Skadeståndsanspråk mot staten med anledning av brister i handläggningen hos Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan av ett ärende gällande aktivitetsstöd

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern tillerkänner TR ersättning med 32 851 kr och uppdrar åt Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan att med hälften vardera se till att beloppet betalas ut till henne. På beloppet ska inte utgå skatt.

Ärendet

Bakgrund

I syfte att stärka en enskilds möjlighet att behålla ett arbete kan Arbets­förmedlingen (AF) anvisa en arbetssökande att delta i ett arbetsmarknads­politiskt program. AF beslutar om rätten att delta i ett program och om programmets längd och omfattning. En person som deltar i ett arbetsmark­nads­politiskt program har i regel rätt till aktivitetsstöd. Aktivitetsstöd beräknas av och beslutas av Försäkringskassan. Aktivitetsstödets storlek beror på om den enskilde uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning. Om förutsättningarna inte är uppfyllda utgår dagpenning med ett minimibelopp.

TR anvisades det arbetsmarknadspolitiska programmet Jobb- och utvecklingsgarantin (JOB) den 24 augusti 2010 och erhöll då ersättning med 579 kr per dag. Den 31 oktober 2010 avbröt TR programmet för att vara föräldraledig. Hon begärde och erhöll föräldrapenning från och med den 1 november 2010.

Det finns möjlighet för en enskild att avbryta ett program inom jobb- och utvecklingsgarantin t.ex. för en period med föräldrapenning. Den som har skrivits ut ur programmet har möjlighet till återinträde under förutsättning att avbrottet har varat i högst ett år. Aktivitetsstödet kan i sådant fall grundas på uppgifterna från den föregående programperioden.

I början av oktober 2011 kontaktade TR en arbetsför­medlare på AF och fick uppgift om att sista dag för återinträde i JOB var den 3 november 2011. Hon anmälde sig och återinträdde den 2 november 2011. När det uppdagades att TR, på grund av felaktig information från AF återinträtt för sent för att erhålla ersättning på samma nivå som innan avbrottet, återinskrevs TR av AF i JOB från och med den 30 oktober 2011.

Av utbetalningsbesked från Försäkringskassan framgår att TRs ersättning inte kom att grundas på den föregående program­perioden utan i stället utgick dagpenning motsvarande lägstanivån, 223 kr per dag.

TR anmälde ärendet till Riksdagens ombudsmän (JO) som i beslut den 13 april 2012 kritiserade Arbetsförmedlingen för att ha lämnat felaktig information till henne.

Av JO:s beslut (dnr 210-2012) framgår bl.a. följande.

[…]

Bedömning

[…]

Av utredningen framgår att de upplysningar som Arbetsförmedlingen ur­sprung­­ligen lämnade till TR var felaktiga. Upplysningarna var av vikt för TR och den felaktiga informationen kom att påverka storleken på hennes aktivitetsstöd. Även om arbetsförmedlingen vidtog åtgärder för att försöka rätta den uppkomna situationen kan myndig­heten inte undgå kritik för den bristfälliga handläggningen i nu aktuellt avseende.

[…]

Anspråket

TR har hos Arbets­för­medlingen begärt skadestånd av staten med 32 851 kr efter skatt, motsvararande förlorad ersättning för perioden den 2 november 2011 till och med den 10 maj 2012, och löpande därefter. Därtill har hon begärt ersättning med 15 000 kr för lidande (kränkning).

Till stöd för sitt anspråk har hon anfört bl.a. följande. På grund av den fel­aktiga informationen från Arbetsförmedlingen, om vilken dag hon senast kunde återinträda i JOB, har hon gått miste om ersättning. Arbetsför­medlingen har i och för sig, när hon påtalade felet, försökt att rätta sitt misstag. Detta har emellertid inte godtagits av övriga myndigheter.

Utredningen

Arbetsförmedlingen har i beslut den 19 december 2012 avslagit TR:s anspråk på ersättning. Beslutet har i huvudsak motiverats med att den information som TR erhållit inte har varit felaktig i förhållande till Arbetsförmedlingens verksamhet eftersom det inte finns någon skyldighet för Arbetsförmedlingen att agera och informera på ett sätt som innebär samordning med andra förmåner.  

