Skadeståndsanspråk mot staten i anledning av anstalten Kalmars användning av tjänstedräkt vid permission

Justitiekanslerns beslut 

1. Justitiekanslern avslår PG:s skadeståndsanspråk mot staten.

2. Justitiekanslern riktar kritik mot Kriminalvården, anstalten Kalmar, för handläggningen av permissionsärenden när det gäller frågan om personal som åtföljer den intagne vid permissioner ska bära tjänstedräkt eller inte. 

Ärendet 

Anspråket 

PG har begärt skadestånd av staten med ett obestämt belopp och som skäl för anspråket i huvudsak anfört följande.

Kriminalvården, anstalten Kalmar, har vid upprepade tillfällen kränkt hans personliga integritet på allmän plats.

Han har inom ramen för det fängelsestraff han avtjänar rätt till permissioner. Han ansökte och beviljades sådana permissioner den 17 april, 22 maj, 23 juni och 4 augusti 2014. Permissionerna villkorades av att han åtföljdes av personal från Kriminalvården. Det har alltså varit fråga om s.k. tillsyns­permissioner. Vid samtliga permissioner bar Kriminalvårdens personal­ tjänstedräkt. Till följd av personalens klädsel uppmärksammade allmän­heten att han kom från en anstalt. Denna uppmärksam­het har kränkt hans personliga integritet.

Vid permissionen den 17 april 2014 besökte han en gymnasieskola för att utföra en kemilaboration, vilket var ett moment i den utbildning han genom­gick på anstalten. På grund av personalens klädsel uppmärksammade personal och elever på skolan att han kom från anstalt. Han ifrågasatte redan i samband med permissionen riktigheten i att personalen bar tjänstedräkt. Efter permissionen skrev han ett brev till Kriminalvården, huvudkontoret, för att få besked om vilka regler som gällde vid tillsynspermission­er. Han fick svar från Kriminalvårdens chefsjurist den 25 april 2014. Av brevet framgick att utgångspunkten är att personalen ska bära civila kläder vid tillsyns­permissioner.

I ansökan den 9 maj 2014 om permission den 22 maj 2014 beskrev han vilka aktiviteter han tänkte genomföra under permissionen och uppmanade anstalten att tillämpa föreskrifterna om tjänstedräkt korrekt. Han hänvisade till och bifogade brevet från Kriminalvårdens chefsjurist.

Efter permissionen den 22 maj 2014 skrev han ett brev till kriminalvårds­chefen på anstalten Kalmar där han ifrågasatte riktigheten i att han vid permissionerna hade åtföljts av personal i tjänstedräkt. Den 3 juni 2014 fick han svar från kriminalvårdschefen. Hon anförde att Kriminalvårdens personal är under tjänsteutövning vid permissioner och att de därmed, i enlighet med de administrativa föreskrifterna, ska bära tjänstedräkt. Enbart i undantagsfall bör personalen bära civila kläder.

Även inför permissionerna den 23 juni och 4 augusti 2014 begärde han att personalen skulle bära civila kläder. Vid båda permissionerna, vilka beviljades för att han skulle fiska och bada på allmän badplats, hade dock personalen tjänstedräkt.

Utredningen

Justitiekanslern har inhämtat ett yttrande från Kriminalvården, huvud­kontoret. Av detta framgår bl.a. följande.

Om anstalten Kalmars rutin i frågan om tjänsteklädsel vid permission

Avseende klädsel vid permission, bevakad eller tillsyn, tillämpar anstalten Kalmar följande rutin. Personal som medföljer vid en permission bär i normalfallet tjänste­dräkt. Om en intagen, inför en permission, framför önskemål om att medförande personal ska bära civila kläder prövar anstalten detta i samband med att den intagnes hemställan behandlas och beslut fattas. Avsteg från att bära tjänstedräkt prövas i relation till den säkerhetsbedömning som görs inför varje utevistelse. Vidare fram­går att det bör föreligga tydliga skäl till varför tjänstedräkt inte ska bäras under en tillsynspermission för att anstalten ska besluta om att medföljande personal ska bära civil klädsel. I vissa situationer då det är uppenbart att den intagne kan lida men eller att det på annat sätt kan ses som besvärande för såväl den intagne som för verksam­heten att medföljande personal bär tjänstedräkt på allmän plats kan undan­tag göras. Så länge en intagen är placerad i anstalt i säkerhetsklass 2 och ännu inte beviljats permission på egen hand föreligger, enligt anstalten, ett grundläggande säkerhets­behov att beakta.

