Skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till förbudet mot dubbel lagföring och dubbla straff (ne bis in idem)

Justitiekanslerns beslut

1. Justitiekanslern tillerkänner HK 10 000 kr i skadestånd.

2. Justitiekanslern tillerkänner HK ersättning för ombudskostnader i ärendet här med 2 392 kr.

Ersättningarna ska betalas ut av Justitiekanslern.

Ärendet

Förbudet mot dubbel lagföring och dubbla straff i praxis (ne bis in idem)

I artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen stadgas att ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han eller hon redan har blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat. Detta förbud mot dubbel lagföring och dubbla straff (ne bis in idem) är bindande för Sverige.

Den 14 september 2004 meddelade Europadomstolen beslut i målet Rosenquist v. Sweden (Application no. 60619/00). Europadomstolen konstaterade där att det svenska systemet med dubbla sanktioner (skattetillägg och brottspåföljd) och två förfaranden vid oriktiga uppgifter i skatteförfarandet inte kom i konflikt med rätten enligt artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma gärning. Europadomstolen fäste avgörande vikt vid skillnaden i subjektivt hänseende för påförande av skattetillägg respektive ansvar för skattebrott och de olika syften som bar upp reglerna om skattetillägg respektive bestämmelserna i skattebrottslagen. Påförande av skattetillägg och lagföring för skattebrott ansågs således inte avse samma brott i bestämmelsens mening.

I dom den 10 februari 2009 tog Europadomstolen (Grand Chamber) i målet Zolotukhin v. Russia (Application no. 14939/03) på nytt ställning till innebörden av förbudet mot dubbel lagföring och dubbla straff. Bland annat mot bakgrund av den rättsutveckling som skett inom EU avseende det förbud mot dubbel lagföring och dubbla straff som gäller mellan medlemsstaterna enligt bl.a. Schengenkonventionen (se bl.a. EU-domstolens dom i mål C-436/04, brottmålet mot Leopold Henri Van Esbroeck, REG 2006 I-02333) fann Europadomstolen skäl att ompröva sitt ställningstagande i frågan om vad som avsågs med ”samma brott” (gärning). Europadomstolen förklarade att artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen förhindrar ny lagföring och dom för ett ”andra” brott i den mån detta härrör från identiska fakta eller från fakta som i allt väsentligt är desamma som beträffande det ”första” brottet. Prövningen skulle därmed utgå från vad som bildar en uppsättning konkreta fakta som berör samma person och är oupplösligen förbundna med varandra i tid och rum.

I dom den 17 september 2009 fann Högsta förvaltningsdomstolen (RÅ 2009 ref. 94) att det svenska systemet med dubbla sanktioner och två förfaranden vid oriktiga uppgifter i skatteförfarandet inte var oförenligt med artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen.

Den 1 december 2009, då Lissabonfördraget trädde i kraft, blev Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan) rättsligt bindande för medlemsstaterna. I artikel 50 i EU-stadgan återfinns ett förbud mot dubbel lagföring och dubbla straff som motsvarar det i artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Medlemsstaterna har emellertid att iaktta EU-stadgan endast när de tillämpar unionsrätt.

Den 31 mars 2010 kom Högsta domstolen (NJA 2010 s. 168 I–II) till samma slutsats som Högsta förvaltningsdomstolen gjort i RÅ 2009 ref. 94. Högsta domstolen fann således att det svenska systemet med två skilda förfaranden för prövning av frågan om skattebrott resp. skattetillägg inte kunde anses stå i strid Europakonventionens förbud mot dubbla förfaranden och dubbla straff, i vart fall inte på ett sådant tydligt sätt som enligt Högsta domstolen borde krävas för att den svenska lagstiftningen skulle sättas åt sidan av domstol.

