Skadeståndsanspråk mot staten med anledning av handläggningstiden i ett utmätningsärende hos Kronofogdemyndigheten

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern tillerkänner Krzymowski Juristbyrå HB ersättning av staten med 117 763 kr jämte ränta enligt 6 § räntelagen från den 3 augusti 2014 till dess betalning sker.

Justitiekanslern uppdrar åt Kronofogdemyndigheten att se till att ersätt­nin­gen betalas ut.

Ärendet

Bakgrund

Krzymowski Juristbyrå HB (juristbyrån) begärde den 21 februari 2013 hos Kronofogdemyndigheten verkställighet av Växjö tingsrätts dom den 21 januari 2013  i mål nr T 4533-11. Enligt domen förpliktigades B.H. att till käranden i målet utge ersättning för rättegångskostnader med 123 150 kr jämte viss ränta enligt 6 § räntelagen. Juristbyrån övertog fordran motsvarande rättegångskostnaderna från käranden. I juristbyråns ansökan om verkställighet angavs att B.H. var ägare till fastigheten Växjö Haga 1.

Kronofogdemyndigheten informerade Juristbyrån den 6 mars 2013 om att ärendet hade registrerats hos myndigheten. Den 18 april 2013 invände B.H. mot verkställigheten med åberopande av att juristbyrån inte var saklegiti­merad och att domen inte hade vunnit laga kraft. Genom ett beslut den 26 april 2013 lämnade Kronofogdemyndigheten invändningen utan avseende och förordnade att domen skulle verkställas i enlighet med ansökan. Beslutet överklagades inte.

Den 14 juni 2013 sålde B.H. själv den anvisade fastigheten för en köpe­skilling om 3 250 000 kr. Fastigheten var vid tillfället för överlåtelsen intecknad till ett belopp om 2 642 400 kr. Det saknas uppgift om hur stora skulder dessa inteckningar utgjorde säkerhet för.

Den 8 oktober 2013 kontaktade juristbyrån Kronofogdemyndigheten per telefon med förfrågan om ärendets handläggning och fick beskedet att något utmätningsförfarande inte hade påbörjats. Efter viss ytterligare kontakt fick juristbyrån den 10 oktober 2013 beskedet att Kronofogdemyndigheten hade påbörjat en tillgångsundersökning.

Den 25 juni 2014 meddelade Kronofogdemyndigheten att utredningen hade avslutats och att gäldenären saknade utmätningsbara tillgångar. Fram tills detta datum hade ett belopp om 20 470 kr, varav 15 083 kr avsåg ränta och 5 387 kr kapitalbeloppet, utmätts och utbetalats till juristbyrån.

Anspråket

Juristbyrån har yrkat ersättning av staten med 117 763 kr jämte ränta enligt 6 § räntelagen från den 12 juni 2014 och till stöd för sitt anspråk anfört i huvudsak följande.

Staten är skadeståndsskyldig gentemot juristbyrån eftersom Kronofogde­myn­digheten har dröjt med verkställighetsåtgärder i mer än sju månader efter ansökan. Om verkställighet hade skett omgående, eller åtminstone inom tiden från det att ansökan gjordes till dess fastigheten såldes (16 veckor och en dag) hade den anvisade egendomen utmätts och juristbyrån fått full täckning för sin fordran. Enligt uppgift från Krono­fogdemyndighetens webbplats är handläggningstiden vid ansökan om verk­ställig­het normalt fem veckor. Om juristbyråns ansökan hade handlagts inom åtminstone tre gånger den normala handläggningstiden (dvs. 15 veckor) så hade B.H:s fastighet kunnat utmätas före försäljningen. Mot bakgrund av risken för att egendom skaffades undan, kan inte en sådan omfattande tidsutdräkt som har före­kommit i det aktuella fallet vara acceptabel när sökanden har anvisat viss egendom till utmätning.

Utredningen

Kronofogdemyndigheten har yttrat sig över anspråket och anfört bl.a. följande.