Anstalten Kalmar framhåller att man vid de nu aktuella permissionstillfällena över­vägt huruvida säkerheten kräver att medföljande personal bär tjänstedräkt. Varje beslut om permission har förenats med de villkor som bedömts vara nödvändiga och permissionsvillkoren är individuellt utformade utifrån aktuell riskbedömning och omständigheterna i det enskilda fallet.

Kriminalvårdens bedömning 

När det gäller frågan huruvida personal, som medföljer under en permission som är förenad med villkor om åtföljande personal, ska bära tjänstedräkt eller inte är det främst två intressen som står mot varandra, å ena sidan den intagnes intresse av att slippa den uppmärksamhet som personal i tjänstedräkt är ägnad att tilldra sig, å andra sidan personalens intresse av att de vid t.ex. rymningsförsök uppfattas som myndighetspersoner med befogenhet att ingripa.

Kriminalvården har påbörjat en översyn av tjänstedräktsföreskrifterna eftersom föreskrifterna i sin nuvarande form inte är tillräckligt tydliga avseende huruvida personal som medföljer under en tillsynspermission ska vara iklädd tjänstedräkt. JO ansåg i beslut meddelade den 23 juni 2009 (dnr 4794-2008) och den 17 april 2009 (dnr 4986-2007, 4987-2007), att medföljande personal bör bära civila kläder vid permissioner om inte säkerhetsskäl motiverar tjänstedräkt. Vidare anförs att utgångspunkten, när det gäller andra permissioner än bevakade, ska vara att den intagnes intresse av att inte utsättas för onödig uppmärksamhet har företräde.

Av utredningen har framkommit att anstalten Kalmar tillämpar en rutin varigenom man utgår från att tjänstedräkt alltid ska bäras av personal vid såväl permission som genomförs med bevakning som med tillsyn. Detta förfarande är inte i enlighet med JO:s ovan nämnda ståndpunkt. Enligt myndigheten bör anstalten vid varje permission noggrant överväga om säkerheten kräver att den medföljande personalen bär tjänstedräkt och den intagnes intresse av att inte utsättas för onödig uppmärk­sam­­het i samband med utevistelsen bör beaktas. Följaktligen ska den intagne inte behöva hemställa om att personal ska bära civil klädsel vid permission utan detta ska prövas av anstalten vid varje permissionstillfälle.

Anstalten Kalmar framhåller att man inför PG:s permissioner övervägt huruvida medföljande personal ska bära uniform eller inte. Enligt Kriminalvården borde anstalten i permissionsbesluteten angett att medföljande personal ska bära tjänste­dräkt och skälen därtill. Detta dels för att klargöra för P.G. hur permissionerna kommer att genomföras och dels för att möjliggöra för honom att begära ompröv­ning av anstaltens beslut.

Justitiekanslern har tagit del av Kriminalvårdenes beslut om permission den 28 mars, 21 maj, 24 maj och 7 juli 2014. Viss kompletterande information har inhämtats från Kriminalvården.

PG har tagit del av Kriminalvårdens yttrande. 

Justitiekanslerns bedömning

Tillämplig lagstiftning 

Europakonventionen m.m. 

Enligt artikel 8.1 i Europakonventionen har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Den närmare gränsen för det skyddade området är svårdefinierad. Av Europadomstolens praxis framgår dock att det skyddande området i och för sig, under vissa förutsättningar, kan omfatta även ett skydd mot ingrepp från det allmänna i den personliga integriteten. 