Enligt Arbetsförmedlingens uppfattning visade emellertid deras utredning i ärendet att arbetslöshetskassan möjligen kunde ha agerat felaktigt. En kopia på beslutet skickades därför till Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) för kännedom och för vidare handläggning.

IAF har, mot bakgrund av att Arbetsförmedlingen, arbetslöshetskassan och Försäkrings­kassan deltagit i händelseförloppet som ligger till grund för TR:s yrkande, med eget yttrande överlämnat ärendet till Justitiekanslern för en samlad bedömning. IAF har i sitt yttrande, efter att ha hört arbetslöshetskassan, avstyrkt bifall till skadeståndsanspråket för arbetslöshetskassans del.

Justitiekanslerns har inhämtat ett yttrande från Försäkringskassan, i vilket myndigheten har avstyrkt bifall till ersättningsanspråket. Av Försäkrings­kassans yttrande framgår bl.a. följande.

[…]

Försäkringskassan beslutar om storleken på dagpenningen vid aktivitetsstöd, enligt 6 § i förordning (1996:1100) om aktivitetsstöd.

[…]

Det är Arbetsförmedlingen som beslutar om ett arbetsmarknadspolitiskt program, och omfattningen och tidsperioden av programmet. Likaså är det Arbetsförmedlingen enbart som beslutar huruvida en ny programperiod i Jobb- och utvecklingsgarantin utgör ett sådant återinträde som avses i 14 § förordning (2007:414) om jobb- och utvecklingsgaranti.

 

Om det föreligger ett sådant återinträde, kan Försäkringskassan grunda beslutet om dagpenningens storlek på uppgifterna i den föregående program­perioden. Ny avisering från a-kassan om uppfyllande av villkoren för arbetslöshetsersättning krävs inte, endast en kontroll av att den enskilde alltjämt är medlem i a-kassan. Det framgår inte på aviseringarna från Arbetsförmedlingen att det är fråga om ett återinträde efter ett avbrott, men om det har funnits ett tidigare aktivitetsstöd för samma programtyp som har avbrutits inom ett år bakåt, ska Försäkringskassan utreda med Arbets­förmed­lingen om den nya aviseringen är ett återinträde.

 

På den första aviseringen från Arbetsförmedlingen med starttidpunkt den 2 november 2011, har det inte funnits anledning för Försäkringskassan att utreda om det har varit fråga om återinträde, eftersom det tidigare avbrottet låg längre än ett år tillbaka i tiden. Det har varit korret att handlägga aktivitetsstödet såsom normalt vid ett nybeviljande […].

 

 

När det i början av december 2011 kom två rättelseaviseringar i tät följd från Arbetsförmedlingen, där startdatum flyttades tillbaka först till 1 november och sedan till 30 oktober, kom Försäkringskassans kontakter med TR att handla om rätten till aktivitetsstöd – att hon inte kunde få aktivitetsstöd för samma dagar som hon redan hade uppburit föräldrapenning. Det observerades inte att de tillbakaflyttade datumen också kunde få betydelse för att en utredning om återinträde skulle aktualiseras.

 

Enligt JO:s beslut den 13 april 2012, har Arbetsförmedlingen lämnat felaktiga upplysningar till TR som har kommit att påverka storleken av hennes aktivitetsstöd. JO påpekar att Arbetsförmedlingen har vidtagit åtgärder för att försöka rätta till den uppkomna situationen, men anser att myndigheten ändå inte kan undgå kritik för den bristfälliga handläggningen.  

 

Om en myndighet har lämnat felaktiga upplysningar och den enskilde på grund därav har agerat så att hon har lidit en ekonomisk skada, ska den upp­komna situationen hanteras via prövning av skadeståndsskyldighet. Det är enligt Försäkringskassans mening inte en korrekt rättsordning att myndig­heten i stället fattar ett gynnande men rättsstridigt beslut i sakfrågan, i avsikt att den vägen kompensera den ekonomiska skadan.

