Remissyttrande över betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29)

Justitiekanslern får härmed yttra sig över Förvaltningslagsutredningens be­tänk­ande En ny förvaltningslag (SOU 2010:29). Justitiekanslern har med be­aktande av att det framlagda förslaget är mycket omfattande fått begränsa sin granskning till de delar av betänkandet som här har bedömts vara viktig­ast och ha störst betydelse för den framtida rättstillämpningen på området.

Allmänt

Utredningens förslag till en ny förvaltningslag (NFL) är väl genomarbetat och direk­tiv­ens mål­sätt­ning­ att lagen ska få en pedagogisk och lättill­gänglig ut­form­ning uppfylls i allt väsentligt.

Det är utmärkt att de grundläggande principer på vilka en god för­valt­ning kan sägas vila – såsom legalitets-, objektivitets- och pro­por­tion­ali­tets­prin­cipen – kom­mer till direkt uttryck i NFL. Det understryker vikten av att dessa prin­­cip­er­ iakttas i den offentliga verksamheten och sätter med­borg­ar­nas berättig­ade krav på en rätts­säker handläggning i fokus.

I flera centrala delar innebär NFL även att juridiska begrepp som i grunden är svåra att avgränsa har kunnat förenklas och definieras på ett för såväl den enskilde medborgaren som tjänstemannen begripligt och därmed för­tjänst­fullt sätt.

NFL har också en fått en logisk och konsekvent systematisk struktur.

Justitiekanslern är således i huvudsak positivt inställd till betänkandets förslag till ny förvaltningslag.

I det följande redovisar Justitie­kans­lern vissa närmare synpunkter på för­slag­en. Redovisningen följer i huvudsak NFL:s systematik.

Lagens tillämpningsområde, huvudregel och begräsningar (1 – 2 §§ NFL)

Justitiekanslern har förståelse för att det ur ett rent förvaltningsrättsligt per­spektiv framstår som ändamålsenligt att tillämpningsområdet för en mer pe­da­gogisk och lättillgänglig förvaltningslag inte knyts till begreppet myndighetsutövning. Som utgångspunkt får också en utvidgning av tillämp­nings­­­­­­om­rådet för de grundläggande bestämmelserna i NFL till att gälla generellt för för­­­valt­ningsmyndigheternas ärendehandläggning antas medföra en för­stärk­ning av skyddet för den enskildes rättssäkerhet. Som anges i betänk­an­det finns det knappast heller ett sådant omedelbart samband mellan för­valt­nings­lagens myndighetsutövningsbegrepp och begreppets användning i annan lag­­­­­stiftning att det är nödvändigt att begreppet används även i NFL.

Mot bakgrund av den starka koppling som i nu gällande rätt föreligger mel­lan, å den ena sidan, det faktum att förvaltningslagens tillämplighet i väs­ent­liga delar styrs av om det rör sig om ärenden som innefattar myn­dig­hets­ut­övning mot en­skild och, å den andra sidan, utform­ning­en av främst reg­lerna om det all­män­n­as skadeståndsansvar enligt 3 kap. 2 och 3 §§ ska­de­­­stånds­lagen (1972:207) samt tjänstefelsansvaret enligt 20 kap. 1 § brotts­balken ställer sig Justitiekanslern dock tveksam till att begreppet helt kan ut­mön­stras ur för­valt­nings­lagen utan att de närmare konsekvenserna för de nu näm­­nda regel­­verken först får en närmare be­lys­ning.

Justitiekanslern vill i sammanhanget helt kort peka på den grundläggande be­tydelse för av­gräns­ningen av det allmännas skadeståndsansvar som be­grep­pet myn­dig­hets­­utövning tillmättes när det utvidgade skade­stånds­an­svar­et för det allmänna avseende rena för­mög­­en­hetsskador tillkom genom ska­de­­­stånds­­­­lagens be­stäm­­mel­ser. Även den senare tillkomna bestämmelsen i 3 kap. 3 § skade­stånds­­lagen om skadeståndsansvar vid fel­aktig myn­­dig­hets­in­forma­tion har en koppling till den åt­skill­­nad som görs mellan de be­stäm­mel­ser i förvaltningslagen som är gene­rellt tillämpliga och de som end­ast gäller vid myndighetsutövning.