Myndighetens bedömning

[…]

Frågan är om det tog för lång tid innan Kronofogdemyndigheten (Kronofogden) påbörjade verkställigheten. En särskild fråga är därvid om Kronofogden borde ha vidtagit några särskilda åtgärder på grund av att Juristbyrån i sin ansökan om verkställighet angett att gäldenären ägde en fastighet.

Utmätning ska ske så snart som möjligt efter det att de handlingar som behövs har kommit in till Kronofogden, se 4 kap. 10 § utsökningsbalken.

I Wallin m.fl., Utsökningsbalken, En kommentar, fjärde uppl., s. 142 anges följande.

”Att utmätning sker så snart som möjligt är av betydelse bl.a. med hänsyn till konkurrensen med andra borgenärer. Före UB gällde en tidsfrist på fyra veckor. Att den slopats får enligt dep.chefen inte leda till att den förlängs överlag. Ibland är redan en fyraveckorsfrist för lång, t.ex. om det finns påtaglig risk att gäldenären skaffar undan sin egendom. När gäldenären har utmätningsbar egendom som krfm kan få reda på utan större svårighet, t.ex. vid förhör med gäldenären, bör utmätning i allmänhet kunna äga rum inom några veckor. Att viss bestämd frist inte har föreskrivits syftar i första hand till att förebygga att egendom som inte kan uppdagas utan mera tidskrävande undersökning undandras utmätningssökanden.

Det nu anförda återger uttalanden i förarbetena som gjordes för ungefär 30 år sedan. Sedan dess har förhållandena på området ändrats i flera avseenden, bl.a. beträffande organisation, antalet mål och de tekniska hjälpmedlen. I fråga om tid för verkställande av utmätning torde man få räkna med att det numera ofta tar längre tid än vad som förutsattes vid tillkomsten av UB, frånsett mål med förtur, och att skillnader förekommer mellan olika delar av landet.”

Kronofogden har vid olika tidpunkter satt upp interna mål för handläggnings­tiderna och därvid beslutat om vissa prioriteringar.

Justitieombudsmannen (JO) initierade år 2010 ett ärende om Kronofogdens handläggningstider (JO:s diarienummer 3101-2010). Kronofogden avgav yttrande i ärendet (Kronofogdens diarienummer 808 17290-10/11). […]

Av det ovanstående framgår att det inte finns någon absolut författningsreglerad tidsgräns för hur snabbt ett utsökningsmål ska handläggas. Vad som är en rimlig handläggningstid beror enligt myndighetens uppfattning på resurssituationen vid Kronofogden och omständigheterna i det enskilda fallet.

Det finns således inte någon bestämd tidsgräns för när Kronofogdemyndig­hetens handläggningstid innebär skadeståndsgrundande fel eller försummelse. Om ett utsökningsmål handlagts inom en tid som inte väsentligt överskrider den normala handläggningstiden vid Kronofogden torde skadeståndsskyldighet inte kunna uppkomma under förutsättning att det inte finns några särskilda omstän­digheter som talar för att ärendet borde ha handlagts snabbare. En sådan omstän­dighet kan vara att det finns en påtaglig risk att gäldenären skaffar undan egendom. Ett exempel är att gäldenären har givit en mäklare i uppdrag att sälja en fastighet som gäldenären äger.

En central fråga i ärendet är vilken handläggningstid som kan anses normal för ett utsökningsmål. I Kronofogdens yttrande i JO-ärendet, s. 13, redogörs för de svårigheter som är förenade med att beräkna och jämföra handläggningstider. Vad gäller handläggningstiden år 2013 hade enligt Kronofogdens statistik 96 procent av alla gäldenärer, som inte var förstagångsgäldenärer, handlagts inom nio månader från det att ansökan om verkställighet kom in. Vid årsskiftet 2013/2014 fans dock 11 000 ännu inte färdigutredda gäldenärer där det gått mer än nio månader från ansökningen.

Den omständigheten att Kronofogden i ett fall brutit mot sina egna interna målsättningar eller prioriteringar kan inte heller i sig grunda rätt till skadestånd.

