Initiativärende med anledning av en anmälan angående ifrågasatt brott mot repressalieförbudet

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern gör vissa uttalanden med anledning av hur dåvarande divisionschefen vid Skånes universitetssjukhus har agerat med anledning av en debattartikel som skrivits av anställda vid sjukhuset.

Ärendet

Bakgrund

Sydsvenskan publicerade den 11 november 2012 en debattartikel om nedskärningar inom cancervården i Skåne skriven av tolv medarbetare på den onkologiska kliniken vid Skånes universitetssjukhus, SUS. I artikeln framfördes bl.a. artikelförfattarnas syn på vilka negativa konsekvenser beslutade nedskärningar skulle komma att innebära för personal och patienter vid sjukhuset.

Två anmälningar inkom därefter till Justitiekanslern angående ifrågasatt brott mot repressalieförbudet i tryckfrihetsförordningen (TF). Med hänvisning till artiklar i Sydnytt och Sydsvenskan uppgavs att vårdpersonalen på sjukhuset hotats med repressalier från divisionschefen CR samt sjukhuschefen JE med anledning av debattartikeln.

Justitiekanslern beslutade den 11 december 2012 att inte inleda förundersökning. I beslutet anförde Justitiekanslern att uppgifterna i anmälan inte var sådana att de gav skäl att anta att någon överträdelse av repressalieförbudet hade förekommit som kunde föranleda straffrättsligt ansvar. Justitiekanslern fann dock skäl att inom ramen för sin tillsynsverksamhet granska sjukhusledningens agerande mot de tolv medarbetare som skrivit debattartikeln. 

Utredningen

I remiss till SUS den 20 december 2012 redogjorde Justitiekanslern för bakgrunden till initiativärendet och bad sjukhuset yttra sig över vad som anförts i anmälningarna. Vidare ombads sjukhuset redogöra för sin syn på frågan om de i anmälningarna utpekade personerna vidtagit otillåtna eller olämpliga åtgärder mot medarbetare med anledning av debattartikeln. 

SUS har i sitt yttrande hit anfört bl.a. följande.

Uppgifter i anmälningarna

De till JK inkomna anmälningarna hänvisar till ett antal artiklar i Sydnytt och Sydsvenskan, vilka ger ett intryck av att sjukhusledningen hotat berörda chefer med repressalier på grund av de i debattartiklarna framförda åsikterna. Artiklarna ger dock, enligt SUS, inte en korrekt bild av vad som de facto diskuterats mellan divisionschefen och aktuella medarbetare vid Skånes onkologiska klinik.

Samtal med berörda medarbetare

SUS konstaterar att dåvarande divisionschefen CR 2012-11-09 kallade till ett möte 2012-11-13 med samtliga 24 chefer inom Skånes onkologiska klinik i syfte att diskutera den ekonomiska situationen vid kliniken. Mötet var således inte påkallat av den i Sydsvenskan 2012-11-11 införda debattartikeln, vars innehåll inte var känt för sjukhusledningen förrän den publicerades. Vid mötet kom dock debattartikeln upp till diskussion eftersom CR, liksom sjukhusledningen i övrigt, ansåg det påkallat att dels reda ut vissa direkta felaktigheter kring uppgifter om klinikens budgeterade medel samt antal vårdplatser som angivits i debattartikeln, dels poängtera att man även som mellanchef har ett medansvar för fattade beslut. Mellanchefen ansvarar primärt för de beslut han/hon fattar. Emellertid har ramarna för mellanchefens beslut ofta satts på högre nivå i organisationen. Genom att mellanchefen fattar sitt beslut inom de givna ramarna, så innebär mellanchefens ansvar för det egna beslutet också ett medansvar för redan fattade beslut.

Några hot om repressalier, riktade till chefer som undertecknat debatt-artikeln, förekom inte. CR uttalade dock bl.a. ”att ingen av er kommer att förlora sitt chefskap, men vi behöver diskutera ramarna för chefskapet, inklusive de ekonomiska förutsättningarna. Däremot kan man själv behöva överväga om man vill fortsätta sitt chefskap om man inte vill ställa sig bakom fattade beslut”. Det kan inte uteslutas att dessa uttalanden delvis kan ha missuppfattats på grund av att CR är dansk-svensktalande.

Utifrån de samtal som, i samband med sjukhusets utredning förts med flera av de chefer som deltog vid mötet, har emellertid inte heller framkommit att de skulle ha uppfattat CR:s uttalanden som hot om repressalier.

