Kammarkollegiets åtgärder med anledning av en tolks medverkan i ett grundlagsskyddat medium har inte ansetts utgöra brott mot repressalieförbudet

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern inleder inte förundersökning avseende brott mot rep­res­sa­lie­för­budet.

Justitiekanslern vidtar inte heller i övrigt någon åtgärd i ärendet.

Ärendet

Bakgrund

YT var fram till den 30 juni 2012 auktoriserad tolk i arabiska med speciell kom­petens som rättstolk. Den 2 februari 2012 tjänstgjorde han som tolk i tv-programmet ”Debatt” i SVT. Under programmets första halva diskuterades den dåvarande situa­tionen i Malmö och under programmets senare del dis­ku­terades s.k. ”överklass-safari”. Den 15 februari 2012 inledde Kammar­kolle­giet ett tillsynsärende (dnr 513-486-12) i syfte att utreda om YT brutit mot 14-16 §§ i Kammarkollegiets tolkföreskrifter (KAMFS 2004:1) i sitt tolkuppdrag i det nämnda tv-programmet.

Den 11 maj 2012 ansökte YT hos Kammarkollegiet om förnyelse av sin auktorisation som tolk med bevis om speciell kompetens som rättstolk. I skrivelse den 4 juni 2012 kallade Kammarkollegiet YT till kunskapsprov den 15 juni 2012. YT lämnade återbud till provet och åberopade personliga skäl. I skrivelse den 12 juni 2012 begärde han att auktorisationen skulle förlängas utan extraordinära villkor.

I skrivelse den 21 juni 2012 beredde Kammarkollegiet YT tillfälle att själv inkomma med förslag på datum för kunskapsprov, varvid hans auktorisation skulle förlängas fram till datumet för kunskapsprovet. Samtidigt informe­ra­des YT om att hans auktorisation annars skulle löpa ut den 30 juni 2012.

I skrivelse den 28 juni 2012 begärde YT att hans auktorisation skulle för­läng­as på sedvanligt sätt utan ytterligare åtgärder och om så inte skedde, att skrivelsen skulle ses som ett överklagande ställt till Förvaltningsrätten i Stockholm.

I beslut den 29 juni 2012 (dnr 510-1386-12) avslog Kammarkollegiet YT:s ansökan om förnyelse av auktorisation som tolk med speciell kompetens som rättstolk. Samtidigt överlämnades ärendet till Förvaltningsrätten i Stock­­­holm för prövning.

I beslut den 3 juli 2012 skrev Kammarkollegiet av det ovan nämnda tillsyns­ärendet från vidare handläggning med hänvisning till att Kammarkollegiet ut­övar tillsyn över auktoriserade tolkar och YT:s auktorisation hade löpt ut.

Enligt uppgift från Kammarkollegiet har YT överklagat Kammarkollegiets beslut den 29 juni 2012 i ärende nr 510-1386-12 och den 3 juli 2012 i dnr 513-486-12.

Anmälan m.m.

YT har i en anmälan hit begärt att Justitiekanslern ska granska Kam­mar­kollegiets handläggning av det ovan nämnda tillsynsärendet. Han har härvid gjort gällande att Kammarkollegiet, genom att inleda ett tillsyns­ären­de på grund av hans deltagande i ett tv-program, har brutit mot repressalie­för­budet i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). YT:s uppfattning synes vara att han deltagit i tv-programmets första del som tolk och sedan, i programmets andra del, övergått till att vara publik. Han har uppgett att Kammarkollegiet har hävdat att han 40 minuter in i programmet har frångått sin tolkroll och engagerat sig i programmets andra debattämne och därvid brutit mot sina åligganden.

YT har också begärt att Kammarkollegiets beslut ska upphävas och hans auktorisation som rättstolk i arabiska återinsättas och förlängas utan att muntligt kunskapsprov måste utföras.

