Inspektion av Kriminalvårdens huvudkontor i Norrköping den 18 och 19 november 2014

1. Protokollets huvudsakliga innehåll

Den skadereglering som sker på Kriminalvårdens huvudkontor framstår enligt Justitiekanslern som rättssäker och effektiv. Handläggningen håller genomgående en mycket hög kvalitet. Skaderegleringen får anses väl uppfylla de krav på ett effektivt rättsmedel som uppställs i artikel 13 i Europakonventionen.  

Justitiekanslern gör dock i protokollet vissa uttalanden om vikten av att informationen i beslut som fattas på lokal och regional nivå avseende möjligheten till omprövning är korrekt. Justitiekanslern kommenterar även vikten av att ramen för vad som prövas i de beslut som fattas av Kriminalvårdens huvudkontor tydliggörs. Det gäller dels i fall där det är oklart om anspråket avser ersättning enligt skadeståndslagen (1972:207) eller lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder, dels i fall där det är oklart om anspråket avser en faktisk skada eller beslutsskada. Avslutningsvis berör Justitiekanslern frågan om möjligheten att genom mer noggrann dokumentation av de intagnas egendom underlätta utredningen vid skadeståndsanspråk gällande förkommen egendom.

2. Bakgrund

2.1 Bakgrund till inspektionen den 18–19 november 2014

Justitiekanslern har, enligt lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn och förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern, tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra för­fattningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Justitiekanslerns tillsyn omfattar bl.a. statliga myndigheter såsom Kriminalvården.

Under hösten 2014 beslutade Justitiekanslern att inspektera bl.a. Kriminalvårdens huvudkontor i Norrköping. Kriminalvården underrättades via telefon om inspektionen en vecka före inspektionens genomförande.

Generaldirektören Nils Öberg tillskrevs samma dag angående bl.a. inspektionens in­riktning och vissa önske­mål som Justitiekanslern hade gällande un­derlaget för in­spek­tion­en.

Den 18–19 november 2014 inspekterade Justitiekanslern Kriminalvårdens huvudkontor. In­spek­tionen började kl. 10.00 den 18 november och avslutades ca kl. 13.30 den 19 november. Från Justitiekanslerns sida närvarade byråchefen Anna Erman, föredragandena Thomas Hedstrand, Ralf Järtelius och Maria Wagermark, notarien Hanna Wilson samt assistenten Gunilla Tegge. Justitiekanslern Anna Skarhed när­var­ade under den avslutande delen av inspektionen.

2.2 Tidigare tillsyn av Kriminalvårdens handläggning av vissa skadeståndsanspråk mot staten

Justitiekanslern har tidigare, på eget initiativ, granskat Kriminalvårdens ordning för handläggningen av vissa skadeståndsanspråk mot staten, se Justitiekanslerns beslut den 17 mars 2014 i ärendet med dnr 1134-13-22. I beslutet konstaterades sammanfattningsvis att Kriminalvården inom ramen för en pågående organisationsöversyn arbetade aktivt med frågan om hur den skadereglering som delegerats till myndigheten ska kvalitetssäkras, bl.a. genom en utvecklad egenkontroll. Med beaktande av det pågående arbetet och hur det nu gällande regelverket är utformat fann Justitiekanslern inte skäl att uttala någon kritik mot den ordning för delegation av beslutsfattande som Kriminalvården tillämpade vid tiden för granskningen.

I det nämnda beslutet uppmärksammade Justitiekanslern bl.a. följande.

Ersättningsanspråk enligt 5 § förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten (handläggningsförordningen) som en intagen framställer mot Kriminalvården på grund av skadad eller förkommen egendom till ett värde understigande 10 000 kr handläggs initialt av kriminalvårdschef eller kriminalvårdsinspektör inom det verksamhetsområde där skadan uppkom. Omprövning sker på regionnivå. Motsvarande ordning gäller för Kriminalvårdens transporttjänst och för krav på grund av fel på telefonkort eller INTIK-systemet (betalningssystem för telefonsamtal).