2012-11-28 hölls, på uppdrag av sjukhuschefen, ett uppföljande dialogmöte kring chefsuppdragets innebörd och arbetsgivarrollen. Omkring åtta av de berörda cheferna deltog vid mötet. Vid detta möte preciserade CR det han uttryckt vid det första mötet, bl.a. avseende felaktigheter i artikeln, att han som ansvarig chef borde ha informerats först, samt att han ansåg att kritik i första hand bör lyftas internt. Inte heller vid detta möte blev berörda medarbetare hotade med repressalier av något slag, vare sig med anledning av att de utnyttjat sin rätt att meddela sig via media eller med anledning av innehållet av artikeln. Vid mötet framkom att berörda medarbetare tidigare efterfrågat ett möte och en dialog med klinikledningen kring onkologiska klinikens ekonomiska situation, vilket av oklar anledning inte kom till stånd förrän 2012-11-13. Sjukhusledningen beklagar att så inte skedde tidigare.

Sjukhusets syn på det inträffade

Ledningen vid SUS är väl medveten om anställdas grundlagsskyddade meddelarfrihet, liksom förbudet kring efterforskning eller ingripande från arbetsgivaren mot den som utnyttjar denna rättighet.

Sjukhuset ser mycket allvarligt på kränkningar av grundläggande fri- och rättigheter. Att en arbetsgivare informerar medarbetare – och initierar en diskussion med dessa – om förhållanden hos arbetsgivaren som de fått en felaktig uppfattning om eller ställt sig kritiska till, står enligt SUS inte i strid med TF. Det är viktigt att en sådan diskussion får föras, oavsett om uppgifter har lämnats till media eller inte. I förevarande fall innehöll debattartikeln flera sakuppgifter som var direkt felaktiga och det fanns behov av att framhålla att de som chefer själva inte kan undgå att få ett medansvar för de beslut som de ställt sig kritiska till.

Sjukhusets uppfattning är sammanfattningsvis att det inte har framförts några hot om repressalier mot de medarbetare som undertecknat debattartikeln eller att divisionschefen/sjukhusledningen på annat sätt gått över gränsen för vad som är lämpligt med hänsyn tagen till den tryckfrihetsrättsliga regleringen.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Enligt 2 kap. 1 § 1 regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift, bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor.

Av 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen (TF) framgår att det står var och en fritt att lämna uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst till bl.a. författare och nyhetsbyråer för offentliggörande i tidningar och andra tryckta skrifter om inte något annat är föreskrivet i TF (meddelarfrihet). Meddelarfriheten gäller för var och en och alltså även för tjänstemän inom den offentliga förvaltningen.

Sedan den 1 januari 2011 är i 3 kap. 4 § andra stycket TF uttryckligen stadgat att en myndighet eller ett allmänt organ inte får ingripa mot någon för att han eller hon i en tryckt skrift har brukat sin tryckfrihet eller medverkat till ett sådant bruk. Uppsåtligt ingripande i strid med bestämmelserna är numera också straffsanktionerat direkt genom bestämmelsen i 3 kap. 5 § tredje stycket TF. Detta s.k. repressalieförbud gällde visserligen även tidigare som en följd av stadgandet i 1 kap. 3 § TF att ingen får tilltalas eller dömas till ansvar eller åläggas skadestånds-skyldighet för missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri i annan ordning eller annat fall än vad TF medger. En överträdelse av repressalieförbudet kunde härvid, om den skedde i samband med myndighetsutövning mot den enskilde, föranleda ansvar för tjänstefel enligt brottsbalkens bestämmelser. Andra överträdelser av förbudet har också kunnat bli föremål för JO:s och Justitiekanslerns prövning inom ramen för dessas myndigheters tillsynsbefogenheter.

Repressalieförbudet anses innefatta att varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd person och som grundar sig på dennes medverkan i en tryckt skrift i princip är otillåten. Myndigheter och chefer hos myndigheter får således inte vidta några för en enskild negativa tjänsteåtgärder på grund av den enskildes bruk av tryck- eller yttrandefriheten, även om ingripandet mot den enskilde inte skulle vara så allvarligt att det är straffbart (se t.ex. JO 1975/76 s. 314 och JO 1987/88 s. 193 och SOU 1990:12 s. 63).