 

Försäkringskassan kan inte överpröva Arbetsförmedlingens beslut att god­känna ett återinträde enligt 14 §. Men det framgår ändå klart av Arbets­förmedlingens handläggningsjournal 1 och 7 december 2011 att man har beviljat TR återinträde genom att skriva in henne i efterskott i Jobb- och utvecklingsgarantin, från en tidpunkt då hon varken de facto hade deltagit i programmet eller hade varit i kontakt med Arbetsförmedlingen för att skrivas in. Detta är den åtgärd som nämns av JO, som avsåg att rätta till den tidigare informationsmissen, så att TR genom en bakdatering skulle uppfylla återinträdesvillkoret.

 

Samtidigt ses att Försäkringskassan har försummat att observera att det nya startdatumet i Arbetsförmedlingens ändringsavisering hade innebörden att TR:s avbrott i programmet skulle understiga ett år, och att återinträdesfrågan därmed skulle ha utretts av Arbetsförmedlingen. För­säkrings­kassans delaktighet i den uppkomna ekonomiska skadan bör över­vägas av Justitiekanslern. Mot bakgrund av de speciella omständigheterna anser Försäkringskassan sig dock ändå inte skyldig till någon skadestånds­grundande försummelse:

 

-          Med två retroaktiva ändringsaviseringar borde det rimligen ha ankommit på Arbetsförmedlingen att påkalla Försäkringskassans uppmärksamhet på att det gällde uppfyllandet av ett återinträde, även om det i normalfallet inte görs.

-          Försäkringskassan har genom sin interna kunskap om TR:s uttag av föräldrapenning till och med oktober 2011, sett vid den aktuella tidpunkten att Arbetsförmedlingens retroaktiva ändring kom att överlappa dagar då TR ändå inte skulle ha kunnat få aktivitetsstöd.

-          Arbetsförmedlingens beslutsbefogenhet om återinträde enligt 14 § gäller, men det ter sig ändå inte rimligt att Försäkringskassan skulle vara skadeståndsskyldig på grund av försummelse att agera utifrån ett efterkonstruerat beslut om återinträde av Arbetsförmedlingen.

 

TR har beretts tillfälle att inkomma med synpunkter på utredningen men hon har inte hörts av.

Justitiekanslern har inhämtat kopia på handlingarna i JO:s ärende (dnr 210-2012).

Justitiekanslerns bedömning 

Rättsliga utgångspunkter

Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta person­skada, sakskada och ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för.

Ersättning för kränkning kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande allvarligt kränkts genom något typiskt sett integritetskränkande brott genom fel eller försummelse vid sådan myndighetutövning. Regleringen i skadeståndslagen innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myn­dighetsutövning.

Av praxis framgår att det för skadeståndsansvar inte är tillräckligt att en myndighet har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller att myndigheten kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den meningen som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (jfr NJA 1994 s. 654, NJA 2003 s. 285 och NJA 2007 s. 862).

För en rätt till ersättning krävs förutom att det har förekommit ett skade­ståndsgrundande fel eller en försummelse att detta kan anses ha vållat eller annorlunda uttryckt direkt orsakat skada för den enskilde. Enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer gäller att det också ankommer på den som begär ersättning att styrka skadan och dess omfattning.

Justitiekanslerns behörighet

Enligt förordning (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten (nedan handläggningsförordningen) handläggs anspråk som avser s.k. beslutsskador av Justitiekanslern (3 §), medan anspråk på grund av s.k. faktiska skador handläggs av den centrala förvaltningsmyndighet inom vars verksamhetsområde en skada har inträffat (5 §).

Justitiekanslern har med stöd av sina befogenheter enligt 10 § handlägg­nings­förordningen i ett generellt delegationsbeslut den 3 mars 2008 (dnr 1203-08-40) uppdragit åt Arbetsförmedlingen att handlägga sådana skade­ståndsanspråk mot staten som avser ersättning för skador enligt 5 § i förordningen.

TR:s skadeståndsanspråk grundar sig på att hon har erhållit felaktig information från Arbetsförmedlingen, dvs. ett påstående om en s.k. faktisk skada. Arbetsförmedlingen har också i beslutet den 19 december 2012 tagit ställning till hennes anspråk på ersättning.

Justitiekanslern har det övergripande ansvaret för statens frivilliga skade­reglering, och har, enligt 10 § handläggningsförordningen, alltid en möjlighet att själv pröva ett skadeståndsanspråk och att ta över hand­läggningen från en annan myndighet oavsett grunden för anspråket. Justitiekanslern brukar normalt inte pröva skadeståndsanspråk som redan har handlagts vid en annan myndighet. Det hindrar dock inte att Justitie­kanslern gör detta i de fall det trots allt bedöms motiverat. 

