Remissyttrande över betänkandet Nya påföljder (SOU 2012:34)

Inledande synpunkter

Genomgången av de förslag som läggs fram i betänkandet och de över­väg­an­den som görs där har skett med de utgångspunkter som Justitie­kanslern främst har att beakta. Konkret innebär detta att granskningen har fokuserat framförallt på övergripande och strukturella frågor om rättssäkerhet och rättslikhet etc., medan den lag­tek­niska utformningen av förslagen inte har analyserats i detalj.

Utdömandet av straffrättsliga sanktioner utgör samhällets yttersta makt­medel mot enskilda och innefattar ett lagreglerat undantag från bl.a. den rätt till frihet och det skydd för egendom som föreskrivs i regerings­formen och Europakonventionen. Det säger sig självt att det är av utomordentligt stor vikt att det straffrättsliga påföljdssystemet är utformat på ett sätt som så långt det är möjligt garanterar värden som rättssäkerhet, likabehandling, förutsebarhet och proportionalitet. Dagens påföljdssystem kan dock inte i alla avseenden anses leva upp till de högt ställda krav som man, i en rättsstat, bör kunna ställa i dessa avseenden.

Som utredningen framhåller på flera ställen i betänkandet framstår det nu gällande påföljdssystemet som komplext och svåröverskådligt. Vidare bidrar de begränsade möjligheterna att straffmäta villkorlig dom, skyddstill­syn och ungdomsvård till att den påföljd som döms ut inte alltid upplevs som proportionell samt till att rättstillämpningen många gånger kan framstå som inkonsekvent och godtycklig. Nuvarande system medför att det i många fall är svårt eller omöjligt att upprätthålla de grundläggande principerna om att lika fall ska behandlas lika och att ett allvarligt brott ska mötas med en mer ingripande reaktion än ett lindrigt. En starkt bidragande orsak till påföljdssystemets komplexitet och svåröverskådlighet samt till dess inneboende risker för inkonsekvens torde vara den utbredda användningen av det i sig otydliga artbrottsbegreppet som självständigt argument för fängelse.  Även relationen mellan penningböter och dagsböter är sådan att det i dagens system kan sägas vara inbyggt svårförklarliga inkonsekvenser.

Justitiekanslern instämmer alltså i den kritik mot det nu gällande påföljds­systemet som utredningen har fört fram i kapitel 6 i betänkandet samt i de överväganden och slutsatser beträffande de allmänna utgångspunkterna för en reform som redovisats i kapitel 7. Utredningens förslag samt den analys och de överväganden som ligger till grund för dessa framstår genomgående som mycket väl genomarbetade. De föreslagna reformerna är ägnade att avhjälpa eller reducera de ovan berörda strukturella brister som finns i det nuvarande påföljdssystemet. Utan att ta ställning till om det skulle kunna finnas andra sätt än den föreslagna ord­ningen med villkorligt fängelse i stället för nuvarande frivårdspåföljder att komma tillrätta med dessa brister kan Justitiekanslern därför – från sin utgångspunkt – i allt väsentligt ställa sig bakom utredningens förslag. När det gäller vissa detaljer i de framlagda förslagen finns det dock utrymme för tveksamhet. I det följande kommer Justitiekanslern att ta upp vissa frågor som kan behöva analyseras närmare eller som det annars har bedömts som angeläget att lyfta fram särskilt.

Närmare om utredningens förslag i vissa avseenden

Villkorligt fängelse (kap. 8)

I kapitel 8.3 redovisar utredningen de övergripande skälen för sitt förslag att ersätta dagens frivårdspåföljder, villkorlig dom och skyddstillsyn, med villkorligt fängelse. Även om det – som utredningen framhåller – kan anföras vissa argument mot den föreslagna reformen så instämmer Justitie­kanslern i slutsatsen att fördelarna överväger. Särskilt möjligheten att på ett tydligt och öppet sätt straffmäta även de icke frihetsberövande påföljderna (villkorligt fängelse med olika tilläggssanktioner) framstår som en klar förbättring jämfört med dagens system. En sådan möjlighet ger i sig utrym­me att på ett tydligt och pedagogiskt sätt förmedla det mått av klander som påföljden avser att ge uttryck för. Genom att – på sätt utredningen har föreslagit – förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion som står i proportion till det utmätta straffets längd ges det också, jämfört med dagens system, en möjlighet att anpassa påföljdens ingripandegrad till brottslighetens allvar. På så sätt finns det möjlighet att, åtminstone delvis, komma tillrätta med några av de större olägenheterna i dagens system, näm­ligen att det vid andra påföljder än böter och fängelse inte finns något självklart samband mellan brottslighetens allvar och påföljdens ingripande­grad samt de tröskeleffekter som detta ger upphov till.  