Regionernas beslut omprövas i vissa fall av Kriminalvårdens huvudkontor. Samråd med huvudkontoret ska också ske i vissa fall.

Tidigare hade Kriminalvårdsstyrelsen, som var central förvaltningsmyndighet för kriminalvården, med direkt stöd av handläggningsförordningen behörighet att handlägga anspråk på grund av faktiska skador inom myndighetens verksamhetsområde (jfr 5 § handläggningsförordningen). I samband med att Kriminalvårdsstyrelsen avskaffades och Kriminalvården organiserades som en enda myndighet – indelad i sex geografiska regioner samt ett huvudkontor och en transporttjänst – uppkom frågan om begreppet ”central förvaltningsmyndighet” kunde anses omfatta Kriminalvården. För att ingen oklarhet skulle råda fattade Justitiekanslern ett delegationsbeslut genom vilket Kriminalvården med stöd av 10 § handläggningsförordningen anförtroddes att reglera anspråk på skadestånd riktade mot Kriminalvården som avser s.k. faktiska skador enligt 5 § i handläggningsförordningen och som tidigare handlades av Kriminalvårdsstyrelsen, se Justitiekanslerns beslut den 23 maj 2006 i ärendet med dnr 3652-06-40. Det kan nämnas att motsvarande beslut har fattats beträffande ett tjugotal andra myndigheter som på liknande sätt som Kriminalvården omorganiserats.

3. Inspektionen

3.1 Inspektionens syfte och inriktning

Inspektionen var i första hand inriktad på den skadereglering som sker på Kriminalvårdens huvudkontor. Inspektionen omfattade både anspråk som regleras direkt av huvudkontoret och anspråk som omprövas där. Den avsåg i huvudsak följande frågor.

-      I vilken omfattning hanterar myndigheten skadereglering?

-      Hur är verksamheten organiserad avseende skaderegleringen?

-      Vilka typer av skador/anspråk reglerar myndigheten?

-      Vilka interna instruktioner finns för skaderegleringen?

-      Vilka handläggningsrutiner finns avseende beslutsunderlag, komplettering,
     remittering och kommunicering?

-      Hur är ordningen i akterna och diariet?

-      Samråder myndigheten med Justitiekanslern när detta är påkallat?

-      Hur omfattande och utförliga är skälen för myndighetens beslut i olika fall?

-      Hur långa är handläggningstiderna för ett skadeståndsanspråk?

-      Hur ser myndigheten till att praxis blir enhetlig och att lika fall behandlas lika?

-      Vilka anlitas som ombud vid en rättegång?

-      Innebär handläggningen att ett effektivt rättsmedel tillhandahålls?

3.2 Inspektionens genomförande

Inför inspektionen efterfrågade Justitiekanslern akterna i samtliga till Kriminalvårdens huvudkontor inkomna skaderegleringsärenden under åren 2012–2014 inklusive de rättegångar om skadestånd som inletts under dessa år. I förekommande fall efterfrågades även de fem äldsta icke avslutade skadereglerings­ärendena inkomna före år 2012, samtliga under åren 2012−2014 avslutade rättegångar avseende skadestånd samt alla ännu pågående rättegångar som avser skadestånd. Under sitt besök på Kriminalvårdens huvudkontor granskade Justitiekanslern sammanlagt ca 250 ärenden.

3.3 Inledande samtal

Inspektionen inleddes med att Justitiekanslern kortfattat informerade om inspektionens syfte och inriktning (se avsnitt 3.1 ovan). Därefter berättade kriminalvårdsdirektören Elisabet Åbjörnsson Hollmark, chefsjuristen Elisabeth Lager och handläggaren Eva Cedergren om Kriminalvårdens skadereglering. Företrädesvis informerades Justitiekanslern om Kriminalvårdens förestående omorganisation samt om huvudkontorets skadereglering.

3.3.1 Omorganisation av Kriminalvårdens huvudkontor och regioner

Kriminalvårdens generaldirektör initierade i oktober 2012 en organisationsöversyn för myndigheten, med fokus på bl.a. styrning, ledning, internkontroll och budget. Den nya organisationen träder i kraft den 12 januari 2015. De förändringar som görs avser främst huvudkontor och regional nivå medan lokal nivå påverkas endast i mindre grad. Efter omorganisationen kommer det under generaldirektören att finnas nio avdelningar: anstalt och häkte, frivård, säkerhet samt sex stödfunktioner.

