Rätten till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har inte ansetts blivit åsidosatt i ett mål om sjukersättning där det under handläggningen i förvaltningsrätten har förekommit en period av inaktivitet om ett år

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår MH:s anspråk.

Ärendet

Bakgrund

MH ansökte om sjukersättning i juni 2008. Försäkringskassan be­slutade den 27 mars 2009 att avslå hennes ansökan. Försäkringskassans om­prövningsenhet meddelade beslut i ärendet den 5 oktober 2009, varvid av­slags­beslutet stod fast.

MH överklagade den 30 november 2009 beslutet till dåvarande Länsrätten i Värmlands län (mål nr 2464-09). Målet överflyttades till För­valt­­­ningsrätten i Karlstad den 20 februari 2010 (mål nr 922-10). Sedan MH begärt och beviljats anstånd för att komplettera överklagandet inkom hon den 19 mars 2010 med kompletterande handlingar. I en skrivelse som inkom till förvaltningsrätten den 22 mars 2011 begärde MH, genom sitt ombud, för­turs­handläggning. Något formellt beslut i frågan om för­tur med­­del­ades inte av förvaltningsrätten. Den 7 april 2011 förelade för­valt­­nings­­­rätten För­säkr­ingskassan att inkomma med yttrande senast den 21 april 2011. För­säkr­ings­kassans yttrande inkom till förvaltningsrätten den 19 april 2011, varefter en underrättelse skickades till MH:s ombud med svars­tid senast den 12 maj 2011. I såväl föreläggandet som under­rättel­sen angavs att svarstiden var relativt kort med hänsyn till att målet hade viss förtur i för­valt­nings­rätten. Förvaltningsrätten meddelade dom i målet den 14 juni 2011, i vilken MH:s överklagande avslogs.

MH överklagade till Kammarrätten i Göteborg som den 25 januari 2012 beslutade att inte meddela prövnings­tillstånd (mål nr 5437-11). Kam­mar­rätt­ens beslut har vunnit laga kraft.

Anspråket

MH har begärt ersättning av staten för ideell skada med 20 000 kr jämte ränta på beloppet enligt 6 § räntelagen från och med den 20 december 2012 till dess full betalning sker.

Till stöd för sitt anspråk har MH anfört sammanfattningsvis följ­an­de. Målet låg utan åtgärd under ett år. Först sedan hennes ombud hade begärt förturshandläggning förelades Försäkringskassan att yttra sig. När målet anhängiggjordes vid dåvarande länsrätten hade hand­lägg­­ningen hos Försäkringskassan redan tagit mer än ett år i anspråk. Av de medi­cinska handlingar som rätten hade tillgång till framgick att hon hade gjort ett sui­cid­­försök i december 2008 på grund av att Försäkringskassan än­nu inte hade fattat beslut i hennes ärende. Hon hade vid den aktuella tid­punkt­en levt upp sina besparingar. Sjukersättning och sjukpenning är av stor be­­tyd­else för den enskilda eftersom det rör sig om den grundläggande för­sörj­­ningen. Mot denna bakgrund borde målet ha prioriterats hos domstolen.

Utredningen

Justitiekanslern har inhämtat yttrande från Förvaltningsrätten i Karlstad. Lagmannen AÖ har i yttrandet anfört i huvudsak följande.

Handläggningen i mål nr 922-10

Det aktuella målet anhängiggjordes den 30 november 2009. Sedan MH begärt och beviljats anstånd för att komplettera överklagandet inkom hon den 19 mars 2010 med kompletterande handlingar. Handläggaren gjorde då bedömningen att det inte var nöd­vändigt att kommunicera ingivna handlingar med Försäkringskassan och den 22 mars 2010 antecknades målet vara klart för avgörande.

Sedan MH:s ombud den 22 mars 2011 inkommit med begäran om förturs­hand­läggning försökte handläggaren att komma i kontakt med ombudet, som en ren serviceåtgärd. Av tjänsteanteckning upprättad den 4 april 2011 framgår att handläggaren sökt om­budet ett antal gånger och önskat bli återuppringd men inte blivit det. Enligt överens­kom­melse med ombud­ets sekreterare skulle målet fördelas på en av hand­lägg­ar­na och avgöras inom de närm­aste månaderna. Därvid fick handläggaren uppfattningen att det inte behövdes ett sär­skilt beslut om förtursförklaring, vilket annars skulle ha meddelats skyndsamt.