Som kommer att beröras mer nedan är det enligt Justitiekanslerns bedöm­ning också av central betydelse att utredningens förslag om villkorligt fängelse på ett naturligt sätt kan medföra att artbrottsbegreppet utmönstras ur svensk straffrätt.

Ett argument som förts fram mot villkorligt fängelse går ut på att en sådan påföljd skulle brista i trovärdighet om misskötsamhet eller återfall i brott under prövotiden inte leder till att straffet måste verkställas i anstalt. Detta argument utgör dock närmast ett cirkelresonemang eftersom villkorligt fängelse, till skillnad från villkorlig dom, förutsätts innebära just att straffet ovillkorligen måste avtjänas i anstalt vid misskötsamhet eller åter­fall. Enligt Justitiekanslerns bedömning finns det emellertid inte något skäl att fylla påföljden villkorligt fängelse med något annat innehåll än det som följer av den lagstiftning genom vilken den införs. Med det av utred­ningen föreslagna innehållet torde påföljden ha goda förutsättningar att både råda bot på en rad av de brister som finns i dagens system och att ta tillvara flera av de fördelar i fråga om tolerans, humanitet och individuell anpass­ning som trots allt kan tillskrivas påföljderna villkorlig dom och skyddstill­syn.

Utrikes boende som begår brott i Sverige (kap. 9.5.12)

På s. 246 f. tar utredningen upp ett problem som finns redan idag och som kan komma att accentueras om den föreslagna reformen genomförs. Det handlar om den situationen att det inte, med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller p.g.a. återfall, finns skäl för ett ovillkorligt fängelsestraff, men att den dömde ska utvisas på grund av brottet och att han eller hon därför i praktiken kan sakna möjlighet att verkställa en tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff. Att ett genomförande av det rambeslut som berörs i betänkandet kan komma att medföra ökade möjligheter att verk­ställa olika tilläggssanktioner inom ramen för ett europeiskt samarbete löser inte problemet när det gäller personer som ska utvisas till länder utanför EU. Med hänsyn härtill och då det inte framstår som tillfredställande att beträf­fande en viss kategori av människor bestämma påföljden till ovillkorligt fängelse trots att varken straffvärde- eller återfallsskäl talar för det bör denna fråga övervägas ytterligare i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Skillnaden mellan ny och nyupptäckt brottslighet (kap. 10.7.2.2 och 19.6.5)

Vad utredningen föreslår i detta avsnitt är enligt Justitiekanslerns bedöm­ning en angelägen reform som är ägnad att befrämja enhetlighet och konse­kvens i påföljdssystemet. Oavsett om utredningens förslag i övriga delar genomförs eller inte så finns det därför anledning att införa en ordning där det – på sätt utredningen föreslår – görs skillnad mellan återfall i egentlig mening och sådana situationer där en ny lagföring avser s.k. nyupptäckt brottslighet. På motsvarande sätt tillstyrker Justitiekanslern det förslag som redovisas i kap. 19.6.5 och som går ut på att tillämpningsom­rådet för nu­varande 34 kap. 3 § brottsbalken inskränks till att enbart avse nyupp­täckt brottslighet.

Avräkning för vad den dömde undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet

På s. 332 f. och i författningskommentaren till 34 kap. 10 § brottsbalken behandlar utredningen bl.a. frågan om hur förfluten prövotid ska beaktas i fall då rätten beslutar att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Utredningens slutsats är att sådan prövotid som regel endast bör tillmätas en begränsad betydelse. Enligt Justitiekanslerns bedömning kan det dock sättas ifråga om prövotiden som sådan alls ska ha någon betydelse i detta sammanhang. Prövotiden ger inte i sig något reellt innehåll åt det villkorliga fängelsestraffet och skyldigheten att avhålla sig från att begå brott särskiljer inte den som står under prövotid enligt en dom på villkorligt fängelse från någon annan. Det bör därför övervägas om inte utrymmet för avräkning ska inskränkas till fall där den dömde har verkställt någon del av tilläggssanktionen.