Enligt myndighetens uppfattning innebär den handläggningstid som är aktuell i Juristbyråns fall inte att Kronofogden överträtt någon författningsbestämmelse. Det framgår inte att handläggningstiden i väsentlig mån överskred den handlägg­ningstid som kunde vara normal år 2013. Inget tydde på att det fanns en påtaglig risk att gäldenären skulle skaffa undan sin egendom. Enbart hand­läggningstiden längd innebar inte fel eller försummelse och grundar inte rätt till skadestånd för Juristbyrån.

Det kan vidare nämnas att den aktuella fastigheten överläts den 14 juni 2013. Även vid en handläggningstid om fyra månader hade en utmätning av fastigheten inte varit möjlig.

Gäldenären var för övrigt inte förstagångsgäldenär så det fanns inte anledning att handlägga ärendet med den prioritering som enligt Kronofogdens interna målsättningar gäller för sådana fall.

Frågan är då om den omständigheten att Juristbyrån i sin ansökan om verkställighet angett att gäldenären ägde en fastighet innebar att Kronofogden borde ha handlagt målet med förtur.

En mycket stor andel av de gäldenärer som handläggs vid Kronofogden har egendom av olika slag. Fast egendom är vanligt förekommande. Det är Krono­fogdens uppgift att utreda om gäldenären har tillgångar som kan utmätas (4 kap. 9 § utsökningsbalken). Sökanden i ett mål om utmätning har ingen skyldighet, men väl möjlighet, att upplysa om tillgångar. Det är inte svårt för en sökande att med hjälp av olika offentliga register ta reda på om gäldenären äger fastighet eller fordon. Den omständigheten att sökanden lämnat uppgift om att en gäldenär äger en fastighet fritar inte Kronofogden från att utreda om gäldenären äger annan egendom. Fastigheten får ju normalt inte utmätas om gäldenären äger annan utmätningsbar egendom som täcker skulden eftersom detta skulle strida mot utmätningsordningen, se 4 kap. 3 § utsökningsbalken. Kronofogden måste även undersöka om en fastighet har ett övervärde eller om den är så högt belånad att utmätning inte kan ske. Kronofogden måste alltså i stort sett göra samma utredning oavsett om sökanden angett att gäldenären har en fastighet eller inte. Det finns alltid en risk att en gäldenär gör sig av med sin fastighet eller annan egendom innan utmätning. Risken är inte större i de fall sökanden upplyst om egendom i ansökan om utmätning.

Det innebar enligt myndighetens uppfattning inte skadeståndsgrundande fel eller försummelse att inte handlägga Juristbyråns ansökan med förtur.

Sammanfattningsvis innebar Kronofogdens handläggningstid i Juristbyråns fall inte fel eller försummelse.

Av handlingarna i skadeståndsärendet framgår för övrigt inte att Juristbyrån verkligen lidit någon skada. Fastighetens belåning framgår inte. Köpeskillingen efter utmätning och exekutiv försäljning av en fastighet kan bli lägre än vad som kan uppnås vid frivillig försäljning. Det går således inte att dra några slutsatser om vad utfallet blivit för Juristbyråns del om Kronofogden utmätt och försålt fastigheten.

Med hänvisning till ovanstående föreslår myndigheten att JK avslår Juristbyråns begäran om skadestånd.

Juristbyrån har inkommit med synpunkter på Kronofogdemyndighetens yttrande och har anfört följande.