I samband med att målet fördelades på ny handläggare gjordes bedömningen att yttr­an­de skulle inhämtas från Försäkringskassan. Således förelades kassan den 7 april 2011 att yttra sig i målet senast den 21 april 2011. Försäkringskassans yttrande inkom till för­valt­ningsrätten den 19 april 2011, varefter en underrättelse skickades till ombudet med svarstid senast den 12 maj 2012. I såväl föreläggandet som underrättelsen angavs att svars­tiden var relativt kort med hänsyn till att målet hade viss förtur i förvaltnings­rätten. Dom i målet meddelade den 14 juni 2011.

Våra rutiner

Förvaltningsrättens rutiner i frågor om förtur framgår av domstolens arbetsordning […].

När en skriftlig begäran om förtur inkommer till domstolen ska handläggaren på berörd beredningsgrupp upprätta skriftligt beslutsförslag som underställs lagmannen för pröv­ning. Frågan behandlas som ett administrativt ärende och ska handläggas skyndsamt. Hittills har jag kommit att pröva ett tjugotal ansökningar om förtursförklaring.

Vår bedömning

Den totala handläggningstiden i förvaltningsrätten har i detta fall uppgått till drygt ett år och sex månader. Under de första fyra månaderna hade MH anstånd, men har utöver detta inte bidragit till den långa handläggningstiden.

Vid den aktuella tiden hade förvaltningsrätten en besvärlig arbetssituation och stora mål­­­balanser efter sammanläggningen mellan länsrätterna i Värmlands och Örebro till en förvaltningsrätt i Karlstad 2010. En stor del av personalen vid länsrätten i Örebro län följde inte med till Karlstad. En väntetid på ett år eller mer innan målen kunde avgöras var då tyvärr inte ovanlig. Förvaltningsrätten har sedan dess arbetat mycket hårt för att komma till rätta med balanssituationen. Detta har gett resultat och 75 percentilen för omloppstiden är i mars 2013 fem månader. Som påpekas i MH:s skade­stånds­ansökan gällde målet sjukersättning, som är av stor betydelse för den enskilde eftersom det rör sig om den grundläggande försörjningen. Mål som gäller den grundläggande försörjningen (sjukersättning, aktivitetsersättning, sjukpenning) var å andra sidan dom­inerande bland socialförsäkringsmålen, som i sin tur utgjorde en stor del av målbalans­en. Det var därför knappast möjligt att behandla alla sådana mål med förtur. Inte heller var det praktiskt möjligt att närmare granska det medicinska underlaget i varje särskilt mål, för att se om där framkom omständigheter som talade för en förtursbehandling.

Förvaltningsrätten kan konstatera att det aktuella målet legat utan åtgärd hos för­valt­nings­­rätten i ca ett års tid (mars 2010 – mars 2011) innan beredningen av målet åter­upptogs i samband med MH:s begäran om förtur. Målet hade kunnat remitteras till Försäkringskassan för yttrande ca ett år tidigare än som skedde, och den totala hand­läggningstiden skulle då ha förkortats. Tydligen har två motstridiga bedöm­ning­ar gjorts inom förvaltningsrätten i frågan om ett sådant yttrande behövdes. Det dröjsmål detta ledde till är beklagligt. Det får här beaktas att den bedömning som görs av om målet är färdigberett är preliminär, och kan komma att ändras av den handläggare (ofta en annan person) som sedan ska sätta upp förslag till dom.

Underlåtenhet att fatta ett formellt beslut i ärendet om förtursförklaring beror enligt vad som framkommit på ett missförstånd om att ett sådant beslut inte längre behövdes då målet enligt överenskommelse med ombudet skulle ges en förtursbehandling. Den skynd­samma beredning som därefter följde resulterade i att målet kunde avgöras efter ca tre månader.

Sammantaget anser förvaltningsrätten att målets handläggning inte varit tillfreds­ställ­an­de och att det hade varit önskvärt med en kortare handläggningstid. Förvaltningsrätten avstår dock från att göra en egen bedömning av om det i MH:s fall varit fråga om en kränkning av artikel 6.1 Europakonventionen.