Det nu sagda behöver inte in­ne­bära att betänkandets förslag att ut­mönstra begreppet myndighetsutövning måste ifrågasättas, men väl att behovet av för­ändr­ing­ar i annan lagstiftning som bygger på förvaltningslagens an­vänd­ning av be­greppet myndighetsutövning bör ses över innan förslaget genom­förs.

Justitiekanslern är inte heller helt övertygad om att begreppet myn­dig­hetsutövning är så svårtillgängligt och svårdefinierat som utredningen synes mena och som verkar vara ett av de vägande skälen för att utmönstra be­grep­p­et ur NFL. Även om det är eftersträvansvärt att samtliga begrepp som kom­mer till användning i NFL så långt som möjligt kan förklaras och för­enk­las bör det inte vara uteslutet att även i NFL använda begrepp som inte är direkt tillgängliga utan utgör juridiska fackuttryck. Även om gräns­drag­ningsfrågor kan upp­kom­ma när det gäller begreppet myndighetsutöv­ning framstår ändå kärnan i be­grep­­­­pet som tämligen begripligt även för den som inte är juridiskt skolad. De gränsdragningsproblem som idag får sin lösning genom en tolkning av begreppet myndighetsutövning kommer inte heller att försvinna genom att begreppet som sådant utmönstras ur NFL. Be­­­tänkandet ger inte heller något entydigt stöd för att utvidgningen av lagens tillämp­­­­nings­om­råd­e svarar mot någon konstaterad brist i den en­skildes rätts­­säker­het som uppkommit på grund av att merparten av förvalt­nings­lagens regler idag har ett någ­ot mer begränsade tillämp­nings­område än vad som nu före­slås ska gälla. Utredningen synes också i första hand ha bedömt konse­kven­s­er­na av det utvidgade tillämpningsområdet med utgångspunkt i de krav som idag ställs på handläggningen av ärenden som innefattar myn­dig­hets­ut­övning. Som Justitiekanslern uppfattar det innebär emellertid för­slag­en till ändring när det gäller de specifika reglerna, t.ex. bestämmelserna om munt­liga uppgifter (20 §), kommunikation (21 §) och dokumentation (23 §), att krav­en i NFL skärps och inte på samma sätt som idag ger utrym­me för en rimlig flexibilitet i tillämpningen. Det är mot den bakgrunden svårt att be­döma om slutsatsen att utvidgningen av tillämpningsområdet inte skulle med­­föra några mer omfattande praktiska konsekvenser är korrekt.

Justitiekanslern är alltså sammanfattningsvis inte fullt ut övertygad om att en ny förvaltningslag, vars tillämpningsområde vidgas genom att helt fri­kopp­las från be­grep­p­et myn­­­­dighetsutövning, bör genomföras utan att det först kommer till stånd en närm­­are utredning av vilka konse­kvenser den föreslagna förändringen skulle få för bl.a. annan lag­stift­ning som knyter nära an till den nu gällande förvaltningslagens användning av begreppet.

Med utgångspunkt i de intressen som Justitiekanslern främst har att be­va­ka lämnar Justitiekanslern inte några mer ingående synpunkter på de ytter­ligare för­ändr­ing­ar avseende tillämpningsområdet som föreslås i för­håll­an­de till 31 – 33 § för­valt­ningslagen. Justitiekanslern anmärker dock att beskriv­ningen av bakgrunden till undantaget enligt 32 § förvaltningslagen inte fram­­­­­står som fullständig. Ett av de bäranden skälen för att för­valt­nings­lag­en inte har varit generellt tillämplig på Kronofogde­myn­dig­het­ens, polis och åkl­ag­ares, Tullverkets m.fl. myndigheters exekutiva respektive brotts­be­kämp­an­de verk­­­­samhet torde vara att den specialreglering (såsom utsök­nings- och rätte­gångs­­­­­balken) som gäller för dessa verk­sam­heter uppställer väsentligen mer om­­­fattande rätts­säker­hets­garantier för den enskilde än för­valt­­nings­lag­ens be­stämmelser. För det fall NFL ska bli generellt tillämp­lig äv­en för des­sa verksamheter bör under alla omständigheter för­håll­andet mellan NFL och de aktuella regelverken samtidigt klarläggas.

