Klagomål mot Arbetsförmedlingen med anledning av att en placering inom jobb- och utvecklingsgarantin har avbrutits

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern vidtar ingen ytterligare åtgärd i ärendet.

Ärendet

Bakgrund

EC har deltagit i det arbetsmarknads­politiska programmet jobb- och utvecklingsgarantin. Programmet består av tre faser. Deltagare i fas tre ska syssel­sättas hos anordnare som förmedlas av Arbetsförmed­lingen. Anordnaren betalar ingen lön till deltagaren. Den som tar del av programmet kan istället få ekonomiskt stöd för sin försörjning från För­säkringskassan i form av aktivitetsstöd.

EC påbörjade i februari 2010 fas tre i programmet och place­rades hos anordnaren Jobbfabriken i Malmö. Såvitt framgår av handlingarna i ärendet erhöll EC ersättning från Försäkringskassan under placeringen.

Den 27 januari 2011 publicerades en artikel i tidningen Efter Arbetet med rubriken ”Jobbfabriken kräver slavkontrakt”. I artikeln uttalade EC och en annan deltagare i programmet kritik mot Jobbfabrikens verksamhet i Malmö.

Den 8 februari 2011 deltog EC i ett så kallat trepartsamtal med Arbetsförmedlingen och Jobbfabriken. I samtalet deltog, förutom EC, arbetsförmedlaren BH samt från Jobbfabriken regionchefen HB och en handledare.

Den 11 februari 2011 avbröts EC:s placering hos Jobbfabriken. I avvaktan på ny sysselsättningsplats angavs Arbetsförmedlingen som anordnare.  

Anmälan m.m.

EC har i en skrivelse hit anfört att Arbetsförmed­lingen felak­tigt har begränsat hennes yttrandefrihet och meddelarfrihet. Till anmälan har fogats den aktuella artikeln i tidningen Efter Arbetet, ytterligare en artikel ur samma tidning rörande den anmälda händelsen, registerutdrag från Arbets­förmedlingen samt en ljudupptagning av trepartssamtalet den 8 februari 2011 som uppges ha gjorts med en dold digitalkamera.

Justitie­kanslern har tagit del av handlingarna och ljudupptagningen. Av dessa framgår bl.a. följande. EC har gjort gällande att Arbets­förmedlingen har beslutat att omplacera henne och att anledningen till detta var de uttalanden hon hade gjort i tidningen Efter Arbetet. Jobbfabriken har å sin sida hävdat bl.a. att EC har ägnat sig åt mobb­ning av en annan deltagare i programmet på internet.

I det ingivna registerutdraget från Arbetsförmedlingen anges att EC:s placering avbryts ”på grund av oenighet mellan anordnare och sökande”.

Den ingivna ljudupptagningen från trepartsamtalet den 8 februari 2011 är av mycket dålig kvalitet och knappt hörbar. Endast enstaka ord och meningar har gått att urskilja. Såvitt Justitiekanslern har kunnat bedöma framgår att HB och EC har varit oense i ett flertal frågor, bl.a. beträffande sakfrågor som har tagits upp i artikeln i tidningen Efter Arbetet den 27 januari 2011 och beträffande vad som har avhandlats i en grupp på Facebook på internet. BH förefaller ha intagit en mer tillbakadragen roll i samtalet. Samtalet har såvitt kan bedömas avslutats med att BH föreslagit att samarbetet mellan EC och Jobb­fabriken ska avbrytas på grund av den oenighet som visat sig föreligga mellan parterna.

Handläggningen och utredningen

Justitiekanslern uppfattade EC:s skrivelse som en anmälan om brott mot repressalieförbudet i tryckfrihetsförordningen (TF) och beslutade den 24 maj 2011 att inte inleda förundersökning med anledning av miss­tanke om sådant brott. I beslutet anförde Justitiekanslern att de åtgärder som vidtagits gentemot EC inte faller inom det straffbelagda områ­det eftersom EC inte varit anställd av Arbetsförmedlingen. Justitiekanslern fann dock skäl att inom ramen för tillsynsverksamheten inhämta ett yttrande från Arbetsförmedlingen.

I yttrandet har Arbetsförmedlingen anfört bl.a. följande.