Justitiekanslerns bedömning

Rättegång inom skälig tid

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har var och en vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller vid en anklagelse om brott rätt till domstolsprövning inom skä­lig tid. Artikel 6.1 i kon­ven­tionen är tillämplig i ärendet.

Frågan om rätten till rättegång inom skälig tid har åsidosatts ska enligt Eu­ro­­­p­a­­­­­­­­­­domstolens praxis avgöras genom en helhetsbedömning där hänsyn tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Förutom den totala hand­­­läggningstiden beaktas särskilt vid bedöm­ningen målets komplexitet, part­er­nas agerande, domstolarnas handlägg­ning av målet samt vad som har stått på spel för den enskilde. Inom ram­en för bedömningen av domstolarnas hand­­­läggning av målet fäster Europa­domstolen särskild vikt vid om det har före­kommit längre perioder av inaktivitet.

Varken det faktum att Europa­kon­ven­tionen har inkorporerats i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna eller det ut­tryckliga stadgandet, att en rätte­gång ska genomföras inom skälig tid, som sedan den 1 januari 2011 har införts i 2 kap. 11 § andra stycket regerings­for­m­en ger stöd för antagandet att den svenska lagstiftaren har avsett att rätten till rättegång inom skälig tid, i Sverige, ska ges något annat innehåll än det som följer av artikel 6.1 i kon­ven­tionen såsom Europa­domstolen vid varje tid­punkt fastställer den ar­tik­elns närmare innebörd. Justitiekanslern prövar så­­led­es frågan om MH:s rätt till rättegång inom skälig tid i detta fall har upprätthållits med utgångspunkt i Europadomstolens nyss nämnda praxis an­gå­en­de artikel 6.1 i kon­ven­tion­en.

Den relevanta tidsperioden i ärendet, från det att Försäkringskassan med­del­ade sitt avslagsbeslut den 27 mars 2009  – och således en tvist i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonvention uppkom – till det att kam­mar­rätt­en den 25 januari 2012 beslutade att inte meddela prövningstillstånd, uppgår till två år och tio månader. Det finns ing­­­e­t särskilt lagstadgat skynd­sam­hets­krav för mål om sjukersättning. Såd­ana är­en­­den är emellertid – som MH själv har framhållit – ofta av stor vikt för den enskilde, vil­k­­et ska beaktas vid be­döm­­ning­­en enligt artikel 6.1 i kon­ven­tion­en. Den totala hand­lägg­ningstiden måste i detta fall betraktas som klart längre än önskvärt men kan, även med beaktande av sakens betydelse för MH, inte ensam föranleda slutsatsen att artikel 6.1 i konventionen har åsidosatts. Målet har i för­valt­ningsrätten sedan det först bedömts vara klart för avgörande, legat ett år utan åtgärd. Anledningen härtill var en­ligt förvaltningsrätten en be­svärlig arbetssituation och stora målbalanser. Resursbrist kan emellertid endast i rena undantagsfall påverka bedömningen i förhållande till åtagandet enligt konventionen. Någon sådan un­dan­tags­situa­tion är inte för handen här.

När det gäller dröjsmål i handläggningen ger Eu­ro­pa­­­dom­stol­ens praxis inte stöd för att en inaktivitets­period en­sam kan innebära att artikel 6.1 i kon­ven­tion­en har åsidosatts med mindre än att det är fråga om en verkligt sub­stan­­tiell period av inaktivitet. Justitie­kans­lern har inom ramen för statens fri­­-vill­iga skade­reg­ler­ing, med be­akt­an­de av Europadomstolens avgörande i Denev-ären­det samt bl.a. NJA 2005 s. 462, NJA 2005 s. 726 och RÅ 2006 ref. 43, bedömt att en in­ak­tivitets­period som har varat i två år i sig kan föranleda slut­satsen att en kränk­ning har förekommit (Justitiekanslerns beslut den 15 april 2008 i ärendena med dnr 7912-07-40, 7913-07-40 och 7914-07-40 samt de omkring fyra­hundra­femtio ytterligare anspråk hän­för­liga till dröjs­mål i dåvar­an­de Regerings­rätten som Justitiekanslern med ut­gångs­punkt i detta ställ­nings­tagande därefter har pröv­at). Frågan om inak­tivi­tets­period­ens längd har därefter inte pröv­ats i dom­stol. Som framgår av t.ex. NJA 2005 s. 462 och NJA 2005 s. 726 är det dock tydligt att varje period av in­ak­tivi­tet inte innebär att det har skett en över­träd­else av rätten till rättegång inom skä­lig tid. I det sist­nämnda fallet hade det före­kommit en period av in­ak­tivi­t­et på ca ett år vid hovrättens hand­­­lägg­ning av ett brottmål, men denna in­ak­tivi­tetsperiod an­sågs inte in­ne­bä­ra att det hade skett en överträdelse av ar­tik­el 6.1 i Euro­pa­­kon­­ven­­tion­­en.

