Justitiekanslerns remissyttrande till Socialdepartementet avseende SOU 2012:33, Ds 2012:20 och Ds 2012:21

Justitiekanslern har anmodats att yttra sig över rubricerade slutbetänkande och promemorior och får med anledning härav anföra följande.

1. SOU 2012:33

Utredningen föreslår ett radikalt förändrat vård- och omsorgssystem. Förslagen, som innebär en omfattande omvandling av den statliga myndighetsstrukturen inom vård- och omsorgssektorn, syftar till att förenkla för patienter, brukare, anhöriga, professioner, verksamhetschefer, entreprenörer och huvudmän. Samtidigt anges att förslagen i sig inte kommer att lösa sektorns problem, men att de torde medföra att vården och omsorgen kan möta en statlig verksamhet som är mer sammanhållen, tydlig och enklare att samarbeta med (se s. 26).  

Det är angeläget att kartlägga och åtgärda eventuella brister med den nuvarande myndighetsstrukturen och ordningen för vård- och omsorgssystemet. Det är emellertid svårt att överblicka de fulla konsekvenserna av utredningens omfattande förslag liksom att förutsäga om de reformåtgärder som föreslås kommer att få avsedd effekt om de genomförs. Vidare är det, som utredningen själv anger, tveksamt om de problem som utredningen har identifierat löses genom de föreslagna åtgärderna.

Frågor rörande vård- och omsorgssystemets organisation och utformning tillhör inte kärnområdet för Justitiekanslerns verksamhet eller tillsyn. Utredningens bedömningar och förslag om en helt ny myndighetsstruktur föranleder därför inte några kommentarer från min sida. Jag kan dock rent allmänt ansluta mig till utredningens beskrivning av fyra områden där staten har en särskilt viktig uppgift att fylla.

Mot bakgrund av den koncentration av personuppgiftsansvaret som en föreslagen ny myndighetsstruktur med endast fyra centrala myndigheter skulle medföra vill jag emellertid framhålla vikten av att förslagens konsekvenser för den personliga integriteten noggrant analyseras och beaktas i det fortsatta arbetet (jfr avsnitt 8.6.5).

2. Ds 2012:20

I promemorian förslås att en ny tillsyns- och tillståndsmyndighet för vård och omsorg ska inrättas. Den nya myndigheten är tänkt att ta över Socialstyrelsens tillsyns- och tillståndsverksamhet enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, och patientsäkerhetslagen (2010:659) samt därtill motta rapporter, utöva tillsyn och pröva frågor enligt dessa och ytterligare lagar.  De föreslagna författningsändringarna föreslås träda i kraft redan den 1 juni 2013.

Promemorians förslag inbegriper långtgående reformåtgärder med direkta och indirekta konsekvenser för såväl myndigheter och andra aktörer inom vård- och omsorgsområdet som ett stort antal enskilda medborgare. Inte desto mindre kom Socialdepartementets remiss in till Justitiekanslern den 15 juni och remisstiden gick ut den 21 augusti 2012. Den begränsade remisstiden under sommarmånaderna har försvårat granskningen av förslagen. Remissens utformning har inte heller inbjudit till en fullständig och fri diskussion om förslagen utan ger, tillsammans med vetskapen om att en myndighetschef redan finns på plats, ett tydligt besked om att promemorians förslag till organisationsförändring kommer att genomföras oavsett eventuella synpunkter från remissinstanserna. Jag beklagar att man valt denna ordning.

Även om det således synes stå klart att den föreslagna nya myndigheten kommer att inrättas inom en nära framtid och syftet med remissen i första hand är att remissinstanserna ska kommentera lämnade författningsförslag vill jag ändå här redovisa några allmänna synpunkter och överväganden.

En förändring och omorganisering av en myndighetsstruktur måste för att bli framgångsrik, såvitt nu är av intresse, grundas på en noggrann och välgrundad probleminventering liksom en vederhäftig behovs- och konsekvensanalys.