De rättigheter som skyddas av artikel 8.1 i Europakonventionen är inte absoluta utan får inskränkas med stöd av lag om det är nödvändigt med hänsyn till bl.a. den allmänna säkerheten eller till förebyggande av oordning eller brott (artikel 8.2). En sådan inskränkning får inte gå längre än vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet. 

I 1 kap. fängelselagen (2010:610) finns vissa allmänna bestämmelser. Där framgår bl.a. att varje intagen ska bemötas med respekt för sitt människo­värde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet (4 §). Verkställigheten ska vidare utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och så att de negativa följderna av frihetsberövandet motverkas (5 §).

Verkställigheten får vidare inte innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av fängelselagen eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas (6 §). Detta innebär en kodifiering av den proportionalitetsprincip som ska tillämpas vid varje åtgärd som innebär kontroll eller tvång mot den intagne (se prop. 2009/10:135, s. 66).

Om permissioner

En intagens möjlighet till permission och hur dessa ska genomföras regleras bl.a. i 10 kap. fängelselagen (2010:610), fängelseförordningen (2010:2010) och Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om fängelse (KVFS 2011:1). Bestämmelser om när Kriminalvårdens personal ska bära tjänstedräkt finns i Kriminalvårdens administrativa föreskrifter om tjänstedräkt (KVAF 2007:2).

Enligt 10 kap. 1 § fängelselagen får en intagen, för att underlätta hans eller hennes anpassning till samhället, beviljas tillstånd att vistas utanför anstal­ten en viss kort tid. Av 31 § fängelseförordningen framgår att en intagen som vistas utanför anstalten under Kriminalvårdens övervakning inte ska utsättas för onödig uppmärksamhet.

Av förarbetena framgår att ett tillstånd till permission i varje enskilt fall ska föregås av en individuell riskbedömning samt att en viss risknivå bör tolereras för att den intagnes anpassning i samhället ska underlättas (prop. 2009/10:135 s. 97). I 10 kap. KVFS 2011:1 finns närmare föreskrifter om hur den individuella riskbedömningen ska göras.

Det framgår av 10 kap. 5 § fängelselagen att en permission ska förenas med de villkor som behövs. Om det är nödvändigt av säkerhetsskäl ska den intagne stå under bevakning. 

Av KVFS 2011:1 framgår att villkoren ska vara individuellt utformade utifrån den riskbedömning som har gjorts och omständigheterna i det enskilda fallet. Där finns även en exemplifiering på de villkor som kan ställas, t.ex. att den intagne ska åtföljas av personal under permissionen.

Permissioner där villkoret ställts upp om att den intagne åtföljs av personal brukar kallas tillsynspermissioner. Dessa permissioner ska skiljas från dem där den intagne står under bevakning, s.k. bevakade permissioner.

Enligt 14 kap. 1 § fängelselagen får ett beslut om permission överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslutet får dock inte överklagas innan det har överprövats av Kriminalvården (2 §).

Om tjänstedräkt

Enligt 2 § KVAF 2007:2 ska tjänstedräkt bäras vid transport av intagna och häktade mellan anstalter, häkten och polismyndigheter samt i samband med inställelse till domstolsförhandlingar. Tjänstedräkt ska även bäras vid andra transporter, vid sjukhusbevakning och vid bevakad permission om det är motiverat av säkerhetsskäl.

Riksdagens ombudsmän (JO) har i två beslut meddelade den 17 april 2009 (dnr 4986-2007 och 4987-2007) och den 23 juni 2009 (dnr 4794-2008) behandlat frågan om tjänstedräkt. I besluten konstaterade JO att utgångs­punkten, när det gäller andra permissioner än bevakade, ska vara att den intagnes intresse av att inte utsättas för onödig uppmärksamhet har särskilt företräde när det gäller bedömningen av personalens klädsel. Personal från Kriminalvården som medföljer en intagen på en permission bör i enlighet härmed bära civila kläder om inte säkerhetsskäl motiverar att tjänstedräkt istället bör användas.