Den 26 februari 2013 meddelade EU-domstolen, med anledning av Haparanda tingsrätts begäran om förhandsavgörande, dom i mål C-617/10, Åklagaren mot Hans Åkerberg Fransson (REU 2013 I-00000). EU-domstolen fann att EU-stadgan var tillämplig på förfarandet såvitt det avsåg skyldigheten att deklarera mervärdesskatt och att, under förutsättning att skattetillägget var att betrakta som en straffrättslig påföljd, det fick anses komma i konflikt med artikel 50 i EU-stadgan att först påföra ett skattetillägg och därefter utdöma ett straff.

Genom beslut i plenum den 11 juni 2013 (NJA 2013 s. 502) ändrade Högsta domstolen sitt ställningstagande och förklarade att domstolens bedömning i NJA 2010 s. 168 I–II inte längre skulle gälla. Högsta domstolen fann således att det svenska systemet med dubbla sanktioner (skattetillägg och brottspåföljd) och två förfaranden vid oriktiga uppgifter i skatteförfarandet inte längre kunde upprätthållas fullt ut med hänsyn till Sveriges åtaganden enligt artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen samt artikel 50 i EU-stadgan och hur dessa åtaganden för svensk del borde tolkas och tillämpas med hänsyn till grundläggande nationella processuella bestämmelser.

Högsta domstolen framhöll i sammanhanget att förbudet i tilläggsprotokollet ”som svensk lag” bör tillämpas på ett sätt som är förenligt med grundläggande svenska processuella principer. Enligt Högsta domstolen innebär NJA 2013 s. 502 i korthet att följande fortsättningsvis ska iakttas vid tillämpningen av förbudet i tilläggsprotokollet som svensk lag. Rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott (gärning) omfattar systemet med skattetillägg och påföljd för brott mot skattebrottslagen. Det gäller med avseende på såväl mervärdesskatt som andra skatter och avgifter. Rätten ska iakttas när skattetillägg och påföljd för skattebrott aktualiseras för en och samma fysiska person, också när en juridisk person är primärt ansvarig för skattetillägget. Det föreligger hinder mot åtal för skattebrott så snart Skatteverket har fattat ett beslut om att ta ut skattetillägg, oavsett om beslutet har vunnit laga kraft eller inte. Däremot ska rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott normalt inte hindra åtal och dom för bokföringsbrott av det skälet att skattetillägg har tagits ut.

I beslut den 16 juli 2013 (NJA 2013 s. 746) fann Högsta domstolen vidare att när en brottmålsdom som har meddelats efter Europadomstolens dom i Zolotukhin-målet, dvs. den 10 februari 2009, är oförenlig med den rätt att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott (gärning) som har konstaterats i NJA 2013 s. 502, så ska den dömde ha rätt till resning när ett återupptagande behövs för att avbryta ett pågående frihetsberövande. Rätt till resning ska i regel också föreligga även om ett återupptagande inte behövs för att avbryta ett pågående frihetsberövande.

I dom i plenum den 29 oktober 2013 (HFD 2013 ref. 71) anslöt sig Högsta förvaltningsdomstolen till Högsta domstolens bedömning i NJA 2013 s. 502. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att Högsta domstolen funnit att det föreligger hinder mot åtal för skattebrott när Skatteverket har fattat ett beslut om att ta ut skattetillägg och att det därvid saknar betydelse om beslutet kan komma att överklagas. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade vidare att när ordningen mellan de båda förfarandena är den omvända, samma princip bör vara vägledande. Från det att åtal väcks bör det således föreligga hinder mot att besluta om skattetillägg som grundas på samma oriktiga uppgifter som föranlett åtalet.