I början av februari [2011] publiceras en artikel i tidningen Efter Arbetet, där E uttalar sig kritiskt kring Jobbfabriken och Arbetsförmedlingen. Med anledning av att kritiken signalerar risk för missförhållanden tar ansvarig handläggare BH kontakt med Jobbfabriken och E och bokar in ett uppföljningssamtal. Arbetsför­med­lingen hade ingen information kring E:s upplevelser på Jobbfabriken innan pub­li­cering av artikeln. Detta samtal äger rum den 8 februari 2011 kl 10.00. HB, ansvarig på Jobbfabriken, berättar innan samtalet - för B - att han haft ett samtal med E och [en annan deltagare] dagen efter artikeln publicerats. Under detta samtal hade han framfört sitt ogillande gällande artikeln och han önskade att de hade framfört kritiken till honom innan artikeln publicerades. Han berättar också för dem att andra deltagare på Jobbfabriken känner sig uthängda. 

Uppföljningssamtalet genomförs med E, B, H och en handledare från Jobbfabriken, Y. Samtalet är inledningsvis en dialog mellan H och E, och handlar om artikeln, logginläggen på Facebook, andra deltagare på Jobbfabriken. Mycket fokus läggs på andra saker än sysselsättning på Jobbfabriken enligt E. Diskussionen fortgår och slutligen avbryter B denna genom att säga att mötet är till för att hitta en lösning för E; hon vill vara kvar men Jobbfabriken vill avsluta hen­nes deltagande. Mötet avlutas abrupt då E anklagar Y (handledare på Jobb­fabriken) för att vara rasist. Enligt E har Y kallat deltagare för invandrarpack, blattar och obildbara. Y blir mycket upprörd och mötet avslutas då Y säger att hon ska göra en polisanmälan.

B talar nu i enrum med E och till slut kommer man överens om att E avslutar sin placering på Jobbfabriken. Det är inte aktuellt med ett återkallande och Arbets­förmedlingen kommer att hitta en annan placering till E. Placering Fas 3 på Jobbfabriken för deltagaren samt möjlighet till anordnarbidrag för anordnaren avbryts.

[---]

Arbetsförmedlingens slutsats:

Efter att ha lyssnat på inspelningen av samtalet samt efter interna diskussioner kan kon­stateras att Arbetsförmedlingen inte har brustit i sina rutiner i just denna situation (upp­följningssamtalet). Däremot kunde uppföljningarna av deltagarna på Jobbfabriken ha varit mer frekventa under hösten, vilket alltid hänger på tillgängliga resurser. Detta hade möjligen kunnat medverka till att situationen inte hade drivits till sin spets. Det är också viktigt att konstatera att det inte är Arbetsförmedlingen som ville avsluta Es place­ring på Jobbfabriken, utan Jobbfabriken. Grunden för en bra placering är att det finns en bra relation mellan sökande, anordnare och Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen har inget att säga till om i ett enskilt ärende om en anordnare inte vill ha kvar en del­tagare. Det enda Arbetsförmedlingen kan göra är att försöka hitta en ny placering att erbjuda. På sikt kanske man finner anordnaren olämplig, om det regelbundet uppstår problem som inte går att lösa på annat sätt än genom att placeringar avbryts, men i detta ärende kan man inte utesluta att anordnaren kan ha rätt i att deltagaren har bidragit till att skapa problem för andra deltagare, så det kan inte ensamt läggas till grund för att slu­ta erbjuda placeringar hos anordnaren. Men om en anordnare är oseriös bryter Arbets­förmedlingen alla pågående placeringar och slutar erbjuda placeringar hos anord­naren, även om deltagarna skulle motsätta sig det. Det är vad lagstiftaren har gett Arbetsför­med­lingen som möjlig åtgärd, och det följer av den arbetsmarknadspolitiska bedöm­ningen som ska göras vid placeringar att en placering ska förbättra deltagarens möjlig­heter på arbetsmarknaden. Några repressalier har Arbetsförmedlingen inte gjort sig skyl­dig till. Det kan knappast anses lämpligt att placeringarna istället skulle ha fortsatt och att deltagarna skulle ha varit tvungna ”att sitta utanför porten” eftersom de hade vägrats tillträde till lokalerna av anordnaren, eller att de istället skulle ägnat dagarna åt att söka jobb i Arbetsförmedlingens lokaler utan att ta del av det som anordnarna ska erbjuda för att ge deltagarna större möjligheter att få ett arbete. Det åligger Arbetsför­med­lingen att vid sin arbetsmarknadspolitiska bedömning istället finna att det är bättre för den arbetssökande att erbjudas en annan placering.