Bedömning i nu aktuellt fall

De artiklar i Sydnytt och Sydsvenskan som Justitiekanslern har tagit del av i ärendet ger intryck av att divisionschefen CR vid ett möte den 13 november 2012, två dagar efter debattartikeln publicerades, bl.a. hotat berörda medarbetare med repressalier, såsom degradering, på grund av att de i artikeln framfört kritiska åsikter om nedskärningar inom verksamheten.

Skånes universitetssjukhus har emellertid i sitt yttrande hit uppgett att artiklarna inte ger en helt korrekt bild av vad som faktiskt hände och om vilka frågor som i själva verket diskuterades mellan CR och aktuella medarbetare vid onkologiska kliniken. Någon entydig bild av vad som egentligen sades är därmed svår att få. Utgångspunkten för Justitiekanslerns bedömning blir därför de sakuppgifter som SUS lämnat i sitt yttrande och huruvida de uppgifter som framgår däri innebär att sjukhusledningen överträtt repressalieförbudet i tryckfrihetsförordningen eller på annat sätt agerat i strid med grunderna för den tryckfrihetsrättsliga regleringen.

Som beskrivits ovan får inte en offentlig arbetsgivare ingripa vare sig formellt eller informellt mot en anställd med anledning av att han eller hon, utanför det område som omfattas av sekretess, har använt sig av sin grundlagsstadgade rätt att yttra sig i massmedier. En myndighetschef får inte heller försöka motarbeta att personalen utövar denna frihet. En offentlig arbetsgivare får därför inte genom generella uttalanden eller kritik i enskilda fall försöka påverka de anställda att avstå från att använda sin frihet att yttra sig om den egna myndigheten och dess verksamhet. Reglerna till skydd för yttrandefriheten fritar dock inte den anställde från skyldigheten att i arbetet lojalt rätta sig efter arbetsgivarens beslut och direktiv angående hur verksamheten ska bedrivas, oavsett vilken uppfattning han eller hon kan ha om dessa. Som JO åtskilliga gånger framhållit kan det dock inte utifrån att en arbetstagare utnyttjat sin yttrandefrihet dras några slutsatser om arbetstagarens lojalitet (se t.ex. JO 1993/94 s. 493). Därmed är inte sagt att en chef aldrig får uttala missnöje med den som har lämnat uppgifter till medierna på ett sätt som chefen uppfattar som illojalt. Hur strängt man ska se på sådana uttalanden från en chef beror på omständigheterna i det enskilda fallet (se t.ex. Justitiekanslerns beslut den 27 april 2011, dnr 4322-10-30).

Den aktuella artikeln debatterade bl.a. konsekvenserna av nedskärningarna inom cancervården i Skåne och de försämrade arbetsförhållanden detta förväntades komma att innebära för anställda vid onkologiska kliniken på SUS. När det gäller sådana uppgifter får utrymmet för att kritisera en anställd som har vänt sig till massmedia anses vara mycket begränsat (jfr dnr 4322-10-30). Justitiekanslern ifrågasätter visserligen inte SUS uppfattning att det inte kan anses stå i strid med den tryckfrihetsrättsliga regleringen att i sak bemöta eller att påtala felaktigheter på vad de anställda uttalat i media. Det har alltså stått sjukhusledningen fritt att diskutera och bemöta vad de anställda vid kliniken uppgett i debattartikeln om ledningen ansett vissa uppgifter felaktiga.

Emellertid framgår det att debattartikeln även gav upphov till en diskussion om chefsuppdragets innebörd och förutsättningar för fortsatt chefskap för de medarbetare som skrivit artikeln samt att ett efterföljande möte därför hölls den 28 november 2012. Det får också anses utrett att divisionschefen CR i samband med mötet uttalat viss kritik mot att artikelförfattarna yttrat sig i media i stället för att framföra sina synpunkter internt.

Skånes universitetssjukhus har uppgett att diskussionen om artikelförfattarnas chefskap kan ha missuppfattats av de anställda. De uttalanden av CR som ovan redovisats ger dock intryck av att han, i sin egenskap av divisionschef för kliniken, bl.a. försökt påverka de medarbetare som skrivit artikeln i deras rätt att använda sig av sin meddelarfrihet. Sådana kritiska synpunkter som han framfört kan få till följd att anställda avstår från att vända sig till media av rädsla för negativa följder eller helt enkelt för att de känner obehag på grund av inställningen från ledningen. Detta riskerar i sin tur leda till att en debatt som måste få förekomma stryps. CR:s sätt att uttrycka sig framstår därför som olämpligt med hänsyn till den tryckfrihetsrättsliga regleringen. Med dessa uttalanden avslutas ärendet.