldre än 6 månader. Det är oftast praktiska problem – såsom gäldenärens ovilja att samarbeta – som orsakar dröjsmålen.

Under år 2013–2015 har handläggningstiderna avseende försäljning av fast egendom förkortats. Kompetensutveckling anses vara en av anledningarna till den positiva utvecklingen. Efter Europadomstolens avgörande den 25 juli 2013 i målet Rousk mot Sverige har dock fler anstånd börjat lämnas. Rousk-avgörandet har också gjort kartläggningen av gäldenärens egendom mer komplicerad, vilket har lett till längre handläggningstider i verkställig­hetsfasen.

4. Iakttagelser vid inspektionen

4.1 Inledning

Efter det inledande samtalet övergick Justitiekanslern till en granskning av mål och ärenden. Justitiekanslern gjorde då bl.a. de iakttagelser som följer.

4.2 Utmätningsordningen

En aspekt som granskades särskilt vid genomgången av de i avsnitt 3.2 omnämnda ärendena var hur bestämmelsen om den s.k. utmätningsord­ningen i 4 kap. 3 § andra stycket utsökningsbalken tillämpas. Enligt den angivna bestämmelsen ska – av utmätningsbar egendom – i första hand tas i anspråk sådan tillgång som kan användas till fordringens betalning med minsta kostnad, förlust eller annan olägenhet för gäldenären. I praktiken innebär detta att Kronofogdemyndigheten som huvudregel ska tillämpa följande utmätningsordning.

1. Kontanta medel

2. Banktillgodohavanden och andra likvida tillgångar som kan lyftas omedelbart

3. Löneutmätning

4. Fondandelar och aktier

5. Övrig lös egendom

6. Fast egendom

7. Skepp, luftfartyg, tvistiga fordringar m.m.

En förutsättning för att denna utmätningsordning ska kunna upprätthållas är att Kronofogdemyndighetens utmätningsbeslut föregås av en adekvat utredning om gäldenärens anställnings- och inkomstförhållanden samt en undersökning av om denne har utmätningsbar egendom (s.k. tillgångs­undersökning).

I denna del granskades särskilt frågan om i vilken utsträckning Europa-domstolens uttalanden i målet Rousk mot Sverige har fått genomslag i den praktiska tillämpningen. Den slutsats som kunde dras vid Justitiekanslerns granskning var att tillgångsundersökningarna skedde i en rimlig omfattning som var anpassad efter omständigheterna i varje enskilt fall. I de granskade ärendena hade också de riktlinjer som följer av utmätningsordningen regelmässigt efterföljts. Det kunde alltså konstateras att utmätning av t.ex. lös eller fast egendom inte förekom annat än då det framkommit att det saknades banktillgodohavanden etc. och möjlighet att (inom rimlig tid) driva in betalning för utmätningsfordringen genom löneutmätning. 

I något fall hade ett beslut om utmätning av en bostadsrättslägenhet, som var värderad till ca 600 000 kr, upphävts efter överklagande på den grunden att som mest ca 60 000 kr skulle återstå för betalning av utmätningsfordringen sedan förrättningskostnader och bostadslån betalats. Med hänvisning till Europadomstolens nämnda avgörande bedömde tingsrätten att en exekutiv försäljning av bostadsrättslägenheten skulle innebära ett oproportionerligt ingrepp när pågående löneutmätning kunde förväntas leda till att utmät­ningsfordringarna blev betalda inom några år. Att tingsrätten i detta fall gjorde en annan bedömning än Kronofogdemyndigheten innebär inte på något sätt att Kronofogdemyndigheten kan kritiseras för sin tillämpning av utmätningsordningen, men fallet illustrerar att de avvägningar mellan borgenärens och gäldenärens intressen som måste göras ofta är svåra. Mot denna bakgrund var det med tillfredställelse som Justitiekanslern kunde konstatera att myndighetens ställningstaganden i nu berörda avseenden, att döma av de granskade ärendena, genomgående tycks grunda sig på väl avvägda tillgångsundersökningar och nyanserade avvägningar mellan gäldenärernas och borgenärernas motstående intressen. Vid samtal med myndighetens personal framgick också att det finns en stor medvetenhet om de särskilda krav på proportionalitetsbedömningar som följer av Rousk-avgörandet.

4.3 Beslut om utmätning i enskilda mål

Granskningen kom i denna del att omfatta ca 50 enskilda mål inkomna under oktober 2014 samt de 10 äldsta pågående utmätningsärendena.

Utmätning ska ske så snart som möjligt efter det att de handlingar som behövs har kommit in till Kronofogdemyndigheten (4 kap. 10 § utsöknings­balken). Före utsökningsbalken gällde en tidsfrist på fyra veckor. Att tids­fristen slopats får enligt förarbetena (prop. 1980/81:8) inte leda till att handläggningstiderna förlängs överlag. I doktrinen framhålls att förhållan­dena på området har ändrats i flera avseenden, bl.a. beträffande organisa­tion, antalet mål och tekniska hjälpmedel. I fråga om tid för verkställande av utmätning får man räkna med att det numera ofta tar längre tid än vad som förutsattes vid tillkomsten av utsökningsbalken (Wallin m.fl., Utsöknings­balken: en kommentar, version den 1 augusti 2013, Zeteo-kommentaren till 4 kap. 10 § utsökningsbalken).