EC har beretts tillfälle att yttra sig över vad Arbetsförmed­lingen har anfört men har inte inkommit med något yttrande.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Av 1 kap. 1 § tredje stycket TF framgår att det står var och en fritt att lämna uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst till bl.a. författare och nyhetsbyråer för offentliggörande i tidningar och andra tryckta skrifter om inte något annat är föreskrivet i TF (meddelar­frihet).

Sedan den 1 januari 2011 är i 3 kap. 4 § andra stycket TF uttryckligen stad­gat att en myndighet eller ett allmänt organ inte får ingripa mot någon för att han eller hon i en tryckt skrift har brukat sin tryckfrihet eller medverkat till ett sådant bruk. Uppsåtligt ingripande i strid med bestämmelsen är numera också straffsanktionerat direkt genom bestämmelsen i 3 kap. 5 § tredje sty­ck­et TF. Detta s.k. repressalieförbud gällde visserligen även tidigare så­som en följd av stadgandet i 1 kap. 3 § TF att ingen får tilltalas eller dömas till ansvar eller åläggas skadeståndsskyldighet för missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri i annan ordning eller annat fall än vad TF medger. En överträdelse av repressalieförbudet kunde härvid, om den skedde i samband med myndighetsutövning mot den enskilde, föranleda ansvar för tjänstefel enligt brottsbalkens bestämmelser. Om repressalieåtgärden var av annat slag kunde den också – liksom idag – föranleda kritik från Riksdagens ombuds­män (JO) eller Justitiekanslern inom ramen för dessa tillsynsorgans s.k. erin­ringspraxis.

Repressalieförbudet anses innefatta att varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd person och som grundar sig på den­nes medverkan i en tryckt skrift i princip är otillåten. Myndigheter och che­fer hos myndigheter får således inte vidta några för en enskild negativa tjäns­te­åtgärder på grund av den enskildes bruk av tryck- eller meddelar­fri­heten (se t.ex. JO 1975/76 s. 314 och 1987/88 s. 193 samt SOU 1990:12 s. 63).

Till ansvar för uppsåtligt ingripande i strid med 3 kap. 4 § andra stycket TF döms, enligt 3 kap. 5 § andra stycket TF, om åtgärden utgör avskedande, uppsägning, meddelande av disciplinpåföljd eller en liknande åtgärd. De åtgärder som faller utanför den angivna bestämmelsen är följaktligen straffria. Därmed är inte sagt att andra negativa åtgärder som vidtas i repressalie­syfte är tillåtna. Repressalieförbudet är betydligt mer omfattande än vad som är straffbelagt och företrädare för det allmänna är utanför det straffbelagda området som redan har nämnts underkastade Justitiekanslerns och JO tillsyn (prop. 2009/10:81 s. 42).

Av förarbetena till de nya bestämmelserna framgår att det inte är uteslutet att en myndighet skulle kunna vidta en åtgärd som träffas av repressalieför­budet mot någon annan än de anställda vid myndigheten. När det gäller det straffbara området är straffansvar för åtgärder mot andra än anställda dock uteslutet på grund av karaktären av de repressalier som enligt straffbestäm­melsen kan föranleda ansvar (prop. 2009/10:81 s. 43).

Överväganden

EC har inte varit anställd av Arbetsförmedlingen utan har varit deltagare i ett arbetsmark­nads­politiskt program. De åtgärder som har vidta­gits gentemot henne faller, vilket Justitiekanslern redan har konstaterat, inte inom ramen för det straff­belagda området. Den nu aktuella frågan är istället om det, utanför det straffbelagda området, finns anledning att rikta kritik mot Arbetsförmed­lingen för myndighetens agerande i ärendet.

Förhållandet mellan Arbetsförmedlingen, deltagaren och anordnaren

Vid bedömningen av Arbetsförmedlingens agerande i ärendet måste beaktas den speciella treparts­rela­tion som råder vid deltagande i jobb- och utveck­lings­garantin. Bestämmel­ser­na i förordningen (2007:414) om jobb- och ut­vecklingsgarantin innebär i korthet följande.