Avvikande bestämmelser (3 § NFL) samt övergångsbestämmelsen

Justitiekanslern instämmer i bedömningen att starka principiella in­vänd­ning­ar kan riktas mot att undantag från de grundläggande bestämmelser som före­­­­skrivs genom förvaltningslagen ska kunna göras genom av regeringen be­­­slu­t­ade förordnings­be­stämmelser. Dessa skäl är av sådan tyngd att de prak­t­iska skäl som talar för den nuvarande ordningen bör få vika. Jus­titie­kans­lern har mot den bakgrunden inte någon erin­ran mot för­slaget enligt 3 § NFL.

Som också konstateras i betänkandet och som kommer till uttryck i den före­­­­slagna övergångsbestämmelsen framstår det dock i praktiken som ogör­ligt att i ett sammanhang genomföra en sådan genomgripande översyn av de reg­ler som i nuläget styr ett stort antal myndigheters verksamhet och som skul­­le vara nödvändig för att förslaget enligt 3 § ska kunna genomföras i prak­tik­en. En sådan ordning får i stället genomföras successivt i flera steg.

Legalitet, objektivitet och proportionalitet (4 § NFL)

Justitiekanslern instämmer helt i bedömningen att de grundläggande prin­cip­erna för en god förvaltning bör komma till direkt uttryck i NFL och till­styrker förslaget till utformning av bestämmelsen.

Såvitt gäller proportionalitetsprincipen­­­­­ vill Justitiekanslern särskilt instäm­ma i ut­red­ningens bedömning att en sådan princip inte bör ges en från fram­för allt uni­onsrättsliga rättsprinciper avvikande innebörd. Att, som kommer till ut­tryck i de särskilda yttrandena, införa en princip som syftar till att skyd­­­da annat än enskilda intressen, skulle enligt Justitiekanslerns mening kun­na leda till sådana betydande oklarheter kring dess innebörd att man i så fall bör avstå från lagreglering.

Service, tillgänglighet och samverkan (5 – 7 §§)

Utformningen av bestämmelserna om service, tillgänglighet och samverkan är nära förknippad med det övergripandet val som gjorts i fråga om ut­vidg­­ningen av tillämpningsområdet för NFL. Med den utgångspunkten har Ju­sti­tiekanslern inte några synpunkter på bestämmelsernas utformning för­ut­om vad avser 6 § andra stycket.

Justitiekanslern delar självfallet utred­ning­­ens bedömning att det är angeläget att det ökade inslaget av elektronisk kommunikation tas tillvara i den mo­der­­­na för­valtningen. Som utredningen också un­der­stryk­er bör dock lag­be­­stäm­­mel­ser­na så långt som möjligt vara teknik­obe­ro­en­de. Att införa en sär­skild regel i NFL angående myndigheternas skyldighet att vara till­gängliga per e-post framstår mot den bakgrunden som mindre lämpligt. Förslaget till den ut­tryck­­­liga be­stäm­mel­sen i 6 § andra stycket, att myn­dig­het­erna ska an­visa den e-postadress eller annat elektroniskt mottagnings­ställe dit med­del­an­den kan sändas, före­faller vidare kunna leda till olyckliga motsatsslut eller i vart fall miss­­upp­fatt­ningar när det gäller frågan på vilka andra sätt myn­dig­het­­er­na ska kunna nås. Det framstår också som in­kon­se­kvent att i lag ålägga myn­dig­heterna en skyl­dighet att bekräfta mottagandet av just elektroniska för­­sändelser när någon sådan skyldighet inte gäller be­träff­ande andra för­sändelser. Detta även om be­stäm­melsen i den delen tek­niskt torde kunna ord­nas så att bekräftelsen sker automatiskt och därmed inte tar personella resurser i anspråk. Justitie­kanslern vill dock peka på att det motsatta torde vara fallet i fråga om bestäm­mel­sens sista led. En under­rätt­el­se om att med­del­an­det eller bifogat material helt eller delvis inte har kunnat upp­­fat­tas kan knapp­­ast ske på automatisk väg utan förutsätter att det en­skilda e-brev­et öpp­­­nas. I praktiken kan alltså det förfarandet inte fullgöras samtidigt som mottagandet av e-brevet bekräft­as och det kan inte ske på automatisk väg. Justitiekanslern kan inte se att det finns skäl att be­hand­­la elektroniska med­del­an­den som inte kan uppfattas på något annat sätt än en handling som t.ex. på grund av brister i kopieringen inte är fullt läsbar.