Helghemarrest – Kontroll av efterlevnaden av förbudet (kap. 11.6.8.5)

Justitiekanslern har inte i och för sig något att invända mot att s.k. helghemarrest införs som förstärkningsinslag. Det framstår dock inte som godtagbart att det av skäl som är helt och hållet hänförliga till begränsningar i den befintliga tekniken för att över­vaka efterlevnaden av en sådan tilläggssanktion ska vara möjligt att tvinga den dömde att bära fotboja även under dagar då det inte finns något övervaknings­behov. Att bära fotboja torde i många samman­hang vara socialt stigmatiserande och det kan därför ifrågasättas om de rent praktiska och ekonomiska skäl för att tvinga den dömde att bära fotboja under hela den tid som övervaknings- och kontrollsanktionen pågår verkligen överväger det integritetsintrång som ett sådant tvång innebär.

Vem ska besluta om förstärkningsinslag vid övervaknings- och kontrollsanktion (kap. 11.6.8.7)

Enligt utredningens förslag ska det ankomma på Kriminalvården att besluta om vilket förstärkande inslag en övervaknings- och kontrollsanktion ska inne­fatta och hur det ska utformas i det enskilda fallet. Enligt Justitiekans­lerns bedömning är de skäl som anförs för förslaget i denna del inte över­tygande. Den typ av förstärkningsinslag som det här är fråga om torde i de fall där en övervaknings- och kontrollsanktion döms ut utgöra en väsentlig del av påföljden. Rättssäkerhets- och rättslikhetsskäl talar därför för att det bör ankomma på den domstol som beslutar om påföljden att också besluta om en så väsentlig del i påföljdens faktiska innehåll som det är fråga om när det gäller de nu berörda förstärkningsinslagen. Om beslutsfattandet i de nu berörda fallen delegeras till Kriminalvården finns det en betydande risk för att det uppstår olikheter i rättstillämpningen, vilket i förlängningen kan leda till den typ av inkonsekvens, svåröverblickbarhet och proportionalitets- problem som delvis präglar dagens påföljds­system. Justitiekanslern avstyr­ker därför utredningens förslag i denna del och förordar i stället att arten och omfattningen av förstärknings­inslagen så ska beslutas av dom­stolen inom ramen för påföljdsbestämningen där. Den exakta utformningen i det enskilda fallet måste givetvis däremot beslutas av Kriminalvården. Den närmare gränsdragningen bör övervägas ytterligare i det fortsatta lagstiftningsarbetet.   

Omhändertagande inför beslut om åtgärder med anledning av bristande verkställighet (kap. 12.8.5)

I avsnitt 12.8.5.2 föreslår utredningen att Kriminalvården i vissa fall ska få fatta beslut om omedelbart omhändertagande av den dömde. Justitiekanslern har inte något att erinra mot att Kriminalvården ges en sådan beslutsbe­fogen­het. Med hänsyn till Europakonventionens krav på snabb domstols­prövning av frihetsberövanden framstår dock den föreslagna ordningen med en överprövning av övervakningsnämnd som tveksam. Enligt Justitiekans­lerns bedömning bör ett sådant omhändertagandebeslut överprövas direkt av förvaltningsdomstol.

Byte av tilläggssanktion (kap. 12.8.6.7)

Enligt utredningens förslag ska beslut om byte av tilläggssanktion meddelas av övervakningsnämnd. Även om praktiska skäl kan anföras för att verkställighets­innehållet vid behov ska kunna ändras utan medverkan från domstolen så kan det enligt Justitiekanslerns bedömning anföras principiella skäl mot en ordning som innebär att det faktiska innehållet i en dom ska kunna ändras av en myndighet på lägre nivå. Det bör därför övervägas om det inte – på samma sätt som när det gäller beslut om verkställighet i anstalt – ska ankomma på tingsrätt att besluta om byte av tilläggssanktion, medan det skulle kunna anförtros åt Kriminalvården att föra talan om ett sådant byte. 

Rätt för Kriminalvården att överklaga övervakningsnämndens beslut (kap. 12.8.8)

Som utredningen framhåller är en möjlighet för Kriminalvården att överklaga övervakningsnämndens beslut i anledning av bristande verkställighet ägnad att bidra till en enhetlig praxis och därmed ökad rättslikhet. Justitiekanslern tillstyrker därför utredningens förslag och bedömer det som angeläget att det genomförs även om det inte skulle bli aktuellt att genomföra de övriga förslag som utredningen lämnat.