3.3.2 Rättsenheten

Kriminalvårdens juridiska verksamhet, såväl inom kärnverksamhet som inom stödverksamhet, kommer efter omorganisationen att samlas inom en enhet, rättsenheten. Rättsenheten kommer i sin tur att ingå i enheten anstalt och häkte och ligger organisationsmässigt på huvudkontorsnivå. De jurister som tidigare organisationsmässigt och fysiskt var placerade på regional nivå kommer efter omorganisationen att organisationsmässigt vara placerade på rättsenheten på huvudkontoret, men kommer fysiskt att vara placerade ute i respektive region. Rättsenheten består nu av ca 15 personer och kommer efter omorganisationen att utökas till ca 90 personer. Rättsenhetens verksamhet är uppdelad i områdena placering, centrala klientärenden, allmänna klientärenden, verksjuridik och dokumentation (arkivering och registrering).

3.3.3 Skadereglering inom kriminalvården

Anspråk som avser förkommen egendom till ett värde understigande 10 000 kr handläggs på lokal nivå. Så kommer även att ske efter omorganisationen. Enligt Kriminalvården handläggs dessa ärenden, som ofta har karaktären av massärenden, bäst på lokal nivå. Anspråk i vilka det är oklart var egendom har förkommit, anspråk som avviker från mängden och anspråk som avser ideellt skadestånd handläggs dock direkt av rättsenheten på huvudkontoret. Skaderegleringsärenden som beslutas på lokal nivå omprövas regionalt.

Efter omorganisationen kommer således lokala beslut att omprövas av rättsenheten på huvudkontoret (i vilken regionjuristerna organisationsmässigt ingår). Det innebär att ingen skadereglering kommer att ske på regional nivå. Beslut och omprövningsbeslut som fattas på rättsenheten omprövas av en annan jurist på rättsenheten. Principiellt viktiga beslut fattas av myndighetens chefsjurist, tillika chef över rättsenheten, eller av generaldirektören. En stor majoritet av de skaderegleringsärenden som handläggs på rättsenheten avser ersättningsanspråk för förlorad egendom.

3.3.4 Enhetlig praxis

Ett syfte med den förestående omorganisationen är att samla all skadereglering, utom ärenden som avser förkommen egendom till ett värde understigande 10 000 kr, på rättsenheten. Chefsjuristen får därmed en god överblick och den centrala styrningen tydliggörs och stärks. Syftet är att praxis ska bli mer enhetlig och att rättssäkerheten därmed ska stärkas. För att ytterligare verka för enhetlig praxis hålls möten med alla regionjurister två gånger per år. Dessa möten kommer att hållas även i den nya organisationen. Utöver dessa möten är rättsenheten ett stöd i den löpande verksamheten för de personer som handlägger skadeståndsanspråk på lokal nivå. Ett utkast till handbok för skadereglering inom Kriminalvården har tagits fram. Syftet med handboken är att främja enhetlig praxis och rättssäkerhet. Utkastet till handbok kommer nu att remitteras till regionjurister, verksjurister och till chefsjuristen.

3.3.5 Rutiner för handläggning av skadeståndsanspråk på rättsenheten

När ett skadeståndsanspråk inkommer till rättsenheten skickas det på remiss till berörd anstalt, region och/eller till Kriminalvårdens transporttjänst.

Remissinstanserna får en månad på sig att yttra sig över anspråket. När yttrandet kommer in fattas beslut. Yttrandet kommuniceras inte separat med sökanden. Beslutet återger dock i väsentliga delar remissyttrandet som på så sätt kommer sökanden till del. Förslag till beslut sätts upp av en notarie och beslutet fattas av en verksjurist. Alla beslut arkiveras. Besluten är dock inte sökbara ämnesvis. Uppskattningsvis inkommer knappt 100 skaderegleringsärenden per år till rättsenheten. Majoriteten av anspråken avser förkommen egendom. Handläggningstiden på rättsenheten för skaderegleringsanspråk av normal beskaffenhet är ett par månader. Just nu finns på rättsenheten endast två eller tre oavslutade ärenden som inkom före sommaren 2014. Dessa inkom under 2012 och 2013. Eftersom handläggningstiderna i nuläget är korta finns det inte behov av att sätta upp ett tidsmål för handläggnings-tiderna.