Sammanfattningsvis bör enligt Justitiekanslerns mening eventuella behov av att kunna ställa högre krav när det gäller service, tillgänglighet och sam­verk­an anses gälla oavsett om hanteringen sker på elektronisk väg eller ej.

Riktlinjer för handläggningen (8 §), framställning från enskild (16 §), munt­liga uppgifter (20 §), kommunikation (21 §) och dokumentation (23 §)

Justitiekanslern ansluter sig till utredningens ståndpunkt att det på ett tyd­lig­are sätt än idag bör framgå att handläggningen kan innehålla muntliga in­slag, även om huvudregeln alltjämt ska vara att hand­läggningen är skrift­lig. Denna huvudregel kommer till uttryck på ett bra sätt i 8 § NFL.

När huvudregeln i 8 § läses tillsammans med de förändringar som föreslås genom 16, 20, 21 och 23 §§ fram­står det emellertid som mer svårbedömt om reg­ler­ing­en i alla stycken kan antas främja sitt primära syfte, nämligen att värna den en­skildes rätts­säker­het. Striktare regler som i princip garanterar den enskildes rätt att väl­ja kom­­munikationssätt kan vid första påseende synas leda till en bättre rätts­säke­rhet för den enskilde. Ett mindre flexibelt regel­verk blir emel­ler­­tid av nödvändighet mindre anpassningsbart till den en­skil­da situa­tion­en och kan leda till en mindre smidig och därmed mer resurs­kräv­an­de hand­lägg­ning. En enkel, smidig och snabb handläggning är ock­så väsentliga kom­­­ponenter i den enskildes berättigade krav på en god för­valt­ning. Det går knap­past hel­ler att bortse från att den enskilde kan tänk­as ha en från myn­dig­­het­en av­vik­an­de uppfattning om i vilken ut­sträck­ning den­nes uppgifter har relevans för ärendet. Myndighetens doku­men­ta­tion av upp­gifter som lämnas muntligen torde i regel ut­form­as som en sam­man­fatt­ning, där myndighetens egen bedömning av upp­gift­er­nas relevans kan antas inverka på innehållet. Att den enskilde själv lämnar upp­gift­er­na skrift­ligen garanterar att samtliga de uppgifter som den enskilde anser relevanta också tillförs ärendet. Med hänsyn till den tekniska ut­veck­ling­en och de ut­ök­ade möj­lig­heterna att kommunicera med myn­dig­het­en på elek­tronisk väg fram­står ett sådant förfarande också som väs­ent­lig­en mindre om­ständ­ligt för den enskilde idag än vad som tidigare har varit fallet.

Ut­­red­ningen har anfört att den nu föreliggande möjligheten för en myn­dig­het att neka att ta emot upp­gifter muntligen med hänsyn till arbetets be­hör­iga gång in­bjud­er till miss­­bruk. Utredningen presenterar dock inte något underlag som visar att det skulle förekomma missbruk av denna möjlighet. Justitiekanslern ifrågasätter därför om den min­sk­­­­ade flexibilitet som de före­slagna reglerna medför är sakligt motiverad liksom antagandet att de strikt­are reglerna inte skulle få några mer omfattande praktiska konse­kven­ser för myndigheternas arbete. För det sen­are antagandet har det också be­tyd­else att de skärpta reg­ler­na föreslås bli tillämpliga generellt och inte endast på ären­d­en som in­ne­fatt­ar myndig­hets­­ut­övning.

