Skadeståndsanspråk med hänvisning till att lång handläggningstid i ett mål i Regeringsrätten har innefattat överträdelser av artikel 6.1 respektive artikel 13 i Europakonventionen

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår EH:s anspråk.

Ärendet

Bakgrund

Den 13 januari 2003 beslutade Statens räddningsverk att med stöd av för­ordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga (förmåns­förord­ningen) bevilja EH ersättning med 1 400 kr av begärda 7 990 kr avseende tandvård. EH överklagade till Över­klag­ande­­nämnden för total­för­svar­et. Överklagandenämnden avslog hans överklagande den 12 mars 2003. EH överklagade detta beslut till Länsrätten i Stockholms län, trots att det i 12 kap 2 § förmånsförordningen anges att över­­klagandenämndens beslut inte får överklagas. Han gjorde härvid gäll­an­de att överklagandenämnden inte var att betrakta som en domstol i den men­ing som avses i artikel 6.1 i Euro­pa­konventionen och att det därför ålåg läns­rätten att ta upp saken till pröv­ning trots överklagandeförbudet. Läns­rätten avvisade över­klag­an­det den 12 september 2003. EH över­klag­ade till Kammarrätten i Stockholm. Efter att kammarrätten hade med­delat prövnings­tillstånd avslogs emeller­tid hans över­klagande i beslut den 31 mars 2004. Kammarrätten anförde sam­­­manfattningsvis att överklagande­nämnden fick anses vara ett sådant pröv­­­­­ningsorgan som uppfyller kon­ven­tion­ens rätts­säkerhetskrav och därmed kan godtas som en domstol i kon­ven­tion­ens men­ing. EH överklagade till Högsta för­valt­nings­dom­stol­en (tidigare Regeringsrätten). Högsta förvaltningsdomstolen beslutade den 15 december 2006 att inte med­­­dela prövningstillstånd.

Anspråket

EH har begärt ersättning av staten för ideell skada med 40 000 kr. Han har som grund för anspråket anfört att hand­läggningstiden i Högsta förvaltningsdomstolen i det aktuella målet har varit oskäligt lång och att hans rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europa­kon­ven­tionen liksom hans rätt till tillgång till ett effektivt rättsmedel enligt 13 i konventionen därigenom har åsidosatts.

Utredningen

Justitiekanslern har inhämtat yttrande från Högsta förvaltningsdomstolen. I yttrandet anges sammanfattningsvis följande. Det kan för visso konstateras att den grundläggande tvisten om tandvårdsförmån rörde EH:s ci­vi­la rättigheter. Målet i förvaltningsdomstolarna har dock gällt frågan om rätt att överklaga ett beslut trots ett överklagandeförbud i nationell rätt. Upp­kom­sten av denna tvist torde räknas från det datum då målet anhängig­gjord­es i domstol. EH:s rätt att få saken prövad av en domstol har enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening tillgodosetts genom den prövning som överklagandenämnden gjort. Detta eftersom överklagande­nämnden får anses uppfylla de krav Europakonventionen ställer på en dom­stol enligt ar­tikel 6.1 (jfr Europadomstolens avgörande i Rolf Gustafson v. Sweden, Application no. 23196/94 samt RÅ 2004 ref. 122, RÅ 2002 ref. 104 och NJA 2002 s. 288). Högsta förvaltningsdomstolen har i detta avseende hän­visat till såväl länsrättens som kammarrättens motivering av sina av­gör­and­en i målet. Högsta förvaltningsdomstolen anser således att någon kränkning av EH:s rätt till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i konventionen inte föreligger.

EH har fått del av Högsta förvaltningsdomstolens yttrande och har inkommit med kompletterande synpunkter.

Justitiekanslerns bedömning

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har var och en vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller vid en anklagelse om brott rätt till domstolsprövning inom skä­lig tid. Rätten till tandvårds­ersätt­ning utgör en civil rättighet i den mening som avses i artikeln. EH skulle således tillförsäkras en rätt till domstolsprövning avseende tandvårdsersättningen.

Justitiekanslern delar för­valt­­­ningsdomstolarnas bedömning att Över­klagande­nämnden för totalförsvaret är att anse som en domstol i den mening som avses i artikel 6.1 i Europa­kon­ven­tion­­en och att EH:s rätt till domstolsprövning således har till­godo­setts genom överklagandenämndens pröv­ning. Det kan tilläggas att artikel 6.1 i kon­ven­tion­en inte grundar rätt till pröv­­ning i mer än en instans. Handläggnings­tiden hos överklagandenämnden var endast några månader och alltså inte oskäligt lång. EH:s rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i konventionen har således inte åsidosatts vid prövningen av ärendet där.