Överväganden 

Inledning 

Justitiekanslern har till uppgift att på frivillig väg reglera vissa skade­ståndsanspråk som framställs mot staten. Till Justitiekanslerns uppgifter hör även att granska att de som utövar offentlig makt efterlever lagar och författningar och även i övrigt fullgör sina åligganden.

Justitiekanslern kommer först att granska anstalten Kalmars handläggning av aktuella permissionsärenden och därefter bedöma om något skadestånds­ansvar har uppkommit till följd av anstaltens handläggning och beslut.

Tillsyn

Av utredningen framgår att anstalten Kalmar tillämpar en presumtion enligt vilken all personal som medverkar vid en permission ska bära tjänstedräkt. Endast om den intagne begär en annan ordning och motiverar sig kan det komma ifråga att personalen bär civila kläder. Enligt Justitiekanslerns mening är anstalten Kalmars handläggning av frågan om tjänstedräkt varken förenlig med de föreskrifter som finns på området eller de allmänna princip­er som bär upp fängelselagstiftningen.

Av förskrifterna om tjänste­dräkt framgår att medföljande personal ska bära civila kläder vid permission­er om inte säkerhetsskäl motiverar tjänstedräkt. Ordalydelsen ger vid handen att det råder en presumtion för att åtföljande personal ska bära civila kläder vid en permission. Denna tolkning av före­skrifterna är väl förenlig med de allmänna värden som ligger till grund för fängelse­lagstiftningen. I enlighet härmed ska varje intagen bemötas med respekt för sitt människo­värde, vilket bl.a. innebär att han eller hon inte bör utsättas för onödig uppmärksamhet vid en utevistelse. Att personalen som regel ska bära tjänste­dräkt vid permissioner kan inte heller anses vara förenligt med permissionens grundläggande syfte – att hjälpa den intagne att återanpassa sig till samhället.

Av fängelselagstiftningen framgår även att varje ingrepp i den intagnes frihet ska föregås av en individuell riskbedömning. En permission får därför inte förenas med andra villkor än som är nödvändiga för att tillgodose andra krav, t.ex. när det gäller säkerhet. Det är svårt att se hur en sådan individuell riskbedömning kunnat företas vid anstalten Kalmar när det tilläm­pats en presumtion för att all personal som medverkar vid permission­er ska bära tjänstedräkt.

Såsom Kriminalvården, huvudkontoret, påpekat i sitt remissyttrande har frågan om personalens klädsel behandlats i två JO-beslut, vilka meddelades under 2009 (som refereras till ovan). Det måste med utgångspunkt i dessa beslut ha stått klart för anstalten Kalmar att dess tolkning av föreskrifterna om tjänstedräkt inte var förenlig med hur bl.a. JO såg på frågan. Att även Kriminalvården, huvudkontoret, haft en annan syn än anstalten på hur föreskrifterna ska tolkas framgår bl.a. av yttrandet i detta ärende.

Anstalten Kalmar har emellertid påpekat att det – trots den presumtion som har tillämpats – inför varje permissionsbeslut har gjorts en bedömning av behovet av tjänstedräkt i varje enskilt fall. Frågan är då hur denna individuella prövning har gått till när det gäller PG:s permissioner.

Av utredningen framgår att PG under lång tid varit kritisk till hur anstalten Kalmar tillämpat reglerna om tjänstedräkt. Han har bl.a. skrivit till Kriminalvårdens chefsjurist för att få vägledning samt haft en diskussion med anstaltens kriminalvårdschef. I vart fall inför permissionen den 22 maj 2014 angav han tydligt i ansökan att kan önskade att den åtföljande personal­en skulle bära civila kläder samt angav skälen varför detta var viktigt för honom.