Promemorians analys och slutsatser bygger i allt väsentligt på Statskontorets utvärdering av tillsynsreformen där slutsatsen är att det med den nuvarande ordningen förekommer en rad brister i den statliga tillsynen över socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Statskontorets analys och kritik mot Socialstyrelsen framstår emellertid enligt min mening som delvis orimlig och missvisande.

Riksdagen beslutade i maj 2009 att länsstyrelsernas tillsyn och tillståndsgivning enligt SoL och LSS skulle föras över till Socialstyrelsen och samordnas med Socialstyrelsens tillsyn över hälso- och sjukvården. Socialstyrelsen fick också tillsynsansvar över Statens institutionsstyrelses, SIS, institutioner. Reformen trädde i kraft den 1 januari 2010. Sedan den 1 januari 2011 har Socialstyrelsen även övertagit Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnds, HSAN, tidigare uppdrag att efter anmälan pröva klagomål mot hälso- och sjukvården och dess personal. Dessutom har tillståndsplikt för verksamhet med personlig assistans enligt LSS införts som en ny uppgift för Socialstyrelsen från och med den 1 januari 2011.

Socialstyrelsen har således på kort tid, sedan den 1 januari 2010, tillförts flera omfattande nya tillsyns- och tillståndsgivningsuppgifter avseende socialtjänst och hälso- och sjukvård.

Det är uppenbart att uppbyggnaden av en volymmässigt omfattande, effektiv och i alla avseenden väl fungerande tillsyn, oavsett om det sker inom ramen för en befintlig myndighetsorganisation eller i en helt ny organisation, är både tids- och resurskrävande. Det är idag inte mer än 2,5 år sedan Socialstyrelsen tog över uppdragen från länsstyrelserna och SIS och 1,5 år sedan man övertog ansvaret från HSAN. I den nu remitterade promemorian, som avlämnades i juni 2012, konstateras också (se s. 153) att det ännu är för tidigt att avgöra om tillsynsreformens mål har uppnåtts i alla delar.

Det är mot den här bakgrunden inte rimligt att på det sätt som sker i promemorian dra slutsatser om den genomförda tillsynsreformen utifrån Statskontorets utvärdering, som till stor del bygger på data från åren 2010 och 2011. I den massmediala rapporteringen har också bl.a. ifrågasatts om Statskontorets redovisning av Socialstyrelsens ärendebalanser är relevant för bedömningen av den nuvarande organisationen (se t.ex. Läkartidningen nr 32-33/2012 s. 1390 ff, ”Socialstyrelsen och klagomålen Städat i högarna”).

Att ärendebalanserna temporärt ökar vid en verksamhetsövergång är ofta ofrånkomligt och torde generellt sett snarare vara regel än undantag, oavsett verksamhetens art. Att ärendebalanserna i detta fall under en period ökade kraftigt (se s. 154 f) förklaras givetvis av att Socialstyrelsen fick överta omfattande tillsynsuppgifter. Även om detta framgår vid en närmare läsning av texten framstår det som missvisande att i tabellform på det sätt som sker på s. 155 i promemorian redovisa ”antalet öppna ärenden inom Socialstyrelsens tillsynsavdelning”. Kritiken angående bristande system för styrning och uppföljning kan vara riktig men utgör inte i sig något argument för en ytterligare organisationsförändring. Sådana problem är inget som automatiskt åtgärdas genom en ytterligare verksamhetsövergång. Att redan år 2013 genomföra en ny organisationsförändring på det sätt som föreslås i promemorian kan förväntas bli resurskrävande och innebära betydande effektivitetsförluster, i vart fall under en övergångsperiod. De betydande kostnader och övriga insatser som lagts ner hos Socialstyrelsen torde också till stor del gå förlorade.  I promemorian redovisas inte några konkreta åtgärdsförslag för att säkerställa minsta möjliga negativa inverkan för verksamheten av den nu föreslagna organisationsförändringen. Jag tillåter mig även att i brist på något underlag som ger stöd för slutsatsen, känna tveksamhet inför promemorians och Statskontorets bedömning (se s. 181 f) att en renodlad inspektionsmyndighet med undantag för vissa ”initiala uppstartskostnader” inte ”nämnvärt skulle öka kostnaderna”.