Fastigheten i fråga har angetts i avsett utrymme i Kronofogdemyndighetens förtryckta blankett och fastigheten har preciserats med både adress och fastighetsbeteckning. Trots detta har egendomen inte registrerats hos myndigheten.  Om Kronofogdemyndigheten hade registrerat den anvisade egendomen skulle utmätning möjligen kunnat verkställas före den 14 juni 2013. – Staten kan inte anses ha uppfyllt de krav som ställs på tillgänglig­görande av effektiva rättsmedel om de domar som domstolarna meddelar inte kan verkställas inom skälig tid. – Den av Kronofogdemyndigheten redovisade statistiken är intetsägande. Ett ärendes genomsnittliga handlägg­ningstid skulle möjligen kunna tänkas vara ett i sammanhanget mer relevant mått. – Försäljningen av fastigheten har genererat ett övervärde om drygt 600 000 kr. Detta belopp skulle ha räckt för att täcka juristbyråns fordran, även om försäljningspriset vid en exekutiv auktion skulle understiga marknadspriset med 10–15 procent.

Justitiekanslern har inhämtat ett kompletterande yttrande från Kronofogde­myndigheten. I yttrandet anförs bl.a. följande.

Anvisad egendom

Kronofogden handlägger normalt inte utsökningsmål med förtur endast på grund av att sökanden anvisat egendom. Om det är risk att gäldenären skaffar undan eller förstör egendom, eller om saken är brådskande ska målet hand­läggas med förtur. I en sådan situation behöver gäldenären inte underrättas om målet enligt 4 kap. 12 § 2 st. utsökningsbalken, jämför även Walin m.fl. Utsökningsbalken, En kommentar, fjärde uppl., s. 147. Andra arbetsuppgifter bör då läggas åt sidan och det brådskande målet tas omedelbart med förtur. Myndigheten kan dock inte se att det fanns några sådana omständigheter i nu aktuellt fall.

Ett mål som kommer in till Kronofogden kan handläggas som ett prioriterat mål. Detta innebär dock inte att alla andra uppgifter läggs åt sidan så att målet handläggs genast såsom i brådskande fall.

Om den aktuella fastigheten hade registrerats som anvisad egendom så hade målet enligt gällande rutiner handlagts som en prioriterad arbetsuppgift […]. Om så hade skett hade möjligen utmätning kunnat ske före den 14 juni 2013, men detta beror såvitt myndigheten kan finna på arbetsläget i övrigt.

[…]

Skadans storlek

Fastigheten såldes för 3 250 000 kr. Såvitt myndigheten förstår var det en frivillig försäljning på en fri och öppen marknad under normala förhållanden. Om fastigheten sålts exekutivt kan köpeskillingen ha blivit lägre. Om inteck­ningarna var fullt belånade inklusive stora och lilla tillägget enligt 6 kap. 3 § jordabalken så kan de lån som skulle ha utgått ur fastigheten vid en exekutiv auktion ha uppgått till mer än 3 100 000 kr. Till detta kommer försäljnings­kostnaderna. Det är därför möjligt att Kronofogden bedömt att en försäljning av fastigheten inte givit ett överskott över huvud taget, eller i vart fall inte ett överskott som gjorde en utmätning och försäljning försvarlig, se 4 kap. 3 § utsökningsbalken. Utmätning hade då inte skett. Det går inte att påstå att det har uppkommit en skada om belåningen inte är känd.

Juristbyrån har fått del av yttrandet.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta bl.a. förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för.

Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande, ett s.k. culpaansvar. Det är inte tillräckligt att en myndighet eller en domstol har gjort en felaktig bedömning av en rätts- eller bevisfråga eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för en skönsmässig bedömning. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Detta har på senare tid också uttryckts som att bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv och att det vid den bedömningen är av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess normskydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. (Jfr bl.a. NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 1210.)

Enligt Högsta domstolens praxis (se bl.a. NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584) kan staten också bli ersättningsskyldig vid överträd­el­ser av Europakonventionens bestämmelser. I den mån Sverige har en för­plikt­else att gottgöra en överträdelse av konventionen genom en rätt till ska­de­­stånd ska skadestånd i första hand utgå med stöd av 3 kap. 2 § skade­stånds­­lagen. Vid prövningen ska be­stäm­mel­s­en tolkas konformt med konventionen.

