Betänkandet Tillsyn över polisen (SOU 2013:42)

Genomgången av de förslag som kommittén lägger fram i betänkandet och de överväganden som görs där har skett med fokus på de aspekter som Justitiekanslern främst har att beakta.

Frågan om ett nytt fristående ordinarie tillsynsorgan bör inrättas

I mitt remissvar över betänkandet En sammanhållen svensk polis (SOU 2012:13) anförde jag bl.a. följande.

Det är viktigt att polisverksamheten står under en effektiv tillsyn som har allmänhetens förtroende. Främst ur förtroendesynpunkt kan det synas finnas fördelar med ett fristående granskningsorgan. Att inrätta ett fristående ordinarie tillsynsorgan ligger i linje med den utveckling som kunnat iakttas under senare år och som resulterat i en stor mängd nya tillsynsmyndigheter med uppdrag kopplade till specifika myndigheter. En utveckling som enligt min mening mera generellt kan behöva ifrågasättas. Jag kan konstatera att frågan om den ordinära tillsynen över Polisen och åklagarväsendet under senare år har utretts av Kommittén om tillsynen över polis och åklagare (SOU 2003:41) och att den utredningen liksom Internutredningsutredningen (SOU 2007:5) också utrett frågan om utredningen av anmälningar om brott av poliser och åklagare. De skäl som då anfördes mot inrättandet av ett fristående granskningsorgan gör sig enligt min mening alltjämt gällande (se även Justitiekanslerns remissyttrande avseende SOU 2003:41).

Jag anser att betänkandet saknar en tillräcklig analys och redovisning av de för- och nackdelar som ett fristående granskningsorgan kan komma att innebära. Därtill är det oklart hur organets funktion och dess verksamhet ska utformas. Jag anser därför att det krävs ytterligare underlag och analys för att det ska vara möjligt att ta ställning till om ett sådant organ bör inrättas.

Jag står fast vid min uppfattning att den utveckling som pågår med inrättande av en rad nya tillsynsmyndigheter med uppdrag kopplade till specifika myndigheter mera generellt behöver ifrågasättas och utvärderas. I det nu remitterade betänkandet redogörs ingående för innebörden av begreppet tillsyn. Jag hade önskat att motsvarande kraft lagts vid frågorna om det är motiverat att inrätta ett nytt fristående granskningsorgan (jfr de skäl som anfördes mot ett sådant i de betänkanden som hänvisas till ovan) och vilka alternativen är. Betänkandet synes istället utgå från en närmast förutbestämd uppfattning om att ett nytt fristående granskningsorgan krävs.

Jag vill i detta sammanhang hänvisa till Innovationsrådets nyligen framlagda och mycket tänkvärda slutbetänkande Att tänka nytt för att göra nytta – om perspektivskiften i offentlig verksamhet (SOU 2013:40). I betänkandet redovisar rådet som sin uppfattning att sektorsbaserad uppföljning och en ordning där en myndighet under regeringen granskar en annan myndighet under regeringen inte främjar innovation, lärande och helhetssyn (s. 153 ff.). Rådet föreslår, bl.a. mot bakgrund härav, riksdag och regering att ompröva sina ställningstaganden att inrätta särskilda områdesspecifika myndigheter under regeringen vars huvudsakliga uppgift är att kontrollera andra myndigheter under regeringen (s. 173 ff.).

Underlaget för att ta ställning till betänkandets förslag om att inrätta en ny tillsynsmyndighet är sammantaget inte tillräckligt. Jag avstyrker därför förslaget.

Den föreslagna Tillsynsmyndigheten för polisens arbetsuppgifter

Om en ny tillsynsmyndighet för polisen inrättas föranleder de överväganden och förslag om verksamhetens inriktning mot granskning av regelefterlevnad (kapitel 10 och 11) och tillsynsmyndighetens uppdrag, uppgifter och befogenheter (kapitel 12) följande synpunkter.