Vid inspektionen framkom, i de fall där gäldenären inte redan var föremål för utmätning, att utmätningsbeslutet fattades ungefär fyra månader från det att ansökan om utmätning kom in till Kronofogdemyndigheten. Denna bedömning bekräftades av personalen vid Helsingborgskontoret. I de fall där utmätning redan pågick fattades ett tilläggsbeslut inom ca en månad.

Enligt Justitiekanslerns uppfattning kan en genomsnittlig handläggningstid om fyra månader för att fatta beslut om utmätning i och för sig anses som problematisk i förhållande till det skyndsamhetskrav som uttrycks i 4 kap. 10 § utsökningsbalken. Med hänsyn till skyndsamhetskravets allmänt hållna utformning kan dock handläggningstiden inte sägas vara oförenlig med regleringen. Justitiekanslern utgår från att kontoret likväl har en plan för att om möjligt på sikt få ned handläggningstiderna.

4.4 Exekutiv försäljning av lös egendom

Granskningen kom i denna del att omfatta de 25 senast avslutade försälj­ningsärendena.

Försäljning av utmätt egendom sker genom Kronofogdemyndighetens försorg (8 kap. 1 § första stycket utsökningsbalken). Detta ska ske utan dröjsmål om inte hinder möter (8 kap. 3 § första stycket utsökningsbalken). Enligt andra stycket kan Kronofogdemyndigheten bevilja anstånd under vissa förutsättningar. Försäljning av lös egendom ska ske inom två månader från utmätningen såvida inte särskilda skäl föreligger (9 kap. 2 § utsök­ningsförordningen).

De försäljningsärenden avseende lös egendom som granskades gav inte anledning till någon anmärkning i fråga om handläggningstiderna. I ärenden där tidsfristen om två månader överskreds framkom omständigheter som gjorde överskridandet godtagbart, t.ex. beviljade anstånd och gäldenärers ovilja att samarbeta. Det ska dock framhållas att flera av de granskade ärendena avslutades utan att försäljning hade ägt rum.

4.5 Handläggningstider vid exekutiv försäljning av fast egendom

Vad som har redovisats om regleringen i 8 kap. utsökningsbalken gäller generellt även vid exekutiv försäljning av fast egendom. I 12 kap. utsök­ningsbalken föreskrivs därutöver särskilda tidsfrister vid exekutiv för­säljning av fast egendom. Enligt 12 kap. 11 § utsökningsbalken bör utmätt fastighet säljas inom fyra månader från utmätningen eller, i vissa särskilt angivna fall, från det att begäran om försäljning kom in till Kronofogde­myndigheten, om inte hinder möter eller anstånd beviljas enligt 8 kap. 3 § utsökningsbalken. Anstånd får inte utan synnerliga skäl medges utöver ett år från nämnda tidpunkt.

Enligt Helsingborgskontorets egen statistik blir 72 procent av fastigheterna föremål för ett försäljningsförsök inom fyra månader från utmätning. Vid inspektionen uppkom fråga om hur handläggningstiderna hade beräknats. Av de upplysningar som lämnades av företrädare för Helsingborgskontoret framgår att en försäljningsanmälan enligt interna riktlinjer ska göras inom fem dagar från utmätningstillfället och att handläggningstiderna enligt statistiken exkluderar tid där anstånd har beviljats.

De 25 senast avslutade försäljningsärendena som granskades gav inte anledning till någon anmärkning i fråga om handläggningstiden.

Vid granskningen av de tio äldsta ännu inte avslutade ärendena gjorde inspektionsgruppen följande iakttagelser.

 Dnr F-7-02-12

I början av år 2002 begärde en konkursförvaltare för ett konkursbos räkning att en fastighet skulle säljas exekutivt. Fastigheten såldes på exekutiv auktion samma år. Konkursen avslutades den 1 april 2004 genom att Stockholms tingsrätt beslutade att skriva av konkursen enligt 10 kap. 1 § konkurslagen. Tingsrätten fastställde samtidigt konkursförvaltarens arvode och kostnadsersättning och beslutade att viss del av arvodet respektive kostnadsersättningen skulle utgå ur likviden för den försålda fastigheten (jfr 14 kap. 18 § konkurslagen).

Såvitt framgår av handlingarna i ärendet har konkursförvaltaren därefter inte vänt sig till Kronofogdemyndigheten för att få arvode och kostnadsersätt­ning utbetald. Enligt uppgift från Kronofogdemyndighetens personal har myndigheten inte lyckats komma i kontakt med konkursförvaltaren. Att några sådana försök har förekommit finns dock inte dokumenterat i ärendet. Först i slutet av juni 2015 vände sig Kronofogdemyndigheten till Stock­holms tingsrätt för att få besked om konkursen var avslutad och vilken ersättning konkursförvaltaren hade tillerkänts. Tingsrätten översände protokollet med beslut till Kronofogdemyndigheten per mail den 23 juni 2015.