3.3.6 Transport- och förrådsrutiner avseende intagnas egendom

Kriminalvården underströk vid det inledande samtalet vikten av att ha god ordning och fungerande rutiner avseende förvaring av intagnas egendom. Detta minskar risken för att egendom försvinner vilket i sin tur innebär att skadeståndsanspråk med anledning av förkommen egendom minskar.

Exempelvis har Kriminalvårdens transporttjänst infört en ny rutin gällande transport av intagnas egendom genom att två förseglade transportboxar används.

Transporttjänsten transporterar även egendom för Migrationsverkets räkning. Då används dock inte de förseglade transportboxarna. Kriminalvården skadereglerar även när egendom försvinner vid dessa transporter.

Kriminalvården har fått ökade möjlighet att skicka hem intagnas egendom vilket minskar volymerna på den egendom som förvaras av Kriminalvården. Det finns en intern handbok med föreskrifter om hur förvaring av intagnas egendom ska ske. Ovanstående har bidragit till att skaderegleringsärenden hänförliga till egendom som förkommer i samband med transport har minskat.

Kriminalvården pekade, trots de nämnda förbättringarna, på möjligheten till ytterligare förbättring av dokumentation av den egendom som Kriminalvården förvarar för de intagna. Man menade att en större noggrannhet vad gäller dokumentation, exempelvis genom fotografering av egendom, kan leda till färre förkomna föremål och underlätta skadereglering och värdering när egendom har försvunnit. I nuläget görs värderingen bl.a. med hjälp av nypris, pris på andrahandsmarknaden och försäkringsbolagstabeller.

3.3.7 Rättegångar

Ett fåtal rättegångar pågår. En av dem avser skadestånd och upphandling och Kriminalvården har uppdragit åt en advokatbyrå, med vilken ramavtal finns, att föra processen. Rättegångar som avser förkommen egendom hanteras av Kriminalvårdens jurister eftersom de har god kännedom om de omständigheter som är typiska för dessa fall.

4. Iakttagelser vid inspektionen

4.1 Inledning 

Efter det inledande samtalet övergick Justitie­kans­­­lern till en granskning av ärenden och Justitiekanslern gjorde då de iakttag­el­ser som finns an­tecknade nedan i avsnitten 4.2–4.6. Vid det av­slut­an­de sam­talet redogjorde Ju­sti­tie­kanslern för huvuddelen av des­sa iakt­tag­el­ser, se avsnitt 5 nedan.

4.2 Generella iakttagelser – en välfungerande skadereglering

Under inspektionen gjorde Justitiekanslern följande generella iakttagelser.

Skaderegleringshandläggningen vid Kriminalvårdens huvudkontor framstår som välorganiserad. Handlingarna i akterna är ordnade och handläggningen är därmed lätt att följa. Diarieföringen fungerar bra. Av de ärenden som Justitiekanslern bett att få inspektera kunde tre avslutade ärenden inte återfinnas. Dessa ärenden har enligt Kriminalvården sannolikt sorterats in fel i arkivet. Med tanke på det stora antal ärenden som hanteras får detta anses vara ett undantag som bekräftar den annars rådande ordningen.

Remittering till regional nivå sker regelmässigt och begäran om remissvar är tydligt formulerad. Den övervägande delen av de inkomna remissvaren är detaljerade och besvarar remissförfrågan på ett adekvat sätt. Även tjänsteanteckningarna är tydliga. Vad gäller handläggningstider för skadeståndsanspråk framstår dessa som högst rimliga. Handläggningen är snabb och effektiv. Endast ett fåtal ärenden har längre handläggningstid och det beror i förekommande fall inte på Kriminalvården. Vid behov sker samråd med Justitiekanslern under handläggningen, vilket är positivt.