Även om det knappast bör vara bestämmande för bedömningen av förslagen gene­rellt kan det anmärkas att förslagen för Justitiekanslerns del kommer att få direkta konsekvenser för väsentliga delar av myndighetens verksamhet. Var­­­k­­­­en Justitiekanslerns tillsynsverksamhet eller statens s.k. frivilliga ska­de­­­­­­­­reg­­ler­­ing innefattar myndighetsutövning mot enskild och huvuddelen av för­­valt­nings­lagens bestämmelser är därmed inte idag direkt tillämpliga i vår verksamhet. För­­valt­ningslagens grundprinciper tillämpas dock analogt i Justitie­kanslerns verksamhet. Den flexibilitet som för­valt­ningslagen er­bjud­er gagnar enligt Justitiekanslerns mening i hög grad den enskildes intressen av en enkel, smidig och snabb handläggning sam­tidigt som myn­dighetens re­surser inte tas i anspråk på ett mindre ända­måls­enligt sätt. Som Justitiekanslern uppfattar den föreslagna regleringen skulle den t.ex. med­föra att Justitiekanslern knappast kan underlåta att dokumentera och lägga upp ett särskilt tillsynsärende för varje telefonsamtal från en en­skild som önskar att Justitiekanslern ska granska ett påstått miss­för­håll­an­de i den offent­liga för­valtningen. Ett ärende som, med hänsyn till de be­gräns­ning­ar som gäller för Justitiekanslern tillsynsverksamhet, samtidigt som det lades upp inte skulle föranleda någon ytterligare åtgärd och därmed omedelbart av­slut­as.

När det särskilt gäller förslaget till ny regel för kommunikation (21 §) kan Justitiekanslern ansluta sig till utredningens bedömning att bestämmelsen bör ges en utformning som bättre återspeglar vad som med hänsyn till praxis får antas gälla redan idag i fråga om krav på att även vissa icke slutliga be­slut ska före­gås av kommunikation. Att kommunikationsbestämmelsen åt­skiljs från bestämmelsen om partsinsyn och uttryckligen anger att syftet med kom­­­­­­munikationen är att bereda den enskilde tillfälle att yttra sig bidrar  till ök­ad tydlighet.

Justitiekanslern ställer sig dock tveksam till förslaget att kom­­­­muni­kations­skyldigheten inte ska begränsas till material som har till­förts ärendet av an­nan än parten själv. Utredningen har som skäl för för­slag­et i den delen an­fört att det ur rättssäkerhetssynpunkt inte framstår som helt risk­fritt att be­hålla denna begränsning med hänsyn till att det ibland kan före­­­­komma gräns­­­­­­d­ragningsfrågor mellan flera olika ärenden med samma part hos myn­digheten. Vad utredningen pekar på i den delen synes snarare vara risk­en för en fel­bedömning av om visst material har tillförts det ärende i vilket kom­munikationen sker. Situationen framstår inte som alltför fre­kvent före­kom­mande och det saknas i utredningen en redovisning av om det har kunnat konstateras några brister i detta avseende.

Inte heller förslaget att slopa den nu­var­an­de begräns­ning­en att kom­muni­ka­tion inte behöver föregå ett beslut som inte går parten emot före­faller ha sin grund i en konkret och konstaterad brist. Den ”ventil” som i stället före­språ­k­­as i betänkandet, att kommunikation kan underlåtas om det är uppen­bart obehövligt, torde i praktiken sällan kunna komma till tillämp­ning. Som Justi­­­tiekanslern uppfattar det rör det sig egentligen enbart om den situa­tion­en att materialet är irrelevant för beslutet i ärendet. Det framstår i varje fall inte som ett orimligt antagande att just relevansen av materialet svårligen låter sig bedömas förrän ärendet fullt ut har lästs in för slutligt av­gör­an­de. Justi­tie­­kans­lern vill mot denna bakgrund väcka frågan om inte för­­slag­et i prak­tik­­en risk­er­­ar att leda till slentrianmässig kommunikation med ound­vikliga för­dröj­ning­ar i handläggningen och ökade kostnader i verksamheten till följd.