Enligt 4 kap. 10 § första stycket utsökningsbalken (UB) ska utmät­ning ske så snart som möjligt efter det att behövliga handlingar kommit in till Kronofogdemyndigheten. Innan utmätning sker ska dock gäldenären i enlighet med innehållet i ett särskilt formulär underrättas om målet så tidigt att gäldenären kan beräknas få tillräcklig tid att bevaka sin rätt (se 4 kap. 12 § första stycket UB och 6 kap. 1 § utsökningsförordningen).

Före 1982 gällde en lagstadgad tidsfrist om fyra veckor inom vilken Krono-fogdemyndigheten skulle hålla utmätningsförrättning. När fristen togs bort betonades i förarbetena att det likväl var viktigt att utmätning sker utan dröjsmål och att slopandet av fristen inte fick leda till att de faktiska tidsfristerna för utmätning överlag förlängdes (se prop. 1980/81:8 s. 387 f.). De allmänna uttalanden som gjordes av lagstiftaren kan emellertid inte till-mätas samma vikt som om en lagstadgad frist alltjämt gällt. Lagstiftaren hade även vid denna tidpunkt en annan referensram som gör att uttalandena i dag ter sig överspelade (se JO-beslut den 23 mars 2011, dnr 3101-2010).

När inte lagen anger en viss frist för handläggningen av en fråga, krävs det i allmänhet en betydande försening för att ett skadeståndsgrundande dröjsmål ska anses föreligga. Att handläggningen av ett ärende vid en myndighet kan ta viss tid är således något som den enskilde normalt får acceptera. Den enskilde kan också få tåla att handläggningen av ett visst ärende drar ut på tiden därför att andra, mer brådskande, ärenden måste handläggas med förtur. Beror däremot förseningen på en oförsvarligt långsam arbetstakt, en påtagligt bristfällig organisation eller en klar felbedömning av frågan om vilka ärenden som bör ha förtur, bör det allmänna svara för uppkommen skada (prop. 1989/90:42 s. 16).

Den enskilde har dock rätt att vänta sig en snabbare handläggning när en försening typiskt sett kan bli allvarlig för honom eller när han för myndig­heten har påtalat en sådan risk. Bristande hänsyn till hans intresse kan i sådana fall medföra skadeståndsskyldighet. Det kan finnas anledning att beakta inte enbart hur ärenden av ett visst slag brukar handläggas utan även hur handläggningen rätteligen bort ske med hänsyn till ärendets vikt och myndighetens möjligheter (se Bertil Bengtsson, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, 2 uppl., 1996, s. 90).

Att en utmätning sker så snart som möjligt är av betydelse bl.a. med hänsyn till konkurrensen med andra borgenärer. I Kronofogdemyndighetens handbokUtmätning, 2011 s. 65 f., framhålls också att tidsaspekten är särskilt viktig när det finns egendom att ta i anspråk samt att anvisad egendom bör efterforskas skyndsamt.

Riksdagens ombudsmän (JO) har funnit det otillfredsställande att handläggningen av utmätningsärenden pågått i över sju månader utan att verkställighetsåtgärder vidtagits. Med hänsyn till de principer och prioriteringar hos Kronofogdemyndigheten som styr ärenden om verkställighet, och som i allt väsentlig befanns godtagbara, bedömdes det emellertid i dessa fall inte finnas tillräcklig grund för kritik mot Kronofogde­myndig­hetens handläggning (se JO-beslut den 28 maj 2010, dnr 4038-2009, och JO-beslut den 23 mars 2011, dnr 3101-2010). Justitie­kanslern ­har i ett beslut i ett tillsyns-ärende den 11 november 2010, dnr 5410-10-21, uttalat att det var otillfredsställande att det då aktuella ärendet, som hade pågått under elva månader, inte hade avgjorts men vidtog med hänvisning till de nyss nämnda JO-ärendena inte någon ytterligare åtgärd med anledning av att JO initierat en tillsyn avseende samma fråga. Det kan anmärkas att Justitiekanslerns tillsynsärende inte avsåg en förstagångsgäldenär och att inte heller någon utmätningsbar egendom hade anvisats av sökanden.