Justitiekanslern har tagit del av Kammarkollegiets beslut den 29 juni och den 3 juli 2012.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Enligt 1 § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och över­sätt­are prövas frågor om auktorisation av tolkar av Kammarkollegiet. Enligt 6 § samma förordning kan en auktoriserad tolk efter särskild prövning och i den ordning Kammarkollegiet bestämmer få bevis om speciell kompetens för tolk­ning inom ett visst verksamhetsområde. Om en auktoriserad tolk an­sö­ker om förnyelse av en auktorisation eller ett bevis enligt 6 § ska Kammar­kollegiet enligt 7 § samma förordning pröva om det behövs något kunskaps­prov. Den som i mer än ringa omfattning varit verksam som tolk eller i öv­rigt ägnat sig åt sådan språklig verksamhet som befäster kunskaperna i det språk som auktorisationen avser, behöver genomgå prov endast om det finns särskilda skäl. Kammarkollegiet ska, enligt 10 § samma förordning, utöva tillsyn över auktoriserade tolkars verksamhet. Kammarkollegiet har inom ramen för tillsynen möjlighet att meddela en tolk som åsidosätter sina plik­ter enligt den nämnda förordningen eller andra författningar varning och i synnerligen försvårande fall upphäva auktorisationen (14 §). Kammarkolle­giets beslut enligt förordningen får överklagas hos allmän förvaltnings­dom­stol (17 § samt 22 a § förvaltningslagen (1986:223).

Kammarkollegiets tolkföreskrifter (KAMFS 2004:1) innehåller bestämmel­ser angående tolkars verksamhet. Enligt 14 § ska en auktoriserad tolk under tolkningen återge all information så exakt som möjligt. När en auktoriserad tolk utför ett tolkuppdrag får han enligt 15 § inte ge uttryck för sina åsikter och värderingar eller på annat sätt låta dessa påverka tolkningen. Enligt 16 § får en auktoriserad tolk när han utför ett tolkuppdrag inte företräda den ena parten inför den andra och får under tolkningen inte utföra någon annan upp­­gift än att tolka.

Justitiekanslern är ensam åklagare i mål om yttrandefrihetsbrott, andra yttrandefrihetsmål och i mål som eljest avser brott mot YGL. Brott mot repressalieförbudet i 2 kap. 4 § tredje stycket YGL är ett sådant brott.

Sedan den 1 januari 2011 är i 2 kap. 4 § tredje stycket YGL uttryckligen stad­gat att en myndighet eller ett allmänt organ inte får ingripa mot någon för att han eller hon i ett medium som omfattas av YGL har brukat sin ytt­randefrihet eller medverkat till ett så­dant bruk. Uppsåtligt ingripande i strid med bestämmelsen är numera också straffsanktionerat direkt genom bestäm­melsen i 2 kap. 5 § tredje styck­­et YGL. Till ansvar för uppsåtligt ingripande i strid med 2 kap. 4 § tredje styck­et YGL döms, enligt 2 kap. 5 § tredje styc­ket YGL, om åtgärden utgör avskedande, uppsägning, meddelande av disci­plin­påföljd eller en lik­nande åtgärd. De åtgärder som faller utanför den an­givna bestämmelsen är följ­aktligen straffria.

Om en repressalieåtgärd är av annat slag än vad som nyss sagts kan den – liksom tidigare – föranleda kritik från Riksdagens ombudsmän eller Justi­tiekanslern inom ramen för dessa tillsynsorgans s.k. erinringspraxis.

Repressalieförbudet anses innefatta att varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd person och som grundar sig på den­nes medverkan i ett grundlagsskyddat medium i princip är otillåten. Myn­dig­heter och chefer hos myndigheter får således inte vidta några för en en­skild negativa tjänsteåtgärder på grund av den enskildes bruk av yttrande- eller meddelarfriheten (se t.ex. JO 1975/76 s. 314 och 1987/88 s. 193 samt SOU 1990:12 s. 63).

Förbudet förutsätter för sin tillämpning i princip att det finns någon form av lydnads- eller beroendeförhållande mellan meddelaren och företrädaren för myndigheten eller det allmänna. I typfallet rör det sig om en person med överordnad tjänsteställning som tillrättavisar en underordnad, alltså någon med en reell möjlighet att utsätta den andre för någon form av negativa verkningar.