I fyra domar den 20 maj 2014 bedömde Europadomstolen det finska systemet med en prövning av s.k. skatteförhöjning i förvaltningsdomstolar och straffrättslig prövning i allmänna domstolar i förhållande till förbudet mot dubbel lagföring och dubbla straff (Häkkä v. Finland, Nykänen v. Finland, Pirttimäki v. Finland och Glantz v. Finland, Applications no. 758/11, 11828/11, 35232/11 och 37394/11). Europadomstolen framhöll att artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet inte förbjuder att flera förfaranden pågår samtidigt (parallella förfaranden) men att det däremot, när ett av två parallella förfaranden avslutats, kan innebära ett åsidosättande av konventionen om det andra förfarandet därefter tillåts fortgå. Av betydelse för om ett åsidosättande ska anses ha skett är enligt domstolen om de olika förfarandena har ett tillräckligt nära samband ”in substance and in time”. Vid bedömningen av de finska förfarandena framhöll domstolen bl.a. att sanktionerna i ett förfarande enligt finsk rätt inte kan beaktas vid bestämmandet av sanktionerna i ett andra förfarande, och att det inte heller i övrigt finns någon samordning mellan de inblandade myndigheterna. När ett av förfarandena fortgått sedan det andra hade avslutats fann Europadomstolen i två av de finska fallen sammantaget att ett åsidosättande av artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet hade skett.

I dom den 5 juni 2014 (HFD 2014 ref. 35) fann Högsta förvaltningsdomstolen att samma ordning som den HD beslutat avseende resning också borde gälla i fråga om resning av beslut om skattetillägg. När förhållandena vid dubbla förfaranden är sådana att resning skulle ha beviljats i brottmålet om beslutet om skattetillägg hade föregått åtalet, bör således – när ordningen är den omvända – resning beviljas i frågan om skattetillägget.

Den 19 juni 2014 (HFD 2014 ref. 43) meddelade Högsta förvaltningsdomstolen dom i två mål där ett beslut om skattetillägg hade överklagats inom ramen för det ordinarie förfarandet, med ett yrkande om att påförda skattetillägg skulle undanröjas på grund av ne bis idem. Förfarandet om skattetillägg var här det först inledda förfarandet, men det enda som fortfarande pågick. Åtal för bl.a. skattebrott hade väckts men ogillats av tingsrätten i en dom som vann laga kraft under kammarrättens handläggning av skattemålet. Högsta förvaltningsdomstolen framhöll att Europadomstolen i flera avgöranden klargjort att när det ena av två samtidigt pågående förfaranden avslutas måste det andra förfarandet avbrytas för att förbudet i artikel 4.1 i tilläggsprotokollet inte ska överträdas. Skattetilläggsförfarandet skulle sålunda avbrytas genom att skattetillägget undanröjdes.

Den 27 november 2014 meddelade Europadomstolen dom i målet Lucky Dev v. Sweden (Application no. 7356/10). Omständigheterna i det målet var i korthet följande. Klaganden hade, i ett beslut från Skatteverket 1 juni 2004 påförts skattetillägg, på grund av att hon i sin deklaration för 2002 hade lämnat oriktiga uppgifter beträffande inkomster från en restaurangrörelse. Hon överklagade beslutet om skattetillägg till, i tur och ordning, länsrätt, kammarrätt och Högsta förvaltningsdomstolen. De två underinstanserna fastställde Skatteverkets beslut (i avgöranden den 10 januari 2007 respektive den 29 oktober 2008), och Högsta förvaltningsdomstolen beslutade den 20 oktober 2009 att inte meddela prövningstillstånd. Medan skattetilläggsförfarandet pågick bedrevs också ett straffrättsligt förfarande. Den 5 augusti 2005 väckte allmän åklagare således åtal mot klaganden för grovt bokföringsbrott (i restaurangrörelsen under aktuell period) och grovt skattebrott avseende uppgifterna i deklarationen för 2002. Hon dömdes av tingsrätten, i en dom som vann laga kraft den 8 januari 2009, för grovt bokföringsbrott. Åtalet för grovt skattebrott ogillades samtidigt på grund av bristande uppsåt.