Inom ramen för statens frivilliga skadereglering har Justitiekanslern tidigare funnit att staten blivit skadeståndsskyldig när Kronofogde­myndigheten inte på drygt fyra månader från det att ansökan kom in till myndigheten hade genomfört utredningsåtgärder respektive fattat beslut om utmätning (se JK-beslut den 4 april 2003 i dnr 1879-02-40, den 29 oktober 2004 i dnr 1840-03-40 och den 27 april 2015 i dnr 3733-14-40). I det sist nämnda beslutet tog det drygt sex månader till dess att en i ansökan anvisad fastighet utmättes.

Övervägande

I det nu aktuella ärendet tog det cirka åtta månader från det att ansökan gavs in till dess att de första utmätningsåtgärderna vidtogs. I enlighet med vad Justitiekanslern har uttalat i tidigare beslut bör det normalt anses oacceptabelt att det inte vidtas någon åtgärd för att utreda om det finns utmätningsbar egendom hos gäldenären så lång tid efter det att ansökan om utmätning kom in till Kronofogdemyndigheten.

Kronofogdemyndigheten har angett att handläggningstiden i ärendet inte i väsentlig mån överskred den handläggningstid som kunde anses vara normal vid den aktuella tidpunkten. Något annat skäl till varför handläggningen har dragit ut på tiden har inte angetts. Enligt de rutiner som gällde vid Kronofogdemyndigheten vid handläggningen av det aktuella ärendet borde det ha handlagts som ett prioriterat ärende, eftersom viss egendom hade anvisats för utmätning redan i ansökan. Så skedde dock inte och det får antas att detta bidrog till att handläggningen av ärendet drog ut på tiden. Vid en samlad bedömning får det anses ha förekommit ett sådant dröjsmål vid handläggningen av juristbyråns ansökan om utmätning som innefattar en sådan avvikelse från vad som utgör en godtagbar standard att fel eller försummelse föreligger från Kronofogdemyndighetens sida.  

Beträffande frågan om juristbyrån har lidit någon skada med anledning av felet gör Justitiekanslern följande bedömning.

Gäldenärens försäljning av fastigheten skedde knappt fyra månader efter det att juristbyrån hade gett in sin ansökan till Kronofogde­myn­digheten. Om målet hade handlagts enligt gällande rutiner hade utmätning av fastigheten möjligen kunnat ske före försäljningen. Som Kronfogdemyndigheten har angett kan det inte med någon grad av säkerhet bedömas vad en exekutiv auktion hade inbringat. Det kan dock erinras om att det inte heller är uteslutet att en frivillig försäljning av fastigheten hade kunnat ske inom ramen för en beslutad utmätning av fastig­heten.

Som allmän princip gäller att staten inte kan freda sig mot ersättningsskyl­dighet genom att åberopa sin egen försummelse (se bl.a. Högsta domstolens avgörande NJA 2014 s. 332). Den osäkerhet beträffande möjligheten till betalning av utmätnings­fordringen som föran­leds av Kronofogdemyndig­hetens brist­fälliga handläggning bör staten alltså inte kunna åberopa för att undvika skadestånds­ansvar.  Staten får i stället bära risken för att det i efter­hand inte går att bedöma om juristbyrån vid en aktsam handläggning hade kunnat få betalt för sin fordran mot gäldenären. Även om det inte finns någon utredning som visar i vilken omfattning fastigheten var belånad bör utgångspunkten, i avsaknad av omständigheter som talar i motsatt riktning, vara att juristbyrån hade kunnat få betalt för sin utmät­ningsfordran. Jurist­byrån får mot denna bakgrund anses vara berättigad till skadestånd av staten med begärt belopp jämte ränta.

På fordringar som avser skadestånd ska ränta beräknas enligt reglerna i 4 § tredje stycket och 6 § räntelagen. Ränta ska därför utgå från den 3 augusti 2014, dvs. trettio dagar efter det att krav på ersättning har framställts, till dess betalning sker.