De beslut som fattas är väl motiverade, lätta att förstå och framstår som väl avvägda. Den som visar skäl för sitt anspråk beviljas ersättning. Huvudkontoret gör i sina omprövningar av regionala beslut ibland en annan bedömning än vad regionen gjort, vilket tyder på självständighet från huvudkontorets sida. Omprövning av ett beslut som fattats på Kriminalvårdens huvudkontor görs av en annan beslutsfattare än den som fattade det första beslutet.

Vid behov sker samråd internt på Kriminalvårdens huvudkontor, mellan huvudkontoret och Justitiekanslern och mellan huvudkontoret och regionerna. Detta bidrar på ett positivt sätt till en enhetlig praxis. Initiativet att ta fram en handbok för skadereglering inom Kriminalvården är positivt och detta kommer sannolikt att bidra till en mer enhetlig praxis och därmed till ökad rättssäkerhet. Eftersom beslutsfattandet på huvudkontoret har varit koncentrerat till ett fåtal personer i ärenden som avser skadereglering innebär den nya handboken att kunskap som tidigare varit centrerad nu kan spridas.

4.3 Information om omprövning – lokal och regional nivå

Informationen om omprövning i beslut på lokal och regional nivå i ärenden som rör frivillig skadereglering är, med ett fåtal undantag, felaktig. Exempelvis skrivs i ett regionalt omprövningsbeslut att omprövning görs enligt förvaltningslagen (1986:223), se dnr 2013-23811. I vissa regionala beslut, se exempelvis dnr 2012-20866, 2014-6789 och 2014-2364, upplyses sökanden, under rubriken Hur man begär omprövning, om att beslutet kan omprövas genom en skrivelse som ges in till regionkontoret inom tre veckor från den dag sökanden fick del av beslutet. Även rättidsprövning av omprövningsbegäran förekommer på regional nivå, se exempelvis dnr 2014-19675. Av Kriminalvårdens administrativa föreskrifter, (KVAF) 2011:3, bilaga 1, framgår att omprövning ska ske enligt förvaltningslagen.

Frivillig skadereglering innebär inte myndighetsutövning och omprövningsreglerna i förvaltningslagen är därför inte formellt tillämpliga.  

Det finns i och för sig ingenting som hindrar att ett omprövningsförfarande medges. Det framstår tvärtom som lämpligt att möjlighet till omprövning ges. Det är dock olyckligt om informationen om möjligheten till omprövning felaktigt ger intryck av att vissa tidsfrister gäller, eftersom detta kan leda till rättsförlust genom att avhålla enskilda från att begära omprövning om det har gått mer än tre veckor.

4.4 Ramen för Kriminalvårdens prövning – frihetsberövandelagen

I tre ärenden som avser samma sökande, dnr 2013-6383, 2014-23804 och 2014-22086, är anspråket från sökanden formulerat på ett sätt som gör att det inte kan uteslutas att en rätt till ersättning enligt frihetsberövandelagen skulle kunna föreligga. Kriminalvården har prövat anspråket enligt skadeståndslagen, vilket i och för sig inte är oriktigt. För att tydliggöra vilken prövning som görs av Kriminalvården (prövning endast enligt skadeståndslagen och inte enligt frihetsberövandelagen) och för att vägleda sökanden borde Kriminalvården ha övervägt att i besluten tydliggöra ramen för prövningen, d.v.s. att den prövning som görs av Kriminalvården är en prövning enligt skadeståndslagen. Om det i anspråket antyds att sökanden varit frihetsberövad för länge och vill ha ersättning för det bör sökanden hänvisas till Justitiekanslern för att möjliggöra en prövning enligt frihetsberövandelagen, då Justitiekanslern är exklusivt behörig att pröva anspråk enligt denna lag.