När Europadomstolen bedömde dessa omständigheter mot förbudet i artikel 4.1 i Europakonventionens sjunde tilläggsprotokoll konstaterades följande. Det åtalade skattebrottet rör samma brott (gärning) som skattetillägget. Så är däremot inte fallet beträffande bokföringsbrottet. Något förbud mot lis pendens – vilket Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen har tillämpat – går inte att utläsa ur den aktuella konventionsartikeln. I en svensk kontext är således parallella (samtidiga) processer om skattetillägg och skattebrott beträffande samma gärning tillåtna enligt Europakonventionen. Ett åsidosättande av artikel 4.1 kan däremot vara för handen om något av de två förfarandena tillåts fortsätta efter att det andra slutligt avgjorts och förfarandena inte har ett tillräckligt nära samband.

Vid bedömningen av Lucky Devs fall ansåg Europadomstolen inte att ett tillräckligt nära samband förelåg, utan att de svenska förfarandena var att se som fristående från varandra. Detta bl.a. av det skälet att Högsta förvaltningsdomstolen vid bedömningen av frågan om prövningstillstånd skulle meddelas inte hade beaktat att klaganden hade friats från åtalet för skattebrott. Eftersom brottmålet slutligt avgjorts utan att skatteförfarandet i samband därmed hade avslutats hade klagandens rättigheter enligt artikel 4.1 således åsidosatts. Lucky Dev tillerkändes ersättning med 2 000 Euro för ideell skada (non-pecuniary damage).

Bakgrunden till det nu framställda ersättningsanspråket

HK dömdes den 6 september 2012 av Helsingborgs tingsrätt för bokföringsbrott, skattebrott och försvårande av skattekontroll till villkorlig dom med samhällstjänst 75 timmar. Skattebrottet avsåg att HK hade lämnat oriktiga uppgifter genom att ha underlåtit att redovisa inkomst av näringsverksamhet och utgående mervärdesskatt i sina inkomstdeklarationer avseende inkomståren 2009 och 2010. Domen vann laga kraft den 27 september 2012.  

Åtalet mot HK väcktes den 3 maj 2012. Skatteverket hade i ett beslut den 15 december 2011 påfört HK skattetillägg med anledning av samma oriktiga uppgifter som åtalet avseende skattebrott avsåg. HK överklagade inte Skatteverkets beslut om skattetillägg.

Åklagaren ansökte hos Hovrätten över Skåne och Blekinge om resning av tingsrättens dom i den del det avsåg ansvar för skattebrott och i fråga om påföljd. I beslut den 9 april 2014 biföll hovrätten ansökan om resning och beslutade att målet i de resta delarna skulle tas upp på nytt vid tingsrätten. Hovrätten anförde – efter att ha hänvisat till NJA 2013 s. 502 och NJA 2013 s. 746 – i huvudsak följande. Tingsrättens dom meddelades efter den 10 februari 2009. Skattetillägget påfördes HK innan åtalet väcktes och avser samma gärning som åtalet. Rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott hade alltså blivit åsidosatt i vart fall i den del som gärningen grundade sig på underlåtenhet att redovisa inkomst av näringsverksamhet. Vid sådana förhållanden fanns det förutsättningar att bifalla resningsansökan.

Helsingborgs tingsrätt beslutade i dom den 26 juni 2014 att ändra tingsrättens dom på så sätt att åtalet för skattebrott avvisades och påföljden för HK bestämdes till villkorlig dom.

Anspråket

HK har yrkat ersättning av staten med ett ospecificerat belopp samt ersättning för ombudskostnader i ärendet här med 2 392 kr. Till stöd för sitt anspråk har han anfört att tingsrättens dom den 6 september 2012 innefattade en felaktig rättstillämpning och att han med hänsyn till att han har utfört den utdömda samhällstjänsten borde vara berättigad till skadestånd.

Justitiekanslerns bedömning

Skadeståndsrättsliga utgångspunkter

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta person-skada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid sådan myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott. Regleringen i skadeståndslagen innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myndighetsutövning.

Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap 2 § ett ansvar för styrkt vållande, ett s.k. culpaansvar. Det är inte till­räckligt att en myndighet eller en domstol har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställ­ningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga be­dömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Detta har på senare tid också uttryckts som att bedömningen av om en domstol eller myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess normskydd omfattar och vilka ris­ker felet eller försummelsen innebär. (Jfr bl.a. NJA 1994 s. 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210 p. 16–17 och där angivna hänvisningar.)

Enligt Högsta domstolens praxis (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584) kan staten också bli ersättningsskyldig vid överträdelser av Europakonventionen och dess tilläggsprotokoll. I den mån Sverige har en förpliktelse att gottgöra en överträdelse av konventionen genom en rätt till skadestånd ska skadestånd i första hand utgå med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Vid prövningen enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ska bestämmelsen tolkas konformt med konventionen. Detta har ansetts innebära att den nyss nämnda begränsningen att endast uppenbart oriktiga bedömningar (oaktsamhet) medför skadeståndsskyldighet inte ska tillämpas om ett konstaterat fel eller en försummelse också innefattar en överträdelse av konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de begränsningar som följer av 2 kap. 3 § skadeståndslagen inte bortfalla ens vid en konventionskonform tolkning. Ersättning för ideell skada vid överträdelser av konventionen kan därmed i regel inte grundas på skadeståndslagens regler, men kan utgå utan särskilt lagstöd om det krävs för att uppfylla Sveriges åtaganden enligt konventionen. Det åtagande som då åsyftas är konventionsstaternas skyldighet enligt artikel 13 konventionen att på det nationella planet tillhandahålla effektiva rättsmedel för att komma till rätta med konventionsöverträdelser.

På senare tid har Högsta domstolen använt sig av uttryckssättet att Europakonventionen har dubbel betydelse och att det primärt är konventionens ställning ”såsom svensk lag” som får betydelse i ett mål i en svensk domstol angående frågan huruvida staten har respekterat den enskildes rättigheter enligt konventionen. Enligt Högsta domstolen ankommer det därför på domstolen att göra en egen bedömning av den innebörd som artiklarna i konventionen har. Därvid kan bestämmelserna tolkas och preciseras så att de ger en enskild längre gående rättigheter enligt svensk rätt än vad som följer av konventionen och Europadomstolens hittillsvarande praxis. Bedömningen av vad som utgör en rättighetskränkning och när det finns en rätt till ett effektivt rättsmedel ska således göras genom en direkt tillämpning av Europakonventionen ”såsom svensk lag” (se NJA 2012 s. 1038 I särskilt p. 13–16).

För en rätt till ersättning krävs i den svenska skadeståndsrätten förutom att det har förekommit ett skadeståndsgrundande fel eller en försummelse eller en konventionsöverträdelse att detta kan anses ha vållat eller annorlunda uttryckt direkt orsakat skada för den enskilde. Enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer gäller också att det ankommer på den som begär ersättning att styrka skadan och dess omfattning.

 

Justitiekanslern har i ett beslut den 31 mars 2015 (dnr 6528-13-40) gjort vissa ställningstaganden beträffande frågor om skadestånd för överträdelser av Europakonventionens förbud mot dubbel lagföring och dubbla straff. Innebörden av dessa ställningstaganden är i huvudsak följande.

Högsta domstolen har i sitt avgörande den 11 juni 2013 bestämt att förbudet i 4.1 i Europakonventionens sjunde tilläggsprotokoll ”som svensk lag” ska ha en viss innebörd. Det innehåll som Högsta domstolen i detta avseende gett artikeln går längre än vad som direkt följer av dess ordalydelse och även längre än vad som följer av EU-stadgan och av Europadomstolens egen praxis. Europakonventionen som svensk lag kan, enligt Högsta domstolens avgörande, åsidosättas redan genom att det pågår parallella förfaranden om skattetillägg och ansvar för skattebrott (dvs. i situationer där det inte finns ett slutligt avgörande i någon av processerna).