Av de permissionsbeslut som Justitiekanslern tagit del av framgår inte att någon individuell bedömning i frågan om personalens klädsel gjordes inför PG:s permissioner. Av besluten inför permissionerna den

22 maj och 23 juni 2014 framgår att PG skulle åtföljas av personal från Kriminalvården. Det finns emellertid inte angivet att personalen skulle bära tjänstedräkt. Av beslutet inför permissionen den 4 augusti 2014 framgår att PG skulle åtföljas av personal som bar tjänstedräkt. Det framgår dock inte varför detta var nödvändigt.

Det är naturligtvis viktigt ur rättssäkerhetssynpunkt att de beslut som fattas avspeglar den prövning som föregått besluten. I annat fall finns det ingen möjlighet att i efterhand kontrollera om den bedömning som legat till grund för besluten varit riktig eller inte. Vidare bör det av ett permissionsbeslut klart och tydligt framgå vilka villkor som gäller för permissionen samt skälen för den säkerhetsbedömning som gjorts. Det gäller särskilt i ett fall som detta, när den intagne visat att en viss fråga var av stor betydelse för honom eller henne.

PG har i de inledande permissionsbesluten inte fått något besked om att han under permissionerna skulle åtföljas av personal i tjänste­dräkt. Han har därmed inte haft någon möjlighet att reagera på besluten före permissionernas genomförande, t.ex. genom att begära omprövning. Det beslut som innehållet villkoret om att personalen skulle bära tjänstedräkt har inte innehållet skälen till varför detta ansågs nödvändigt.

Justitiekanslern är sammanfattningsvis kritisk till anstalten Kalmars handläggning av permissionsärenden när det gäller frågan om personalens klädsel vid permission. Det saknas, enligt Justitiekanslerns bedömning, stöd i lag eller författning för den presumtion för tjänstedräkt som tillämpats av anstalten. Vidare har Justitiekanslern kunnat konstatera att det föreligger brister i de beslut om permission som har granskats inom ramen för detta ärende.

Justitiekanslern utgår från att Kriminalvården, på sätt som anförts i remissyttrandet till Justitiekanslern, nu ser över föreskrifterna om tjänste­dräkt samt även i övrigt ser till att reglerna om tjänstedräkt tillämpas enhetligt på anstalterna. När det gäller anstalten Kalmar förutsätter Justitie­kanslern att anstalten följer de uttaland­en som Justitiekanslern gjort i detta ärende.

Skadestånd

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta person­skada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skade­­­­lidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkan­de brott.

Enligt Högsta domstolens praxis på senare tid (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584) kan staten också bli ersättningsskyldig vid överträdel-ser av Europakonventionens bestämmelser. Ersättning för ideell skada kan om det krävs för att uppfylla Sveriges åtaganden enligt konventionen utgå utan särskilt lagstöd.

PG har inte preciserat vilken grund han åberopar till stöd för sitt anspråk. Det ligger dock närmast till hands att pröva det både utifrån de krav som Europakonventionen ställer och den interna skadeståndsrätten.

Det enskildes rättigheter enligt artikel 8.1 i Europakonventionen är inte skyddade mot alla typer av åtgärder från det allmänna, utan skyddet gäller intrång som på grund av sin intensitet, omfattning eller andra omständig­heter innebär ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär. Att vid en permission behöva åtföljas av personal som bär tjänstedräkt på sätt som skett i detta fall innebär enligt Justitiekanslerns bedömning inte att PG:s rättigheter enligt artikel 8.1 har aktualiserats. On artikel 8.1 skulle anses vara tillämplig innebär åtgärden i vart fall inte en sådan inskränkning i den personsliga integriteten i den mening som avses i artikel 8.2. Något skadestånd enligt Europakonventionen ska därför inte utgå.

För att skadestånd ska utgå för ideell skada enligt skadeståndslagen krävs det den skadelidande har utsatts för ett typisk sett integritetskränkande brott. Så är inte fallet här. Något skadestånd enligt skadeståndslagen ska därför inte heller utgå.

Sammanfattningsvis ska anspråket avslås.