Det är svårt att förstå varför det inte är möjligt att komma till rätta med de reella brister och problemområden som Statskontoret har identifierat inom ramen för en tillsynsorganisation inom Socialstyrelsen. De skäl som anges för att inrätta en helt ny myndighet på området framstår inte som helt övertygande och det kan som redan framhållits sättas i fråga att inrättandet av den nya myndigheten i sig skulle lösa de problem som Statskontoret påvisat. På det föreliggande materialet är det svårt att dela Statskontorets bedömning att det skulle vara alltför svårt för Socialstyrelsen att inom ramen för sitt samlade uppdrag genomföra av Statskontoret identifierade nödvändiga åtgärder för att utveckla tillsynen enligt tillsynsreformens intentioner (jfr avsnitt 4.4.3).

Jag finner inte heller de skäl som i promemorian läggs fram som argument för att införa en renodlad inspektionsmyndighet helt övertygande. Är verkligen organisationsformen avgörande för att regering och riksdag ska kunna styra på det sätt som är avsett och varför skulle en särskild myndighet självklart ge större genomsynlighet? I ljuset av bl.a. dessa frågor framstår det som en brist att promemorians konsekvensanalys som omfattar endast drygt två sidor inte innehåller någon djupare utredning. 

Det nu framlagda förslaget ligger emellertid väl i linje med de senaste årens utveckling på tillsynsområdet som bl.a. har beskrivits av Statskontoret. (Se bl.a. rapporten Fristående utvärderingsmyndigheter – en förvaltningspolitisk trend?) För egen del känner jag en viss oro inför denna utveckling.

Som argument för att särskilja tillsyn från normering anförs bl.a. att en sådan lösning ger större tydlighet och oberoende och därmed legitimitet åt tillsynsarbetet (se s. 169 ff.). Man kan emellertid mot detta tvärtom hävda att man därigenom begränsar möjligheten att arbeta med olika styrmedel och att ett särskiljande försvårar ett effektivt kunskaps- och erfarenhetsutbyte mellan tillsyns- och normeringsverksamheten. Om förslaget med en ny fristående tillsynsmyndighet genomförs finns det därför särskild anledning att framhålla vikten av en tydlig ansvarsfördelning samt ett nära och välfungerande samarbete för informationsutbyte mellan den föreslagna tillsynsmyndigheten och den normerande myndigheten på området.

Vad beträffar frågan om ledningsformen för den nya tillsynsmyndigheten är förslaget att den organiseras som en enrådighetsmyndighet med ett insynsråd. Promemorian redovisar inte några överväganden beträffande valet av denna ledningsform (jfr s. 180 och 2 § myndighetsförordningen [2007:515]). Enligt förslaget kommer den nya myndigheten att få ett omfattande ansvarsområde och den kommer att hantera känsliga ärenden av stor vikt för de berörda. Det är därför särskilt viktigt att verksamheten organiseras på ett sådant sätt att medborgarna tillförsäkras en så god insyn som möjligt.

Avslutningsvis konstaterar jag följande.

Det är viktigt att utan dröjsmål komma till rätta med de ofullkomligheter som kan finnas inom den nuvarande tillsyns- och tillståndsverksamheten hos Socialstyrelsen. De synpunkter jag lämnat i det föregående riktar sig främst mot vad jag uppfattar som brister i beslutsunderlaget inför en ny stor omorganisation av tillsynsverksamheten för hälso- och sjukvård och socialtjänst. Mot bakgrund av de synpunkter som har framförts ovan finner jag varken skäl att avstyrka eller att tillstyrka promemorians förslag. Det är självfallet mycket viktigt att följa upp och noggrant utvärdera effekterna av de reformåtgärder som kommer att vidtas.

3. Ds 2012:21

Med utgångspunkt i de intressen som Justitiekanslern främst har att beakta har jag inte några synpunkter på de förslag och bedömningar som promemorian innehåller.