Promemorian Högskolestiftelser – en ny verksamhetsform för ökad handlingsfrihet (Ds 2013:49)
Genomgången av de förslag som läggs fram i promemorian och de överväganden som görs där har skett med de utgångspunkter som Justitiekanslern främst har att beakta.
Justitiekanslern har tidigare – i remissvaret över betänkandet Självständiga lärosäten (SOU 2008:104) – uttalat att myndighetsformen enligt Justitiekanslerns uppfattning är mindre lämpad för de speciella förhållanden som gäller för universitet och högskolor (se Justitiekanslerns ärende dnr 1340-09-80). Justitiekanslern konstaterade dock även i samma remissvar att den nya associationsform som då föreslogs, självständiga lärosäten, väckte en rad frågor av komplicerad juridisk natur som inte var tillräckligt utredda.
Det nu framlagda förslaget som innebär tillskapandet av en ny stiftelseform – högskolestiftelser – vilket i sin tur öppnar för möjligheten att bedriva del av eller hela högskolans eller universitetets verksamhet genom ett eller flera helägda aktiebolag har naturligtvis delvis ideologiska förtecken. Det som Justitiekanslern har att beakta och också denna gång vill betona är emellertid att frågan om universitet och högskolor bör kunna ombildas från myndigheter till någon annan associationsform, oavsett hur man ser på saken politiskt, är i grunden av så central betydelse för utvecklingen av vårt lands högre utbildning i framtiden att det inte bör komma i fråga att fatta beslut i frågan utan ett mycket grundligt och fullständigt underlag. Den departementspromemoria som nu har lagts fram och som utmynnar i förslaget om införandet av högskolestiftelser ger enligt Justitiekanslerns uppfattning inte tillräckligt underlag för att bedöma om sådana stiftelser kan vara ett fullgott alternativ till den myndighetsform som gäller idag. En så genomgripande förändring som det är fråga om här bör inte genomföras utan att konsekvenserna tydligt kan överblickas. Justitiekanslern efterfrågar därför en mera fullständig utredning innan lagstiftningsarbetet går vidare.
På ett mera konkret plan kan också konstateras att om ett universitet eller en högskola ombildas från att vara en myndighet till en stiftelse så påverkar detta det allmännas tillsyn och kontroll av verksamheten. Det är visserligen i första hand Universitetskanslersämbetet som utövar tillsyn över universitet och högskolor, men även Justitiekanslern har i sin egenskap av extraordinär tillsynsinstans idag möjlighet att granska de universitet och högskolor som är myndigheter enligt lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn. Denna möjlighet synes med det nu framlagda förslaget begränsas, jfr här 3 § första stycket 3 lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn. Om en ombildning sker skulle dessutom universitetet eller högskolan inte längre vara skyldig att årligen ge in en ärendeförteckning till Justitiekanslern, enligt 29 § myndighetsförordningen (2007:515). Justitiekanslern skulle därmed inte längre utöva denna form av tillsyn över lärosätet. Vidare kan en ombildning komma att påverka enskildas möjlighet att komma till sin rätt om eventuella krav inte längre omfattas av Justitiekanslerns möjligheter att reglera skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till fel eller försummelser vid universitetet eller högskolan (jfr JK:s beslut i ärende dnr 5237-11-40). Promemorian innehåller inte någon beskrivning eller analys av dessa förväntade följder av förslaget. Frågan om högskolestiftelserna i någon del kommer att ägna sig åt myndighetsutövning berörs överhuvudtaget inte. Det är därför, inte minst ifråga om studenters och anställdas rättssäkerhet, nödvändigt att mer ingående belysa dessa frågor innan ett förslag läggs på riksdagens bord.
Sammanfattningsvis anser Justitiekanslern att konsekvenserna av att öppna möjligheten för universitet och högskolor att ombildas från myndigheter till högskolestiftelser inte är tillräckligt utredda för att det nu framlagda förslaget ska kunna tillstyrkas.