Av förarbetena till de nya bestämmelserna framgår att det inte är uteslutet att en myndighet skulle kunna vidta en åtgärd som träffas av repressalie­för­budet mot någon annan än de anställda vid myndigheten. När det gäller det straffbara området anges straffansvar för åtgärder mot andra än anställda dock vara uteslutet på grund av karaktären av de repressalier som enligt straff­bestämmelsen kan föranleda ansvar (prop. 2009/10:81 s. 43).

Föreligger en överträdelse av repressalieförbudet?

Det står till en början klart att YT vid sin medverkan i programmet ”Debatt” i SVT har yttrat sig i ett medium som omfattas av YGL. Han har alltså i det avseendet omfattats av tillämpningsområdet för repressalieförbudet i 2 kap. 4 § YGL.

YT har i sin egenskap av auktoriserad tolk inte varit arbetstagare i förhåll­an­de till Kammarkollegiet. Mot bakgrund av de befogenheter som enligt ovan angivna bestämmelser tillkommer Kammarkollegiet på området och den be­tydelse som kollegiets auktorisation har för en tolks möjlighet att utöva sitt yrke anser Justitiekanslern emellertid att det är fråga om en sådan situation där repressalieförbudet, och då även det straffbara området, kan aktualiseras.

Det tillsynsärende som Kammarkollegiet inledde har skrivits av utan att leda till någon åtgärd för YT:s del. Kammarkollegiets beslut i ärendet har alltså inte medfört någon negativ konsekvens för YT. Den fråga Justitiekanslern har att bedöma är istället om redan inledandet av tillsynsärendet kan utgöra en sådan negativ åtgärd som omfattas av repressalieförbudet.

Enligt Justitiekanslerns uppfattning är så inte fallet. Ärendet i fråga inleddes i syfte att utreda om YT brutit mot tolkföreskrifterna. Någon bedömning av den frågan kom emellertid aldrig att göras i tillsynsärendet. När ärendet in­leddes kunde det inte förutses vilken slutsats Kammarkollegiet skulle kom­ma till eller om slutsatsen skulle leda till någon åtgärd. Endast inle­dandet av ärendet kan inte anses ha innefattat något ställningstagande från Kammar­kolle­giet i frågan. Redan av detta skäl har inledandet av tillsynsärendet inte utgjort någon överträdelse av repressalieförbudet.

Av handlingarna i ärendet framgår att skälet till att Kammarkollegiet begärt att YT skulle avlägga kunskapsprov för att få sin auktorisation förlängd var att hans tolkning i det aktuella tv-programmet var av sådant slag att särskil­da skäl förelåg för att hans tolkningsförmåga skulle testas på nytt. Det fram­står alltså som om Kammarkollegiets beslut att inte förlänga YT:s auktorisa­tion i vart fall hade ett visst samband med vad som förekom i det aktuella tv-programmet. Det finns därför anledning att ställa frågan om Kammar­kolle­giets krav på kunskapsprov eller den uteblivna förlängningen av aukto­risationen kan utgöra repressalier i repressalieförbudets mening.

För att så ska vara fallet är det inte tillräckligt att Kammarkollegiets åtgärder har inneburit negativa konsekvenser för YT. En första fråga att ställa är näm­ligen i vilket syfte Kammarkollegiet vidtagit de aktuella åtgärderna. Repressalieförbudet innebär att en myndighet eller ett allmänt organ inte får ingripa mot någon för att han eller hon i ett medium som omfattas av YGL har brukat sin yttrandefrihet eller medverkat till ett så­dant bruk. I ärendet har inte framkommit något som tyder på att Kammarkollegiet har ingripit på grund av vad YT har sagt. Ingripandet har istället skett på grund av hur YT skött sitt tolkuppdrag. Innehållet i YT:s yttranden har såvitt framkommit härvid saknat betydelse.

Repressalieförbudet härleddes före den 1 januari 2011 ur den s.k. exklusi­vitetsprincipen i 1 kap. 4 § YGL. Enligt detta stadgande får myndigheter och andra allmänna organ inte utan stöd i YGL ingripa mot någon på grund av att han i ett av YGL skyddat medium har missbrukat yttrandefriheten eller medverkat till sådant missbruk. Vad som är ”missbruk” bestäms utifrån innebörden av och syftet med yttrandefriheten såsom detta framgår av 1 kap. 1 § första och andra styckena YGL. Där anges att grundlagen tillför­säk­rar medborgarna rätt att i de skyddade medierna offentligen uttrycka tan­kar, åsikter och känslor och att i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst till säkrande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Det är alltså dessa intressen som YGL avser att värna. 