4.5 Ramen för Kriminalvårdens prövning – faktisk skada eller beslutsskada

I ett fåtal skaderegleringsbeslut är anspråket formulerat på ett sådant sätt att det kan ifrågasättas om det avser en beslutsskada och inte en faktisk skada. Som exempel kan nämnas ett ärende med dnr 2013-10168 som gällde en sökande som av Kriminalvården blivit informerad om att han fick ha en CD-spelare i sitt bostadsutrymme på anstalten under restriktionsperioden. Den CD-spelare han köpte var dock av en sort som inte tilläts och han kunde inte lämna tillbaka den eftersom öppet köp inte gällde lägre. Formuleringarna i Kriminalvårdens skaderegleringsbeslut kan möjligen ge intryck av att det inte bara är den faktiska skadan som prövats, utan även själva beslutet om tillåtligheten av viss utrustning i bostadsutrymmen. Eftersom Kriminalvården normalt sett inte är behörig att pröva beslutsskador är det viktigt att ramen för den prövning som Kriminalvården gör framgår tydligt i skaderegleringsbeslutet. Vid osäkerhet om anspråket avser en faktisk skada eller beslutsskada bör Kriminalvården samråda med Justitiekanslern.

4.6 Dokumentation av intagnas egendom

Under inspektionens inledande samtal tog Kriminalvården upp frågan om dokumentationen av de intagnas egendom och pekade då på vissa brister i denna hantering, se avsnitt 3.3.6 ovan. Syftet med Justitiekanslerns inspektion var främst att granska skaderegleringen inom Kriminalvården. Frågan om dokumentation av intagnas egendom är dock så nära förknippad med skaderegleringen att ämnet bör beröras här.

Justitiekanslern gör samma iakttagelse som Kriminalvården, d.v.s. att det finns brister i hanteringen, framför allt i dokumentationen, av intagnas egendom. Hanteringen av intagnas egendom är i och för sig mycket omfattande, men noggrannhet vid hanteringen är viktig för att undvika att egendom förkommer men även för att underlätta utredning av skadeståndsanspråk gällande förkommen egendom.

Noggrannheten vad gäller dokumentationen av de intagnas egendom framstår som varierande beroende på vilken anstalt det gäller. I vissa fall, exempelvis anstalten i Kalmar och häktet i Sollentuna, är dokumentationen mycket noggrann med angivande både av vilken slags egendom det är fråga om, av vilket märke den är, hur den ser ut och i vilket skick den är. I många fall är dokumentationen av de intagnas egendom dock bristfällig vilket riskerar att försvåra utredningen av skadeståndsanspråk. Det kan i sin tur leda till rättsförlust för den intagne eftersom det blir svårt att utreda vem som bär ansvaret för den förkomna egendomen. Den intagne kan även få svårare att styrka vilken egendom som försvunnit och värdet på denna egendom och risken för både under- och överkompensation kan öka.

Det finns således behov av utförligare dokumentation i många fall. En avvägning måste dock göras mellan vikten av utförlig dokumentation och den ökade arbetsbörda detta innebär. Ett förslag på åtgärder för att förbättra dokumentationen kan vara att införa mer standardiserade formulär för dokumentation och att överväga ett förtydligande av riktlinjerna om dokumentation i Handbok om personliga tillhörigheter FÄNGELSE (2013:1), exempelvis genom att det förtydligas eller exemplifieras vad som avses med stöldbegärlig egendom. Ytterligare åtgärder kan vara att i större utsträckning fotografera värdefull egendom och att vid osäkerhet be den intagne peka ut den egendom som anses ha ett värde över en viss summa. Det är dock inte Justitiekanslerns utan Kriminalvårdens uppgift att bedöma vilka åtgärder som bör vidtas. Vid denna bedömning bör eftersträvas att de intagna behandlas lika oavsett anstalt och att risken för oegentligheter vid hantering av de intagnas egendom minimeras.

5. Avslutande samtal

Justitiekanslern fick vid ett avslutande samtal möjlighet att redogöra övergripande för de iakttagelser som gjorts vid inspektionen. Under samtalet framfördes de iakttagelser som antecknats i avsnitt 4 ovan.

Samtalet avslutades med att Justitiekanslern tackade för ett mycket gott och vänligt be­möt­ande från Kriminalvården under inspektionen.