Det som Högsta domstolen i juni 2013 (NJA 2013 s. 502) bestämde om innehållet i Europakonventionen som svensk rätt får numera anses gälla även i skadeståndsrättsligt hänseende. Det som där bestämdes ska dock inte tillämpas retroaktivt utan endast beträffande åsidosättanden som skett efter den 11 juni 2013.

I tiden före avgörandet NJA 2013 s. 502, innebar den tolkning som såväl Högsta domstolen som Högsta förvaltningsdomstolen hade gjort att det inte förelåg hinder mot att tillämpa det svenska systemet med dubbla sanktioner (skattetillägg och brottspåföljd) och två förfaranden vid oriktiga uppgifter i skatteförfarandet. Det kan mot den bakgrunden inte komma i fråga att anse att de underinstanser som godtog denna tolkning när man tillämpade regelverket i tiden fram till Högsta domstolens ändrade ställningstagande i juni 2013 har förfarit oaktsamt på ett sådant sätt som är en förutsättning för att staten ska ådra sig skadeståndsskyldighet enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen. Oaktsamhetsbedömningen kan bli en annan såvitt avser beslut och domar i tiden efter den 11 juni 2013.

Bedömningen av om Europakonventionen åsidosatts på grund av förhållanden som inträffat före Högsta domstolens avgörande i juni 2013 får ske med utgångspunkt i Europakonventionen – och i förekommande fall EU-stadgan – så som dessa instrument tolkats av Europadomstolen respektive EU-domstolen.

Bedömningen i HK:s fall

HK har påförts skattetillägg på grund av samma oriktiga uppgiftslämnande för vilket han därefter åtalades för skattebrott. Med utgångspunkt i den avgränsning av begreppet ”samma brott” som kommer till uttryck i Europadomstolens avgörande i Zolotukhin-målet har han, under förutsättning att även övriga villkor är uppfyllda, varit föremål för dubbel lagföring eller ålagts dubbla straff enligt artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen.

Inte i något av de förfaranden som HK varit föremål för har det fattats beslut om påförande av skatetillägg eller dömts till ansvar för skattebrott efter Högsta domstolens avgörande den 11 juni 2013. Inget av förfarandena har heller varit anhängiggjorda vid domstol efter den tidpunkten. Den grundläggande frågan om Europakonventionen har åsidosatts i HK:s fall ska således bedömas med utgångspunkt i konventionen så som den tolkas av Europadomstolen. I de avseenden som nu är aktuella saknas skäl att anta att EU-stadgan ska tolkas eller tillämpas på något annat sätt än Europakonventionen.

Enligt Europadomstolens praxis (se redogörelsen ovan) kommer parallellt pågående processer avseende påförande av skattetillägg och ansvar för skattebrott inte i konflikt med Europakonventionen. Att efter att någon fällts eller frikänts slutligt i brottmålsprocessen fullfölja skattetil­läggsprocessen, eller omvänt, kan å andra sidan innebära ett åsidosättande av konventionen.

Ett beslut är ”slutligt” när det har vunnit negativ rättskraft (res judicata). Detta är fallet när beslutet är oåterkalleligt, dvs. när inga vanliga rättsmedel är tillgängliga för att angripa beslutet eller när parterna har uttömt sådana rättsmedel eller har tillåtit att tidsgränserna för användning av rättsmedlen löpa ut utan att ha använt sig av dem (Lucky Dev. v. Sweden, punkten 56 och Hääkä v. Finland, punkten 44).

Enligt bestämmelserna i den numera upphävda taxeringslagen (1990:324) – som fortfarande ska tillämpas beträffande 2010 och 2011 års taxeringar, och således i detta fall – ska Skatteverket ompröva sina beslut i en fråga som har betydelse för beskattningen eller något annat förhållande mellan en enskild och det allmänna bl.a. om den skattskyldige begär det eller om det finns andra skäl (4 kap. 7 § taxeringslagen). Som huvudregel ska en begäran om omprövning eller ett överklagande av Skatteverkets beslut ha kommit in till Skatteverket före utgången av det femte året efter taxeringsåret (4 kap. 9 § och 6 kap. 3 § taxeringslagen). Den skattskyldige kan dock begära omprövning av, eller överklaga, ett beslut om skattetillägg så länge beslutet i den fråga som har föranlett skattetillägget inte har fått laga kraft (4 kap. 11 § och 6 kap. 4 § taxeringslagen).