Vid en samlad bedömning finner Justitiekanslern att MH:s rätt till rätte­gång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen inte har åsido­satts i detta fall. MH:s skadeståndsanspråk ska därmed avslås.

Handläggningen av begäran om förtur 

Av 1 § lagen (2009:1058) om förtursförklaring i domstol framgår att om hand­läggningen av ett mål eller ärende har oskäligt fördröjts, ska domstolen efter skriftlig ansökan från en enskild part förklara att målet eller ärendet ska handläggas med förtur i domstolen. Något annat formkrav än att an­sök­an ska vara skriftlig har inte uppställts (se prop. 2008/2009:213 s. 28 f.).

Uppgiften att fatta beslut enligt lagen om förtursförklaring åvilar i första hand domstolschefen, dvs. i detta fall lagmannen (se a. prop. s. 10 ff). Detta förutsätter emellertid att denne får kännedom om att det inkommit en be­gär­an om förtursförklaring. Som Justitiekanslern har understrukit i beslut den 19 september 2011 i dnr 3026-11-21 måste det därvid anses åligga lag­man­nen att som ett led i styrningen av domstolen upp­märksamma med­ar­bet­ar­na på hur yrkanden om förturs­för­klar­ing ska hand­­­­­­­läggas. Beslut i fråga om för­tus­förklaring ska vidare fattas skynd­samt (se a. prop. s. 27).

Av förvaltningsrättens arbetsordning framgår dels att det är lag­man­nen som ska ta ställning till en begäran om för­turs­­förklaring, dels att så­dana yrk­an­den ska handläggas skyndsamt. Instruktionerna för hur sådana ärende ska handläggas är alltså tydliga. De har emellertid inte åtföljts i detta fall.

MH hemställde i skrivelsen i mars 2011 att målet skulle hand­lägg­as med förtur. Att något formellt beslut i frågan om förtursförklaring inte fatt­­ad­es berodde, enligt vad för­valtningsrätten har angett, på att ett sådant be­­­slut inte läng­re be­hövdes eftersom en handläggare hade underrättat MH:s om­buds sekreterare om att målet de facto skulle ges viss förtur. Som Riksdagens om­buds­män (JO) har utvecklat i beslut den 4 februari 2013 i dnr 679-2012 finns det knappast någon möjlighet att uppfatta en sådan be­gäran som det här är fråga om på något annat sätt än att den enskilde där­igen­om har inlett ett förvaltningsärende som ska hand­läggas enligt lagen om förtursförklaring i domstol. Med mindre än att förvaltnings­rätten hade in­hämt­­at ett uttryckligt besked från MH att hon – trots sin skriftliga begäran – inte längre påkallade ett beslut i saken borde således ärendet ha överlämnats till lagmannen för beslut. Att så inte skedde fick visserligen i detta fall inte någon praktisk betydelse eftersom målet trots allt kom att hand­­­­läggas med förtur. Det finns trots detta an­led­ning att under­stryka vikten av att en begäran om förtursförklaring hand­­läggs skyndsamt och att ruti­ner­na kring detta är tydliga och väl in­ar­bet­ade vid domstolen. Justitiekanslern ut­går från att det inträffade utgör en en­gångs­företeelse och att liknande miss­­­­­tag inte kommer att upprepas i fram­tid­en. Justitiekanslern nöjer sig därför med att stanna vid den kritik som ligger i det sagda.