Brottslighetens art (kap. 15)

Utredningen anför övertygande argument för att avskaffa brottets art som kriterium för påföljdsvalet. Liksom utredningen bedömer Justitiekanslern att artbrottsbegreppet har varit en starkt bidragande orsak till den splittring, inkonsekvens och svåröverblickbarhet som det nuvarande påföljdssystemet visar prov på. Justitiekanslern tillstyrker alltså utredningens förslag i denna del.

Ett dagsbotsstraff bör alltid överstiga vad som idag kan dömas ut genom ett penningbotstraff (kap. 16.2.5)

Som framhållits av utredningen och som antytts inledningsvis i detta yttrande består en av de inkonsekvenser som präglar dagens system i att det på de lägsta straffvärdenivåerna är förhållandevis vanligt att en lindrigare förseelse i realiteten bestraffas hårdare än ett allvarligare brott. En sådan ordning är naturligtvis ägnad att allvarligt rubba förtroendet för rätts­väsendet i allmänhet och påföljdssystemet i synnerhet. Det är därför angeläget att en reform av påföljdssystemet bidrar till en ökad konsekvens och proportionalitet även när det gäller bötesstraffen. Utredningens förslag – att införa en grundnivå för dagsbotsstraffet – framstår i detta sammanhang som en mycket bra lösning. Justitiekanslern tillstyrker därför förslaget i denna del. Om det skulle anses att nivån på det lägsta dagsbotsstraffet blir alltför hög om förslaget genomförs så bör det övervägas att – hellre än att låta dagens ordning bestå – sänka grundbeloppet för dagsböter och den maximala nivån för penningböter.

Fastställande av inkomst vid dagsbotsberäkning (kap. 16.3)

För att, så långt det är möjligt, säkerställa att lika fall behandlas lika och att proportionaliteten i straffrättskipningen upprätthålls i praktiken är det viktigt att inte bara straffmätningen utan även bestämmandet av dagsbotens storlek sker på ett enhetligt och trovärdigt sätt. Utredningens förslag i denna del är ägnade att öka såväl trovärdighet som enhetlighet i rättstillämpningen och de bör därför genomföras även om förslagen i övrigt inte skulle leda till lagstiftning.

Sanktionskumulation – en särskild grund för strafflindring (kap. 17.5.3)

S.k. sanktionskumulation kan beaktas som strafflindringsgrund enligt 29 kap. 5 § brottsbalken redan enligt dess nu gällande lydelse. Genom utred­ningens förslag kommer dock denna strafflindringsgrund att lyftas fram särskilt, vilket – med hänsyn inte minst till pågående debatt om förhållandet mellan straffrättsliga förfaranden och olika typer av administrativa sank­tions­avgifter – får anses vara ett angeläget förtydli­gande. Förslaget bör genomföras oavsett om övriga reformförslag genomförs eller inte.

Påföljdssystemet för unga lagöverträdare (Del III)

På motsvarande sätt som när det gäller påföljder för vuxna präglas det befintliga påföljdssystemet för unga lagöverträdare i viss utsträckning av inkonsekvens och brist på enhetlighet och proportionalitet. Delvis hänger detta samman med att påföljder för unga i högre utsträckning än för vuxna är (och bör vara) anpassade efter den dömdes behov av stöd och behandling. Även med en sådan mer behandlingsinriktad utgångspunkt är det dock, för att upprätthålla trovärdighet, proportionalitet och enhetlighet i systemet, av central betydelse att det i varje enskilt fall finns en möjlighet att bestämma en påföljd som någorlunda väl svarar mot allvaret i det brott som har begåtts. Som utredningen framhåller finns det, i dagens system, brister i det avseendet.

Justitiekanslern instämmer i utredningens bedömning att dagens ordning bör kompletteras med nya inslag som gör att påföljdssystemet för unga lagöverträdare blir mer heltäckande och möjliggör en påföljdsbestämning som svarar bättre på de allmänna kraven på likabehandling och proportionalitet. Justitiekanslern har inte några bärande invändningar mot de förslag som utredningen lägger fram för att uppnå angivet syfte och bedömer att det bör vara möjligt att genomföra dessa förslag även om de reformer som föreslagits när det gäller vuxna lagöverträdare och ifråga om att avskaffa artbrottsbegreppet inte skulle leda till lagstiftning.