Justitiekanslern konstaterar att det har förekommit anmärkningsvärt långa perioder av inaktivitet i ärendet. De brister som uppmärksammats tyder på att bevakningssystemet vid försäljningsfunktionen inte har fungerat tillfredsställande i detta fall.  

Dnr F-327-02-08

Sedan en fastighet år 2003 sålts på exekutiv auktion kunde ett skuldebrev i original inte återfinnas hos banken. Kronofogdemyndighetens handläggare hade år 2005 och i juni 2006 viss kontakt med banken angående detta. Därefter vidtogs inte någon åtgärd från Kronofogdemyndighetens sida förrän i juni 2014, då en ny kontakt togs med banken. Vidare ägde ett par kontakter rum mellan Kronofogdemyndigheten och banken under hösten 2014. Den senaste dagboksnoteringen hos Kronofogdemyndigheten är från den 3 november 2014. Enligt den noteringen skulle banken se till att för­kommet pantbrev (rätteligen skuldebrev) dödas. Myndighetens bevakning av ärendet flyttades då fram sex månader, dvs. till maj 2014. Någon upp­följning från Kronofogdemyndighetens sida tycks därefter inte ha skett.

Även i detta ärende har det således förekommit långa perioder av inaktivitet vid handläggningen till synes på grund av brister i bevakningssystemet.

Dnr F-2277-11-07

Kronofogdemyndigheten utmätte i juni 2011 en fastighet för vilken gälde­nären var registrerad som lagfaren ägare vid utmätningen. Efter utmätnings­beslutet gjorde gäldenären, med hänvisning till ett köpebrev, gällande att han hade sålt fastigheten före utmätningsbeslutet. Den nya ägaren sökte och beviljades lagfart. Kronofogdemyndigheten ställde in en planerad exekutiv försäljning av fastigheten under hösten 2011 på grund av att det rådde osäkerhet om en köpare, vid angivna förhållanden (bruten lagfartskedja), skulle kunna beviljas lagfart.

Av handlingarna i ärendet framgår att Kronofogdemyndigheten avvaktade med den exekutiva auktionen, i syfte att undvika ett framtida skadestånds-anspråk, och i november 2011 kontaktade Inskrivningsmyndigheten i Eksjö för att få svar på vissa frågor. Även Lantmäteriet lämnade synpunkter. I mars 2012 skickade den fastighetsförsäljare som hade utrett frågan ett mail till bl.a. försäljningscheferna på Kronofogdemyndigheten där han redovi-sade sin bedömning att fastigheten tills vidare inte kunde säljas. I september 2013 skickades en förfrågan till en kronofogde om ny tid kunde sättas ut för auktion. I februari 2014 meddelade kronofogden att han hade lämnat frågan till sin chef för utredning. Av dagboksanteckningar under senare delen av år 2014 och år 2015 framgår att det råder olika uppfattningar om hur frågan ska hanteras. Enligt den senaste dagboksanteckningen i ärendet den 6 juli 2015 ska ett försäljningsförsök ske. Såvitt framgår av handlingarna i ärendet har något sådant försök inte skett.

Justitiekanslern har förståelse för att de rättsliga frågorna i ärendet har varit svårbedömda och att detta kan ha påverkat handläggningstiden. Med hänsyn till att relativt långa perioder av inaktivitet har förekomit verkar det dock som att ärendet inte har varit så prioriterat som det borde ha varit. Justitie­kanslern noterar också att det mer än tre månader efter ställningstagandet att ett försäljningsförsök skulle ske inte synes ha företagits någon åtgärd för att genomföra försäljningen.

4.6 Delgivning

Vid granskningen konstaterades att svårigheter med att delge gäldenärer utmätningsbeslut fick till följd att ett förhållandevis stort antal mål hölls öppna under längre tid än som annars hade varit nödvändigt. I flera av dessa mål finns det skäl att ifrågasätta om myndigheten har agerat med tillräcklig kraft för att få till stånd en snabbare delgivning. Det noteras att det inte verkar finnas några enhetliga rutiner för bevakning av att delgivning sker eller att eventuella sådana rutiner i vart fall inte efterlevs fullt ut. Det inne-bär att flera ärenden har varit öppna under lång tid utan att några förnyade delgivningsförsök har gjorts.

Det framkom att myndigheten var medveten om de nu påtalade problemen och att särskilda utbildningsinsatser för att öka kunskapen om regelverket om delgivning hade planerats redan före Justitiekanslerns inspektion.

5. Avslutande samtal

Justitiekanslern redogjorde vid ett avslutande samtal övergripande för de iakttagelser som gjordes av inspektionsgruppen. Vid samtalet hade samtliga anställda vid Helsingborgskontoret getts möjlighet att delta.

Samtalet avslutades med att Justitiekanslern tackade för ett mycket gott och vänligt bemötande från Kronofogdemyndighetens personal under inspek­tionen.

Vid inspektionen deltog byråchefen Daniel Kjellgren, föredragandena Nedim Salcic, Ralf Järtelius, Carin Häckter och Maria Wagermark, notarien Christoffer Lundqvist samt assistenten Anne-Christine Forsman.