Arbetsförmedlingen prövar frågor om anvisning till jobb- och utvecklings­garantin. En anvisning till jobb- och utvecklingsgarantin innebär att den som anvisas erbjuds att ta del av programmet (3 §). Deltagare i fas tre ska syssel­sättas hos anordnare som förmedlas av Arbetsförmedlingen (7 §). En anvis­ning till programmet ska återkallas bl.a. om den som anvisats avvisar någon insats inom programmet eller missköter sig eller stör verksamheten (15 §). Bestämmelsen om återkallelse gäller själva anvisningen till programmet, inte placeringen hos anordnare i fas tre. Anordnaren betalar ingen lön till del­tagaren. Den som tar del av programmet kan istället få ekonomiskt stöd för sin försörjning från Försäkringskassan i form av aktivitetsstöd (17 § och förordningen [1996:1100] om aktivitetsstöd). Anordnaren kan få viss eko­nomisk ersättning (s.k. anordnarbidrag), vilken Arbetsförmedlingen beslutar om och betalar ut (18 §). Arbetsförmedlingens beslut enligt förordningen kan omprövas (22 §) och i vissa fall överklagas till förvaltningsdomstol (23 §). Arbetsförmedlingen har i ett kompletterande yttrande framhållit att anvisningen till deltagande enligt 3 § inte är ett beslut. Inte heller placering­en hos en anordnare eller erbjudandet om en sådan placering är enligt Arbetsförmedlingens uppfattning ett beslut. Att återkalla en anvisning är dock ett beslut. Att avbryta en placering hos en anordnare är inte heller ett beslut och en ”omplacering” är inte annat än ett nytt erbjudande att ta del av en insats. Arbetsförmedlingen kan därför rent juridiskt inte omplacera någon.

Det är i ärendet inte fråga om en traditionell relation mellan arbets­givare och arbetstagare. Det är istället fråga om en trepartsrelation mellan Arbets­förmedlingen, anordnaren och deltagaren. Den enskilde deltagaren är inte att betrakta som arbetstagare i förhållande till vare sig anordnaren eller Arbets­förmedlingen. Förhållandet mellan anordnaren och deltagaren liknar dock i praktiken förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare.

Anordnaren är inte en myndighet utan ett privat företag. I förhållandet mell­an ett sådant företag och dess anställda gäller såvitt är av intresse i detta ären­­de inte samma regler som mellan en myndighet och dess anställda. Rätt­en till yttrandefrihet enligt regeringsformen 2 kap. 1 § och till meddelarfri­het enligt TF gäller endast offentligt anställda, samt enligt särskilda bestäm­mel­ser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) anställda i vissa offen­t­ligt ägda bolag. Offentligt anställda har en viss lojalitetsplikt gentemot sin arbetsgivare. Den gäller dock endast skyldigheten att utföra sina arbetsupp­gifter på ett korrekt sätt. Att uttala kritik mot sin arbetsgivare strider för den offentligt anställde inte mot lojalitetsplikten. Rätten att göra det är tvärtom grundlagsskyddad. En ar­bets­tagare hos en privat arbetsgivare har en mer långt­gående lojalitetsplikt. Brott mot lojalitetsplikten kan för privat anställda utgöra saklig grund för uppsägning. En privatanställd kan således ytterst bli uppsagd för ett sådant agerande som en offentligt anställd åtnjuter grund­lagsskydd för.

Förhållandet mellan Arbetsförmedlingen och deltagaren liknar inte för­håll­an­det mellan arbetstagare och arbetsgivare. Arbetsförmedlingen är den myn­dighet som anvisar någon till deltagande i programmet och också den som kan besluta om att en deltagare inte längre ska få delta i programmet. Ar­bets­förmedlingen har dock inget arbetsgivaransvar och betalar inte någon ersätt­ning till deltagaren. Förhållandet mellan Arbetsförmedlingen och del­tagaren är enligt Justitiekanslerns uppfattning närmast att likna vid den rela­tion som enskilda i allmänhet har gentemot myndigheter som ska besluta om sociala förmåner av skilda slag.

När en deltagare och en anordnare inte kommer överens har Arbetsförmed­lingen inte några maktmedel till sitt förfogande för att tvinga anordnaren att ta emot deltagaren. Arbetsförmedlingen kan därför inte rimligen vara skyl­dig att erbjuda plats hos en anordnare som inte vill ta emot en deltagare.

