Ifrågasatt brott mot efterforskningsförbudet m.m. i kommunal verksamhet

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern inleder inte förundersökning.

Ärendet

Polismyndigheten i Stockholms län har hit överlämnat en anmälan avseende Södertälje kommuns agerande vad gäller kommunaltjänstemäns kontakter med medierna. Anmälaren har bl.a. angivit att en person på kommunika­tions­­avdel­ning­en har kontaktat chefen för Social- och omsorgskontoret och frå­gat vem som lämnat ut uppgifter till en moderat politiker. Uppgifterna åter­­fanns i offentliga handlingar som politikern hade begärt att få ut. Från kom­­mun­­led­ningen direkt eller via kommunikationsavdelningen utgår enligt an­­mäl­ar­en också direktiv till tjänstemännen av typen ”ingen kontaktar media”. An­mäl­ar­en anser det är fråga om ett systematiskt åsidosättande av den grund­lagsskyddade meddelarfriheten från kommunledningens sida.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Av 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen (TF) och 1 kap. 2 § yttran­de­frihetsgrundlagen (YGL) framgår att det står var och en fritt att läm­na uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offent­lig­gör­an­de i de grundlagsskyddade medierna om inte något annat är föreskrivet i TF eller YGL (meddelarfrihet). Meddelarfriheten innebär som regel frihet från bl.a. straffansvar också när ett uppgiftslämnande innefattar brott mot sekre­tess­regler.

Meddelarfriheten gäller för var och en och alltså även för tjänstemän inom den offentliga förvaltningen. En meddelare har rätt att vara anonym. Reg­lerna om meddelarfrihet kompletteras därför av ett principiellt förbud för myn­dig­het­er och andra allmänna organ att efterforska t.ex. den som har lämnat ett meddelande enligt de nyss nämnda bestämmelserna i TF och YGL i vidare mån än som erfordras för åtal eller annat ingripande mot honom eller henne som inte står i strid med TF respektive YGL (3 kap. 4 § TF och 2 kap. 4 § YGL). Efterforskning i strid med dessa regler är straffbar i enlighet med vad som närmare anges i 3 kap. 5 § andra stycket TF och 2 kap. 5 § andra stycket YGL.

Sedan den 1 januari 2011 är i 3 kap. 4 § andra stycket TF respektive 2 kap. 4 § tredje stycket YGL uttryckligen stadgat att en myndighet eller ett all­mänt organ inte får ingripa mot någon för att han eller hon i ett grund­lags­skyd­dat medium har utnyttjat tryck- eller yttrandefriheten. Uppsåtligt in­grip­ande i strid med dessa bestämmelser är numera också straff­sank­tioner­at direkt genom be­stäm­mel­ser­na i 3 kap. 5 § tredje stycket TF respektive 2 kap. 5 § tred­je stycket YGL. Detta s.k. repressalieförbud gällde visserligen även tidigare såsom en följd av stadgandet i 1 kap. 3 § TF respektive 1 kap. 4 § YGL att ingen får tilltalas eller dömas till ansvar eller åläggas ska­de­stånds­skyldighet för missbruk av tryck- eller yttrandefriheten eller med­verk­an däri i annan ordning eller annat fall än vad TF eller YGL med­ger. En över­trädelse av repressalieförbudet kunde härvid, om den skedde i samband med myndig­hets­ut­öv­ning mot den anställde, föranleda ansvar för tjänstefel enligt brottsbalkens bestämmelser. I kommunal verksamhet fick detta emel­ler­tid till följd att överträdelser av repressalieförbudet inte med­förde straff­rättsligt ansvar eftersom frågan om disciplinansvar för kommun­an­ställ­da regleras i kollektivavtal, och inte i lag som för statsanställda, vilk­et inne­bär att disciplinåtgärder mot kommunanställda inte utgör myn­dig­­hets­utövning. Genom den nyss nämnda grundlagsändringen blev skyddet för repressalier på grund av medverkan till ett yttrande i ett grundlags­skyd­dat medium detsamma för alla offentligt anställda.

Repressalieförbudet anses innefatta att varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offent­ligt anställd person och som grundas på dennes medverkan i ett grund­lags­skyddat medium i princip är otillåten. Myn­dig­het­er och chefer hos myndigheten får således inte vidta några för en enskild ne­gativa tjänsteåtgärder på grund av den enskildes bruk av tryck- eller yttr­an­de­­friheten (se t.ex. JO 1975/76 s. 314 och JO 1987/88 s. 193 och SOU 1990:12 s. 63).

Bedömning

För att förundersökning ska inledas krävs att anmälan ger anledning att anta att brott i form en överträdelse av efterforsknings- eller repressalieförbudet har begåtts. Såvitt gäller det senare förbudet förutsätts dessutom, eftersom det här är fråga om kommunal verksamhet, att en eventuell överträdelse har ägt rum efter den 1 januari 2011.

När det gäller uppgifterna i anmälan att en person ska ha efter­fråg­at vem som har lämnat ut vissa uppgifter till en politiker framgår av an­mäl­an att upp­gift­erna återfanns i handlingar som hade lämnats ut efter en begäran om att få del av dem enligt TF:s bestämmelser. Den som i tjänst­en lämnar ut all­männa handlingar med anledning av en sådan be­gär­an är inte meddelare i den men­ing som avses i TF och YGL. Att efter­höra vem som har prövat frågan om ut­läm­nande utgör därmed inte någon över­träd­else av efter­forsk­nings­förbudet. Justitiekanslern understryker dock att det hade varit fråga om en sådan över­trädelse om uppgifterna hade lämnats ut inom ramen för med­delar­fri­het­­en och syftet med frågan var att efterforska vem som hade lämnat dem. Även om endast uppsåtliga överträdelser av efterforskningsförbudet är straffbara finns det skäl att erinra om vikten av att inom en myndighet eller ett annat allmänt organ noga överväga vilket ut­rym­me, om något, som finns för att väcka frågor kring vem som haft kon­tak­t­er med media.

Uppgifterna i anmälan att ansvariga inom Södertälje kommun skulle ge direk­­­tiv om vem och i vilka sammanhang tjänstemännen får kontakta media in­ne­fat­t­ar inte något konkret påstående om att åtgärder har vidtagits mot någon an­ställ­d för att denne har utnyttjat sin meddelarfrihet. Uppgifterna i anmälan är därmed inte sådana att de ger skäl att anta att någon överträdelse av repres­salie­förbudet har före­kommit. Det finns dock skäl att erinra om det olämp­­liga i att lämna direktiv som kan uppfattas som att de syftar till att be­grän­sa den enskildes rätt att utnyttja sin grundlagsenliga yttrandefrihet.

Mot den nu angivna bakgrunden bedömer Justitiekanslern att anmälan inte ger anledning anta att brott i form av en överträdelse av efterforsknings- eller repressalieförbudet har begåtts. Förundersökning ska således inte in­led­as.