Bestämmelsen om kommunikation skulle med hänsyn till NFL:s vidgade tillämp­ningsområde även komma att gälla i statens frivilliga skadereglering enligt för­ord­ningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot sta­t­­en. Som ett exempel från Justitiekanslerns verksamhet kan då näm­nas att förvaltningslagens kommunikationsregel som utgångspunkt tillämpas ana­­logt i skaderegleringsärendena. Däremot gör Justitiekanslern i vissa fall be­döm­­­­ning­en att det är till fördel för den enskilde att denne inte behöver lägga ner onöd­­­igt mer­­arbete på att bemöta vad en myndighet har anfört i sitt remissvar till Justitiekanslern i sådana fall där skadeståndsfrågan ter sig klar. Den ska­de­ståndssökande som kommuniceras den ”fel­an­de” myndighetens re­miss­var kan svårligen förväntas avstå från att argu­men­­­tera mot vad myn­digheten har anfört om svaret inte i alla stycken är till för­del för sök­an­den. Det är emel­ler­tid Justitiekanslern, i egenskap av företrädare för staten, som slutligen prövar fråg­an om ersättning ska utgå i ärendet och remissyttrandet utgör endast ett un­der­lag för den be­döm­ning­en. I de fall Justi­tie­kanslern t.ex. gör en annan be­dömning än remiss­myn­dig­het­en är det varken ända­måls­enligt för den en­skil­de eller staten att sökanden läg­ger ner arbete på att bemöta vad remissmyndigheten har anfört.

Justitiekanslern vill även peka på att Insynsutredningen i sitt slutbetänkande (SOU 2010:14) har gjort en annan och enligt Justitiekanslern väl avvägd be­döm­ning när det gäller hur kommunika­tions­plikt­en bör avgränsas i allmän dom­stol. Även om förhållandena i domstol i vissa stycken skiljer sig från myn­dighetshandläggning är de grundläggande ut­gångs­­punkterna för kom­muni­kationsplikten desamma och kraven på kommunikation när det gäller parter i ett mål i domstol borde väl om något sättas högre än vad som bör gälla helt generellt i förvaltningsärenden. 

Åtgärder vid dröjsmål (10 – 11 §§)

Justitiekanslern har under senare tid handlagt ett stort antal ersätt­nings­an­språk mot staten grundade på att rätten till rättegång inom skälig tid enligt artik­el 6.1 i Europakonventionen har åsidosatts. Den rätt till ersättning för fram­för allt ideell skada vid sådana överträdelser som har slagits fast genom Högsta dom­stolens praxis utgör en komponent för att uppfylla det krav som åligger Sverige i egenskap av konventionsstat enligt artikel 13 i kon­ven­tion­en, näm­lig­en att på det nationella planet ge den enskilde tillgång till ett effek­­­­tivt rätts­­­­­­medel för att komma till rätta med konventionsöverträdelser. Möj­lig­het­en att i efterhand utge ekonomisk ersättning som gottgörelse för en konventionsöverträdelse kan dock, som Europadomstolen vid upprepade tillfällen har fram­hållit, sällan ensamt anses utgöra ett tillfredsställande sy­stem för att garan­­tera den enskildes konventionsrättigheter. Det är också mot denna bak­grund som lagen (2009:1059) om förtursförklaring i domstol har införts. Så­väl möjligheten till skadestånd som bestämmelserna om för­turs­förklaring i domstol gäll­er samtliga fall som omfattas av artikel 6.1 i kon­­ven­tion­en.