Sedan TR:s ärende har överlämnats till Justitie­kanslern av IAF har utredningen, och därmed även händelseförloppet, kommit att aktualisera handläggningen hos ytterligare två myndigheter. Förhållandena kan inte anses vara detsamma som när Arbetsförmedlingen prövade TRs anspråk. Det får därmed anses motiverat att Justitiekanslern gör en ny bedömning av huru­vida staten har ådragit sig skadeståndsskyldighet.

Har staten ådragit sig skadeståndsskyldighet?

Som JO har anfört i sitt beslut måste en enskild kunna utgå från att en framställd fråga till en myndighet besvaras på ett korrekt sätt. Detta är givetvis extra viktigt i ärenden som rör en angelägenhet som är särskilt betydelsefull, t.ex. frågor i ärenden som rör den enskildes för­sörjning.

Enligt Justitiekanslerns mening finns det inget skäl att betvivla TR:s uppgift om att hon kontaktade Arbetsförmed­lingen i början av oktober 2011 med anledning av att hon ville återinträde i JOB för att bibe­hålla den nivån på ersättning hon hade haft innan sin föräldra­ledighet. Precis som JO har funnit i sitt beslut var de upplysningar som Arbets­förmedlingen lämnade till henne i detta avseende felaktiga.

Sedan TR gjort Arbetsförmedlingen uppmärksammad på att informationen hon erhållit var felaktig, och att hon på grund därav skulle komma att få en lägre ersättning, beslutade AF – i strid med de verkliga förhållandena – om återinträde i programmet från en tidigare tidpunkt. Utöver att skicka automatiska rättelseaviseringar med ändrat startdatum för programmet till Försäkringskassan skedde, såvitt har framkommit, ingen ansats till att påkalla Försäkring­skassans uppmärksamhet på att rättelserna innebar att TR skulle uppfylla återinträdesvillkoret.

Försäkringskassan å sin sida handlade TR:s ärende om aktivitetsstöd utifrån de uppgifter som initialt inkom från Arbets­förmedlingen, dvs. som ett ärende om nybeviljande av programmet. Trots att två rättelseaviseringar med ändrat startdatum inkom – något som rimligen borde ha föranlett ytterligare utredningsåtgärder från kassans sida – försummade kassan att observera att de tillbakaflyttade datumen kunde ha betydelse för frågan om återinträde. Myndighetens underlåtelse i detta avseende får anses innebära att även Försäkringskassan i viss mån har bidragit till den uppkomna situationen.

Enligt Justitiekanslerns uppfattning visar utredningen i ärendet att det har funnits flera brister i handläggningen hos Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan av frågan om TR:s återinträde i jobb- och utvecklingsgarantin och den sammanhängande frågan om aktivitetsstöd. Justitiekanslern gör bedömningen att myndig­heternas agerande i vart fall sammantaget innebär att staten har ådragit sig skadestånds­skyldighet gentemot TR enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Ur hennes synvinkel saknas det skäl att närmare under­söka vilken av de båda myndigheterna som har störst del i det inträffade utan det räcker med att påvisa att staten har att svara även för s.k. kumulerade fel som inte var för sig når upp till den gräns där skadestånds­skyldighet inträder.

Skadans storlek

Staten ska alltså ersätta TR för den skada hon har åsamkats.

Justitiekanslern finner inte skäl att ifrågasätta riktigheten av det yrkade beloppet för perioden den 2 november 2011 – 10 maj 2012. Utan någon ytterligare utredning är Justitiekanslern emellertid inte beredd att godta TR:s anspråk för tiden därefter.

TR har även begärt ersättning för kränkning. Ersättning för sådan ideell skada förutsätter emellertid att den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom ett typiskt sett integritetskränkande brott. Detta är dock inte fallet här. TR:s begäran i denna del kan därför inte bifallas.

I ett fall som detta där två myndigheter har medverkat till en skada får det anses rimligt att de får svara med hälften vardera av det belopp som ska utges. Så bör alltså ske här.