EH har emellertid gjort gällande att eftersom ärendet vid över­klagande­nämn­den rörde hans civila rättigheter även den talan som han anhängiggjorde vid läns­rätten omfattas av artikel 6.1 i Europakonventionen. Justitiekanslern delar inte denna bedömning. Tvisten om rätten till tandvårdsersättning av­gjordes slutligt genom överklagandenämndens beslut. Förvalt­nings­dom­stol­arnas pröv­­ning har således inte innefattat någon bedömning i sak av rätten till tand­vårds­­ersätt­­­ning. Målet i förvaltnings-domstolarna har därmed inte innefattat någon pröv­ning av en civil rättighet och artikel 6.1 i konventionen har enligt Justitiekanslerns mening därför inte varit tillämp­lig på förfarandet där.

En annan sak är att den som gör gällande att upprätthållandet av ett över­klagandeförbud skulle innefatta en kränkning av rätten till dom­stols­pröv­ning, med hänsyn till att prövningsorganet inte uppfyllt kon­ventionens krav för att anses utgöra en domstol, ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel för att få den pås­tåd­da kon­ven­tions­kränkningen prövad och komma till rätta med kränk­ningen om en sådan konstateras. Enligt artikel 13 i Europa­kon­ven­tionen ska nämligen konventions­stat­er­na tillhandahålla effektiva rätts­medel för prövning av påstådda kon­ven­tions­kränkningar. Den som på rim­liga grunder påstår sig ha utsatts för en kon­­ventionskränkning (”has an argu­able claim”) ska alltså ha tillgång till ett effektivt rättmedel för kunna kom­ma till rätta med kränkningen.

När det gäller sådana prövningsorgan som inte utgör domstolar enligt svensk rätt och där det inte tidigare har prövats om de är att anse som dom­stol­ar i den mening som avses i artikel 6.1 i Europa­konventionen får ett på­stående att pröv­ningsorganet inte uppfyller kon­ventionens krav anses rim­ligt grundat. Den enskilde ska i ett sådant fall tillförsäkras ett effek­tivt rätts-medel för att få sitt påstående prö­vat och om han vinner framgång för att komma till rätta med kränk­ningen.

Justitiekanslern be­döm­­­er således att EH på rimliga grunder kunde häv­da att upp­rätt­hållandet av över­kla­gande­­förbudet i förmånsförordningen innefattade en kränk­ning av hans rätt till dom­stols­prövning enligt artik­el 6.1 i Europa­kon­ven­tionen och att han därför en­ligt artikel 13 i kon­ven­tion­en skul­le tillförsäkras en prövning av den fråg­an och en möjlighet att komma till rätta med en ev­en­­tuell kränkning. Artik­el 13 i kon­ventionen upp­ställer visserligen inte något generellt krav på ett rättsmedel inför dom­stol men det ligger i sak­ens natur att ett sådant på­stående inte gärna kan prö­v­as av an­nat än domstol för att kravet på effek­tivit­et ska anses uppfyllt.

Förvaltningsdomstolarnas hantering av ärendet bör så­led­es be­dömas mot bakgrund av de krav som följer av artikel 13 i Europa­kon­­ven­tion­en. I kravet på tillgång till ett effek­tivt rätts­­­medel ligger bl.a. att pröv­­­­ningen inte får dra ut på tiden på ett så­d­ant sätt att rättigheten blir illu­sor­­isk. Justitiekanslern anser vid en samlad bedömning av för­valt­nings­­domstolarnas handläggning att EH:s rätt till ett effektivt rättsmedel, trots den långa handläggningstiden i Högsta förvaltningsdomstolen, inte har blivit illusorisk. Det ska därvid framhållas att EH fick en prövning av frågan om överklagandeförbudets förenlighet med Europakonventionen i två domstolsinstanser inom ca ett år från överklagandenämndens beslut.  

Det ska dock tilläggas att om förvaltningsdomstolarnas bedömning hade blivit en annan, dvs. att överklagandenämnden inte hade varit att be­trak­ta som en domstol i Europakonventionens mening och över­klag­ande­förbudet därför skulle sättas åt sidan, handläggningen i sak skulle ha gått vidare. Ar­tik­el 6.1 i konventionen hade då varit tillämplig på förfarandet. Inte minst av den an­led­ningen är det angeläget att prövningen av sådana fråg­or inte drar ut på tiden. (Jämför för en liknande situation bl.a. Justitie­kanslern beslut i dnr 7711-09-40.)

Sammanfattningsvis bedömer Justitiekanslern således att artik­el 6.1 i Euro­pa­­konventionen inte har varit tillämplig på förfarandet inför för­valt­nings­domstolarna och att EH:s rätt till ett effektivt rätts­medel en­ligt ar­tikel 13 i konventionen inte har åsidosatts vid förvaltnings­dom­stol­ar­nas pröv­ning. Hans anspråk ska därför avslås.