Skatteverket får inte ompröva en fråga som har avgjorts av allmän förvaltningsdomstol (4 kap. 8 § taxeringslagen), med ett undantag. Skatteverket får ompröva en fråga som har avgjorts av förvaltningsrätt eller kammarrätt genom beslut som vunnit laga kraft, om beslutet avviker från rättstillämpningen i ett avgörande av Högsta förvaltningsdomstolen som har meddelats därefter (4 kap. 12 § taxeringslagen). Motsvarande bestämmelser om omprövning och överklagande finns idag i 66 och 67 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244). Ett skattetilläggsbeslut blir alltså i normalfallet slutligt efter att omprövningstiden har löpt ut eller skattetilläggsfrågan har prövats av förvaltningsdomstol i ett avgörande som vunnit laga kraft.

Mot denna bakgrund kan följande konstateras.

Ett slutligt avgörande i skattebrottprocessen mot HK förelåg efter att tingsrättdomen mot honom vunnit laga kraft den 27 september 2012 och till dess att hovrätten den 9 april 2014 beslutade om resning. Beträffande de skattetilläggsbeslut som meddelats mot HK den 15 december 2011 har det inte förts någon talan i förvaltningsdomstol. Det medför att tiden för att begära omprövning och överklaga skattetilläggsbesluten går ut den 31 december 2015 respektive den 31 december 2016.

Det sagda innebär att skattetilläggsprocessen, från det att brottmålsdomen vunnit laga kraft den 27 september 2012 till dess att hovrätten den 9 april 2014 beslutat om resning, pågått trots att det funnits ett slutligt avgörande i brottmålet. Fråga är om detta medför att det förekommit ett åsidosättande av artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen.

Den ifrågavarande perioden avser i sin helhet tid då omprövnings- och överklagandetid löpt beträffande skattetilläggsbeslutet. HK hade således under hela denna period – som varade drygt ett och ett halvt år – möjlighet att få till stånd en prövning av skattetilläggsbesluten genom en begäran om omprövning eller ett överklagande. Att HK inte använde sig av dessa möjligheter skulle under vissa förutsättningar kunna anses tala mot att Europakonventionen åsidosatts (jfr Europadomstolens dom i Häkkä v. Finland, särskilt punkterna 52–53, jämförda med punkten 17). Rättsläget fram till juni 2013 var dock sådant att de högsta domstolarna i Sverige ansåg att det svenska systemet inte kom i konflikt med Europakonventionen och dess tilläggsprotokoll. Någon reell möjlighet att med framgång vända sig mot skattetilläggsbeslutet kan HK således dessförinnan inte anses ha haft (jfr HFD:s dom den 19 juni 2014, HFD 2014 ref. 43).

Vid en sammantagen bedömning finner Justitiekanslern att det svenska regelsystemets utformning och det sätt på vilket det tillämpats i HK:s fall, har medfört att han blivit föremål för dubbel lagföring i strid med artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet. Detta eftersom skattetilläggsförfarandet mot HK har tillåtits att fortgå efter det brottmålsförfarandet mot honom slutligen avgjorts.

Det som kvarstår att bedöma är om – och i så fall i vilken mån – HK är berättigad till skadestånd för åsidosättandet.

HK har inte anfört att han lidit någon förmögenhetsskada på grund av det inträffade (jfr beträffande bedömningen av sådana anspråk Justitiekanslerns beslut denna dag i dnr 4990-15-40). Hans anspråk får således uppfattas på så sätt att han yrkar ersättning för ideell skada (kränkning/lidande) med hänvisning till att tingsrätten dömde honom för skattebrott trots att han tidigare hade påförts skattetillägg.

