Justitiekanslerns remissyttrande över betänkandet mutbrott (SOU 2010:38)

Justitiekanslern har anmodats att yttra sig över de förslag som har lagts fram av Utredningen om mutor och får med anledning av detta anföra följande.

Allmänna synpunkter

Förekomsten av korruption och mutor utgör ytterst ett hot mot samhället och därmed mot alla medborgare. Länder där korruption och mutor är vanligt förekommande kännetecknas av brister när det gäller demokrati, öppenhet och mänskliga rättigheter. Att bekämpa korruption och mutor är därför i grunden ett arbete för att stärka och upprätthålla vår demokrati. Detta bör vara en utgångspunkt när det gäller frågan om hur reglerna om mutbrotten ska utformas.

Sedan den 1 januari 1977 gäller att mutansvaret för arbets- och uppdragstagare i privat och offentlig verksamhet är samordnat. Skälen för denna förändring var bl.a. att det allmänna i allt högre grad hade kommit att inrikta sin verksamhet på andra funktioner än myndighetsutövning, dvs. att offentliga organ kommit att få uppgifter som även fullgjordes inom den privata sektorn (prop. 1975/76:176 s. 30 f.).

Enligt direktiven för utredningen har det i uppdraget ingått att överväga det samordnade mutansvaret för privat och offentlig sektor genom att mot bakgrund av dagens förhållanden göra en förnyad värdering av de skäl som åberopades till stöd för 1977 års reform, och därvid analysera och ta ställning till vilka skyddsintressen som bör ligga till grund för en modern reglering av mutbrott och bestickning. Några överväganden eller någon samlad analys av dessa för mutlagstiftningen centrala frågor finns inte i betänkandet. I den fortsatta beredningen av utredningens förslag måste enligt min mening en sådan övergripande analys tillföras ärendet för att det ska vara möjligt att ta slutlig ställning till hur en modern, ändamålsenlig och lättillgänglig reglering av mutbrottslagstiftningen bör utformas.

Betänkandet har mycket fokus på frågor som rör mutbrott i näringslivet, vilket är naturligt mot bakgrund av att en del av uppdraget har varit att ta fram förslag till en kod för beslutspåverkan inom näringslivet. Jag vill emellertid utifrån mitt uppdrag hävda att även om det är i hög grad angeläget att stävja förekomsten av korruption och mutor i näringslivet så är det om möjligt ännu viktigare att så sker när det gäller den offentliga verksamheten. Den straffrättsliga regleringen bör därför enligt min mening, även om mutansvaret ska vara samordnat för privat och offentlig sektor, utformas så att ansvaret för dem som utövar offentlig makt särskilt betonas.

Nya straffbestämmelser

Jag delar utredningens uppfattning att de nuvarande bestämmelserna i brottsbalken om muta är svåra att överblicka och att det är önskvärt att de bestämmelser som reglerar mutbrott kan sammanföras. Jag är emellertid, mot bakgrund av den allmänna inställning jag redovisat ovan mera tveksam till den av utredningen valda lösningen att placera bestämmelserna i 10 kap. i brottsbalken. Enligt min uppfattning är mutbrotten inte, och bör inte heller främst betraktas som ekonomiska brott och det skulle mot den bakgrunden, om regleringen ska finnas i brottsbalken, vara mera lämpligt att trots de invändningar som kan riktas mot en sådan lösning välja 17 kap. som handlar om brott mot allmän verksamhet m.m.

När det gäller den närmare lagtekniska lösning som utredaren föreslår i 5 § och 5 a-d §§ är syftet att genom införandet av fyra olika typfall söka ge ledning för rättstillämparen. Frågan är emellertid om den utformning som bestämmelserna fått leder till att regleringen om mutbrott blir överskådligare och mer lättillgänglig. Bestämmelserna framstår inte som helt lättillgängliga.

Jag delar utredningens uppfattning att regleringen av mutbrotten blir tydligare och därmed mer lättillämpad om den katalog som i dag finns över vilka som kan straffas för mutbrott utmönstras. Som utredaren har uttryckt det leder förslaget i denna del till att alla arbets- och uppdragstagare omfattas av straffbestämmelsen (se betänkandet s. 156).