Formuleringen av yttrandefrihetens innebörd och syfte anses innebära vissa begränsningar i grundlagens tillämpningsområde. All användning av de grund­lagsskyddade medierna omfattas alltså inte av YGL:s skydd som ex­klu­siv straff- och processlag. Den användning som omfattas av grundlags­skydd brukar sägas falla inom grundlagens materiella tillämpningsområde. Detta till skillnad från det formella tillämpningsområdet som anger vilka medier som omfattas av grundlagarna med bortseende från innehållet. Den användning av de grundlagsskyddade medierna som faller inom YGL:s mate­riella tillämpningsområde men som är otillåten upptas som yttrande­frihets­brott i YGL. Övrig användning som faller inom det materiella tillämp­ningsområdet kan alltså inte bestraffas eftersom bestraffning enligt exklusivitetsprincipen endast får ske i de fall som anges i grundlagen. Beträf­fande den användning av de i och för sig grundlagsskyddade medier­na som inte omfattas av grundlagens materiella tillämpningsområde kan lagföring däremot ske enligt allmän lag. YGL:s räckvidd ska således inte uppfattas så att varje förfarande där ett yttrande som framförs i ett grund­lags­skyddat medium ingår som ett led skyddas av YGL.

Motsvarande synsätt kan enligt Justitiekanslerns uppfattning anläggas på repressalieförbudets räckvidd. YT har befunnit sig i tv-studion i syfte att ut­föra ett tolkuppdrag. Att tolkuppdraget dessutom utförts i ett grundlagsskyd­dat medium är av underordnad betydelse. YGL skyddar YT:s rätt att fritt uttrycka sina åsikter. Rätten till yttrandefrihet kan emellertid inte befria YT från hans skyldighet att utföra sitt tolkuppdrag i enlighet med de regler som gäller för detta. Ett motsatt synsätt skulle leda till konsekvensen att någon tillsyn över hur tolkar utför sina uppdrag inte kan utföras när tolkningen sker i ett grundlagsskyddat medium. Det framstår inte som rimligt.

Det sagda leder till slutsatsen att det förhållandet att YT utfört sitt tolk­upp­drag i ett grundlagsskyddat medium inte innebär att Kammarkollegiet varit förhindrat att lägga hans agerande till grund för åtgärder inom ramen för sin tillsyns- och auktorisationsverksamhet. Kammarkollegiets åtgärder har näm­ligen inte vidtagits för att YT har brukat sin yttrandefrihet i den mening som avses i repressalieförbudet i YGL.

Någon förundersökning ska mot bakgrund av det anförda  inte inledas. Det finns inte heller skäl att vidta någon åtgärd inom ramen för Justitiekanslerns tillsynsverksamhet.

Anmälan i övrigt

YT har begärt att Kammarkollegiets beslut ska upphävas och att hans aukto­risation ska förlängas utan kunskapsprov.

Justitiekanslern har inte någon behörighet att upphäva eller ändra beslut som fattats av Kammarkollegiet. Kammarkollegiets beslut kan istället överklagas till allmän förvaltningsdomstol, vilket YT enligt uppgift har gjort.

Den granskning Justitiekanslern kan göra inom ramen för sin tillsynsverk­sam­het är begränsad. Justitiekanslern uttalar sig i princip aldrig om bedöm­ningsfrågor, eftersom domstolar och myndigheter ska göra sina bedömning­ar självständigt. Granskningen är vidare inte avsedd att föregripa eller er­sät­ta den prövning som kan ske i ordinarie ordning, t.ex. genom ett över­kla­gan­de till en högre instans. Justitiekanslern kan inte heller ingripa i pröv­ningen av ett enskilt ärende hos domstol och kan inte ge någon anvisning till dom­stolen om hur den bör agera i ett visst fall.

Justitiekanslern kommer mot denna bakgrund inte att vidta någon åtgärd inom ramen för sin tillsynsverksamhet med anledning av vad YT har anfört.