Redovisningen av skälen till de olika förslagen i betänkandet uppvisar i stort sett genomgående betänkliga brister. I betänkandet finns t.ex. en översiktlig genomgång av vad tillsynsmyndighetens granskning skulle kunna omfatta (s. 136 ff.). Av betänkandet går dock inte att mer konkret bilda sig en uppfattning om vad den nya tillsynsmyndigheten är tänkt att ägna sig åt, hur arbetet bör bedrivas och på vilket sätt detta bidrar till att uppfylla syftet med myndigheten. Får t.ex. myndigheten uttala sig i de fall granskningen visar att en åtgärd får anses olämplig utan att den direkt strider mot gällande lagstiftning? Och hur ska myndigheten agera om den i sin verksamhet påträffar ett enskilt ärende som förtjänar åtgärd?

Jag har under upprättandet av detta remissvar haft tillgång till bl.a. de remissvar som Datainspektionen och Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden (SIN) har lämnat över betänkandet. Jag ställer mig i stort bakom de synpunkter som dessa myndigheter utifrån sina respektive utgångspunkter har lyft fram, se särskilt punkterna 2 och 3 i SIN:s yttrande och vad Datainspektionen anför om gränsdragningsproblem inom den nya myndigheten och överlappande tillsyn. Jag vill, utöver de problemställningar som dessa myndigheter har berört, särskilt föra fram följande.

Granskning av enskilda ärenden

Kommitténs uppfattning att tillsynsmyndighetens granskning – för att undvika att åklagarnas roll i en förundersökning exponeras – i normalfallet inte bör utgå från enskilda fall (s. 164) ter sig enligt min uppfattning som svårförståelig. Detta särskilt mot bakgrund av att SIN:s verksamhet, som innefattar tillsyn över åklagarnas agerande under en förundersökning, föreslås ingå i den nya tillsynsmyndigheten. Någon analys av vad denna begränsning av uppdraget skulle få för tillsynsmyndighetens möjlighet att utföra en ändamålsenlig och effektiv tillsyn behandlas därtill överhuvudtaget inte i betänkandet.  

Jag delar kommitténs uppfattning att det är viktigt att polisens verksamhet har medborgarnas förtroende. För att tillsynen ska kunna stärka allmänhetens förtroende för polisens verksamhet krävs dock att medborgarna har förtroende för de former som tillsynen bedrivs inom. Att det, såsom föreslås, saknas möjlighet för en enskild att hos det ordinarie tillsynsorganet för polisen anmäla ett upplevt myndighetsövergrepp är inte ägnat att stärka medborgarnas förtroende för vare sig tillsynsmyndighetens eller polisens verksamhet. Det framstår därtill som principiellt felaktigt att det ordinarie granskningsorganet för polisen inte skulle ta emot klagomål från enskilda, utan tvingas hänvisa dessa att anmäla upplevda missgrepp till ett extraordinärt tillsynsorgan (jfr vad som anges på s. 164 om Riksdagens ombudsmäns och Justitiekanslerns uppdrag). 

Utifrån min erfarenhet utgör därtill enskildas klagomål en mycket god källa till uppslag för en tillsynsmyndighets egeninitierade tillsyn. En god kontakt med ”Allmänhetens kontaktpunkt” hos polisen (s. 167) torde i och för sig kunna ge uppslag för tillsynsmyndighetens verksamhetsplanering, men ersätter inte möjligheten för den enskilde att hos tillsynsmyndigheten framföra sina klagomål. Det får istället förutsättas att de synpunkter som ges in till polisen följs upp inom ramen för polisens eget utvecklingsarbete. Vetskapen (förutsatt att den finns hos den enskilde) om att tillsynsmyndighetens granskning beror av de upplysningar denna får från funktionen ”Allmänhetens kontaktpunkt” hos den myndighet som den enskilde upplever sig utsatt för ett missgrepp av torde för övrigt knappast tjäna till att stärka den enskildes tillit till tillsynsmyndighetens oberoende.

Det är, inte minst av resursskäl, rimligt att tillsynsmyndigheten ges möjlighet att avgöra vilka anmälningar som motiverar vidare åtgärd. På så sätt kan tillsynen, även om enskilda ges möjlighet att framföra klagomål, t.ex. inriktas mot de klagomål som tyder på mer systematiska fel i verksamheten. De gränsdragningsproblem gentemot åklagares verksamhet som kan uppkomma skulle få hanteras genom samarbete med Åklagarmyndigheten (jfr s. 213), alternativt kontakter i enskilda ärenden med Riksdagens ombudsmän eller Justitiekanslern – som i egenskap av extraordinära tillsynsorgan har möjlighet att granska samtliga myndigheters ageranden. 