I 2 kap. 13 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) definieras vad som anses vara en offentlig upphandling i den lagens mening. Av be­tänkandet framgår att man med termen ”offentlig upphandling” i den föreslagna lydelsen av 10 kap. 5 a § 1 brottsbalken även avser att inbegripa sådana upphandlingar som regleras i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster samt i lagen (2008:962) om valfrihets­system (se betänkandet s. 161). Som förslaget till lagtext är utformat framgår det emellertid inte helt klart att upp­handlingar enligt de två sist nämnda lagarna omfattas av bestäm­melsen. Om så är fallet bör det därför i lagtexten tydliggöras vilka offentliga upphandlingar som är avsedda att omfattas av bestämmelsen.

Utredningen nämner i avsnitt 6.14 frågan om skydd för s.k. whistleblowers. Som där sägs finns idag vissa bestämmelser som kan sägas ge ett visst skydd för personer som genom att informera, varna eller på annat sätt medverka hjälper till att uppmärksamma oegentligheter. Jag delar utredarens uppfattning att det kan finnas skäl att ytterligare förstärka skyddet för dessa personer.

Handel med inflytande

Utredarens överväganden i den del som avser handel med inflytande framstår som välgrundade. Justitiekanslern instämmer i utredarens bedömning att det, utöver de förslag som lämnas i denna del, inte kan anses föreligga något behov av en allmän straff­bestämmelse som rör handel med inflytande.

Justitiekanslern vill i detta sammanhang dock tillägga att det är viktigt att Sverige är lyhörd för kritik och rekommendationer från internationella kontrollorgan. Om Sverige i framtiden skulle utsättas för välgrundad inter­nationell kritik beträffande det förhållandet att det saknas lagbestämmelser om vad som gäller för bidrag till politiska partier, kan det enligt Justitiekanslerns mening finnas skäl att överväga en lagreglering på detta om­råde.  

En kod om förmåner i näringslivet

Justitiekanslern instämmer i utredarens bedömning att en kod om gåvor, belöningar och andra förmåner i näringslivet utgör ett bra komplement till de straffrättsliga bestämmelserna i ambitionen att motverka korruption.

Det förslag till kod som lämnas i betänkandet är enligt Justitiekanslerns mening väldisponerat, överskådligt och illustrativt. Den som läser koden torde sålunda få en ganska klar bild av vilken ”kundvård” inom näringslivet som är acceptabel inte bara ur ett straffrättsligt utan även ur ett affärsmoraliskt perspektiv. Enligt Justitiekanslerns mening finns det därför goda skäl anta att koden kommer att ha inte obetydliga brottspreventiva effekter och att den även kommer att bidra till en bättre insikt i näringslivet om var gränserna går mellan godtagbara och osunda kundfrämjande åtgärder.

En invändning som skulle kunna resas mot koden är att lagstiftaren överlåter åt en privat aktör, Institutet Mot Mutor, att genom sin förvaltning av koden indirekt påverka tolkningen av mutbestämmelserna i brottsbalken. Justitiekanslern har dock svårt att se något problem med koden ur ett konstitutionellt perspektiv. Det är helt klart att koden inte utgör lag eller någon annan sådan författning som avses i 8 kap. regeringsformen. Därmed är dom­stolarna inte formellt bundna av innehållet i koden. Koden får dock anses återspegla den praxis som vid var tid gäller i näringslivet för hantering av gåvor och andra förmåner. På detta sätt kommer koden att utgöra en rätts­källa som – i likhet med vad som gäller för andra rättskällor såsom doktrinen och handelsbruk – får antas komma till praktisk användning hos domstolarna när de ska tolka lagen. Justitiekanslern håller med utredaren om att Institutet Mot Mutor är en lämplig förvaltare av koden.

Frågan kan ställas om det inte finns skäl att införa en eller flera koder motsvarande den av utredningen nu föreslagna också för den verksamhet som bedrivs inom den offentliga sektorn. Man skulle möjligen därmed i större utsträckning än vad som är lämpligt och möjligt inom ramen för en straffrättslig reglering kunna tillgodose behovet av ett mera konkret och handfast stöd i den dagliga verksamheten i den offentliga sektorn. Den straffrättsliga regleringen kan väl sägas ge gränserna för vad som kan beskrivas som en minimistandard. Det bör därmed finnas skäl att även i en kod för den offentliga verksamheten i vissa avseenden ställa upp högre krav än att den som utövar myndighet ska undvika brottsligt handlande.