Arbetsförmedlingens agerande

EC har gjort gällande att Arbetsförmedlingen har beslutat att omplacera henne och att anledningen till detta var de uttalanden hon hade gjort i tidningen Efter Arbetet. För att Arbetsförmedlingens agerande ska komma i konflikt med repressalieförbudet krävs dels att det varit fråga om en åtgärd som medfört negativa konsekvenser för EC, dels att åtgärden grundat sig på hennes medverkan i media.

Mot bakgrund av de bestämmelser i förordningen (2007:414) om jobb- och ut­vecklingsgarantin som redogjorts för ovan får det anses stå klart att Ar­betsförmedlingen i arbetsrättslig mening inte har fattat något beslut att om­placera EC. Arbetsförmedlingens agerande har dock inne­burit att EC:s placering vid Jobbfabriken har upphört. Även om EC enligt egen uppgift velat vara kvar vid Jobbfabriken kan det kan enligt Justitiekanslerns mening sättas i fråga om placeringens upp­hörande i sig har inneburit en åtgärd som medfört negativa konsekvenser för EC i repressalieförbudets mening. Arbetsförmedlingen har inte beslutat att återkalla anvis­ningen till jobb- och utvecklingsgarantin och EC har såvitt fram­­kommit i ärendet haft kvar sina ekonomiska förmåner.

Det får i ärendet anses utrett att orsaken till att EC:s placering vid Jobbfabriken upphörde var osämja parterna emellan. I ärendet före­kommer dock olika uppgifter om vad som varit orsaken till osämjan. Vid dessa för­hållanden kan det enligt Justitiekanslerns uppfattning inte heller anses utrett att placeringen vid Jobbfabriken upphörde på grund av EC:s med­verkan i media.

Det kan mot bakgrund av det sagda inte anses utrett att Arbetsförmedlingens agerande har stått i strid med repressalieförbudet eller grunderna för det­samma. Redan av detta skäl saknas det därför anledning att rikta någon kri­tik mot Arbetsförmedlingen för dess agerande i ärendet.

Härutöver vill Justitiekanslern emellertid framhålla följande. Om det istället för den trepartsrelation som rått i det aktuella ärendet hade varit fråga om ett klassiskt arbetstagarförhållande mellan EC och Jobb­fabriken hade Jobbfabriken i enlighet med det ovan anförda haft rätt att kräva lojali­tet. Det framstår inte som rimligt att EC:s rätt i förhållande till Jobbfabriken ska bli större för att det varit fråga om deltagande i ett arbets­marknadspolitiskt program. Jobbfabriken har därför enligt Justitiekanslerns uppfattning haft rätt att kräva lojalitet även i den nu aktuella relationen till EC. Det sagda innebär att även om det skulle anses utrett att anledningen till osämjan mellan Jobbfabriken och EC uteslu­tande varit hennes uttalanden i media kan Arbetsförmedlingen inte kritiseras för att den i den uppkomna situationen medverkat till att placeringen upp­hört på grund härav.

Slutligen konstaterar Justitiekanslern att frågan om meddelarfriheten bör utsträckas till att avse även privat anställda har varit föremål för utredning vid flera tillfällen, se bl.a. meddelarskyddskommitténs betänkande Meddelarrätt (SOU 1990:12) samt promemorian Yttrandefrihet för privatanställda (Ds 2001:9). De förslag som har lämnats har mötts av kritik från flera remissinstanser och har inte lett till någon lagstiftning i frågan. Regeringen har aviserat att frågan om ett utökat meddelarskydd för privatanställda inom offentligt finansierad verksamhet kommer att utredas på nytt, se bl.a. justitieministerns svar den 29 november 2011 på interpellation 2011/12:126. Yttrandefrihetskommittén har i december 2011 till Justitiedepartementet påtalat behovet av en utredning och samtidigt framhållit att den inte har tid eller resurser att själv utreda frågan. Konstitutionsutskottet har, sedan ett flertal motioner väckts i frågan, som sin uppfattning uttryckt att det behövs ett utvidgat meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet och välkomnat en utredning i frågan, se utskottets betänkande 2011/12:KU13, i vilket utskottet understryker att utredningen bör tillsättas snabbt. Debatt i riksdagen rörande betänkandet kommer att hållas den 12 april 2012. Justitiekanslern följer naturligtvis med stort intresse utvecklingen rörande dessa frågor.