Jag anser sammantaget att frågan om hur enskildas klagomål ska tas tillvara måste övervägas ytterligare innan man beslutar om en ny granskningsmyndighet och jag bedömer utifrån min egen erfarenhet att en sådan myndighet inte bör fråntas möjligheten att granska enskilda ärenden.

Särskilt om Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden

Jag delar kommitténs uppfattning (s. 179) att antalet tillsynsmyndigheter i samhället i nuläget är uppseendeväckande många och att det finns anledning att göra ansträngningar för att föra samman näraliggande tillsynsuppgifter och på så sätt effektivisera den statliga tillsynen.

Förslaget om att SIN:s verksamhet ska inordnas i Tillsynsmyndigheten för polisens har dock påtagliga brister. Det kan då först konstateras att SIN skapats för att tillgodose ett väl identifierat behov och att myndigheten enligt min uppfattning under den tid den hittills verkat visat sig ha en viktig uppgift att fylla och också fungerat mycket väl. Det nu framlagda förslaget riskerar i sin nuvarande utformning att försämra SIN:s möjligheter att utföra sitt uppdrag och att resultera i allvarliga gränsdragningsproblem inom den nya myndigheten samt leda till oklarheter för myndigheten själv och för andra myndigheter samt – inte minst – för allmänheten. Datainspektionen och SIN har lyft fram dessa aspekter i sina remissvar över betänkandet till vilka hänvisats ovan. Utöver vad dessa myndigheter har fört fram vill jag särskilt påtala följande.

SIN har enligt betänkandet idag 14 anställda, varav ett tiotal ägnar sig åt tillsynsverksamhet. Tillsynsmyndigheten för polisen beräknas år 2017 ha 30 anställda (se s. 249). De beslutsorgan som SIN har idag bevaras enligt förslaget i den nya organisationen, men utan att något särskilt kansli eller några ekonomiska resurser knyts härtill (s. 201). Med hänsyn till den omfattning som tillsynsmyndighetens huvuduppdrag skulle komma att ha framstår det som i hög grad osannolikt att tio av dess anställda år 2015-2017 kommer att ägna sig åt den typ av granskningsuppgifter som SIN utför idag. Ändå anger kommittén (s. 186), utan närmare analys, att den inte kan se att det förhållandet att SIN:s verksamhet läggs in i en större organisationsstruktur skulle påverka säkerställandet av följande två omständigheter.

1. Det måste finnas goda förutsättningar att utöva tillsyn över de verksamheter som nämnden ska utöva tillsyn över, och granskningsverksamheten ska vara fristående och självständig i förhållande till de myndigheter vars verksamhet tillsynen avser.

2. Den enskildes tillgång till ett effektivt rättsmedel såväl vad gäller hemliga tvångsmedel som Säkerhetspolisens behandling ska vara fortsatt god.

Detta framstår som ett ställningstagande som inte utan vidare utredning kan godtas. Jag bedömer att det finns en beaktansvärd risk att betänkandets förslag resulterar i att mindre resurser läggs på den typ av granskning som SIN för närvarande ansvarar för, något som självfallet kommer att påverka förutsättningarna för att utöva tillsynen och även kan komma att påverka den enskildes tillgång till ett effektivt rättsmedel i angivet avseende.

Sett från den nu föreslagna tillsynsmyndighetens för polisen perspektiv är SIN:s verksamhet rimligen den som ligger närmast tillhands att inordna i verksamheten. Om SIN:s verksamhet bör inordnas i en annan myndighet finns emellertid enligt min mening väl så goda skäl att istället anförtro Datainspektionen uppdraget, jfr regeringens tidigare uttalanden om att det finns skäl som talar för att all tillsyn över myndigheternas personuppgiftsbehandling borde ligga på en myndighet (prop. 2009/10:85 s. 273 och betänkandets s. 225). Även en sammanläggning med Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten (SIUN) skulle kunna övervägas.

Jag avstyrker sammantaget betänkandets förslag om att Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska uppgå i den föreslagna Tillsynsmyndigheten för polisen.