Resning beviljades den 9 april 2014 beträffande brottmålsdomen mot HK. Från och med denna tidpunkt har åsidosättandet av förbudet mot dubbel lagföring alltså upphört. Genom resningsbeslutet och den undanröjda tingsrättsdomen gällande skattebrott har HK också kompenserats för åsidosättandet (jfr kammarrätten i Stockholms dom den 26 mars 2015 i mål nr 6093-13 m.fl.). Efter att HK har vänt sig till Justitiekanslern har han nu även här fått konventionsåsidosättandet prövat och erkänt. Frågan är således om rätten till ett effektivt rättsmedel i artikel 13 i Europakonventionen kräver att HK därutöver gottgörs för ideell skada med anledning av det inträffade.

Det finns inte någon klar presumtion för att den enskilde är berättigad till ekonomisk kompensation vid överträdelser av ifrågavarande slag (jfr Harris, O’Boyle & Warbrick, Law of the European Convention on Human Rights, 3 uppl., 2014, s. 769 med hänvisningar). I ett nyligen avgjort mål fann Europadomstolen att klaganden, som i strid med förbudet i artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet hade ålagts ett andra straff (fängelse tre månader, som omvandlats till böter), inte var berättigad till ekonomisk ersättning för ideell skada (”non pecuniary damage”) enligt artikel 41 i Europakonventionen. Europadomstolen fann att det var tillräckligt att konstatera kränkningen (Muslija v. Bosnia and Herzegovina, Application no. 32042/11).

När Europadomstolen har tillerkänt den enskilde ersättning för ideell skada vid överträdelser av förbudet mot dubbel lagföring och dubbla straff har denna också legat på en modest nivå. Zolotukhin tillerkändes 1 500 euro och klaganden i ett kroatiskt mål 1 000 euro (Tomasovic v. Croatia, Application no. 73785/09). Klagandena i de två fällande domarna mot Finland från 2014 tillerkändes 3 000 euro var och Lucky Dev 2 000 euro. I en dom mot Finland 2015 (Kiiveri v. Finland, Application no. 53753/12) tillerkändes en klagande 3 000 euro med anledning av en överträdelse av förbudet mot dubbla straff.  

Vid bedömningen av ersättningens storlek måste även beaktas att den enskilde i Sverige genom beslut av Justitiekanslern eller svensk domstols dom kan tillerkännas ideell ersättning och därigenom kompenseras vid konventionskränkningar utan att behöva vända sig till Strasbourg. Det innebär att ersättningen inte med nödvändighet måste motsvara vad Europadomstolen skulle ha dömt ut i liknande fall. Skillnaden får dock inte vara så stor att skadeståndet av det skälet inte utgör ett tillräckligt effektivt rättsmedel.

Konventionsöverträdelsen har i HK:s fall avsett en rättssäkerhetssyftande princip. HK har förvisso inte överklagat besluten om skattetillägg under denna tid, men som konstaterats ovan hade han med hänsyn till då rådande praxis inte haft någon utsikt till framgång med ett sådant överklagande. Vidare har det behövts anlitas resning – i och för sig på initiativ av Åklagarmyndigheten – för att komma tillrätta med konventionsöverträdelsen. Detta talar för att HK bör kompenseras ytterligare trots att situationen har erkänts och rättats till (jfr Högsta domstolens dom den 15 juni 2015 i mål nr B 488-14).

Mot denna bakgrund finner Justitiekanslern att omständigheterna är sådana att den konventionsöverträdelse som har skett i HK:s fall kräver ekonomisk kompensation för ideell skada. Utifrån vad som kommit fram i ärendet får ett skadestånd om 10 000 kr anses vara en rimlig ersättning (jfr NJA 2013 s. 842).

Ombudskostnader

Begärd ersättning för ombudskostnader är skälig och godtas.