När det gäller bakgrundsbeskrivningen i betänkandet angående artikel 6.1 i Europa­­konventionen önskar Justitiekanslern lämna vissa förtydligande syn­punkter. Detta bl.a. med hänsyn till att utredningen har hänfört sig till ett äld­re JK-beslut som inte återspeglar Justitiekanslern nuvarande inställning i des­sa frågor.

Rätt­en till rättegång inom skälig tid inträder när det föreligger en reell och seriös tvist om en civil rättighet eller skyldighet eller när någon på ett sådant sätt att det tillräckligt tydligt påverkar dennes situation har an­klag­ats för ett brott.

Avseende civila rättigheter anses en tvist angående rättigheten i fråga av naturliga skäl föreligga när talan har väckts i domstol. I ärenden där dom­stolsprövning har kommit till stånd har Europadomstolen i hand­lägg­nings­­tiden i vissa situationer även räknat in den tid som ett föregående admi­ni­strativt förfarande har tagit. Det har då emellertid krävts att det admini­stra­tiva förfarandet har varit en förutsättning för en prövning i dom­stol. Den rele­­­vanta tidsperioden börjar i sådana fall däremot inte att löpa redan när en an­­sök­an har lämnats in till myndigheten utan först när myndigheten har med­­­­­delat ett av­slagsbeslut eller, om det finns en lagreglerad frist för beslut, när be­sluts­­frist­en har gått ut. Dessförinnan föreligger det inte någon tvist om rättig­­het­en i den mening som avses i artikel 6.1 i konventionen. (Se t.ex. Hellborg v. Sweden, Application no. 47473/99, punkten 59 med där angiva hänvisningar och Svea hovrätts dom den 6 april 2009 i mål nr T 8924-07.)

För svenska förhållanden innebär det sagda att i förvaltningsärenden där den en­­skilde söker utverka en förmån som är att anse som en civil rättighet i Europakon­­­­­­­­­ventionens mening, rätten till prövning inom skälig tid inte aktualiseras för­­rän en tvist har uppkommit, dvs. i regel först då myndigheten har med­del­­at ett avslagsbeslut. Detta innebär dock inte att artikel 6.1 i kon­ventionen sak­­nar betydelse om dröjsmål uppkommer i handläggningen vid en för­valt­nings­­­­­myndighet. Enligt artikel 6.1 i konventionen ska den enskilde tillförsäkras tillgång till domstolstolsprövning i en rättssäker process. Bestäm­­mel­sen ställer upp en rad olika specifika krav på hur domstolspröv­ning­en ska vara utformad för att den ska anses innefatta tillfredsställande rätts­säker­hets­garantier, bl.a. rätten till rättegång inom skälig tid. Den primära rätt som följer av artikeln avser dock själva tillgången till domstolsprövning som sådan (access to court). Av Europa­dom­­stol­ens praxis framgår att de rättig­heter som följer av kon­ven­tion­en, bl.a. rätten till domstolsprövning, ska garanteras på ett effektivt sätt. Be­dömningen av om den enskildes rätt till domstolsprövning har upp­rätt­hållits ska därmed göras mot bakgrund av samtliga de omständigheter som präg­lar det enskilda fallet. Även om det nationella systemet i princip tillhanda­håller en möjlighet till domstols­pröv­ning kan det därför bli fråga om en över­träd­el­se av konventionen om den enskildes rätt i det konkreta fallet trots detta har blivit illusorisk. Med hän­syn till avsaknaden av en möjlighet att föra passivitetstalan kan så bli fallet i den svenska systemet om förvalt­nings­­myn­­digheten dröjer så länge med att fat­ta beslut att den enskilde de facto kan anses betagen sin möjlighet att gen­om ett över­klag­ande få saken prövad i dom­stol. För en närmare utveck­ling av Justitiekanslerns syn på dessa frågor hänvisas till Justitiekanslerns beslut den 10 februari 2009 i ärendet med dnr 5969-08-40.

Justitie­kans­lern ställer sig mot den här i korthet tecknade bakgrunden posi­tiv till att ett system införs för att mot­ver­ka dröjs­mål som kan leda till att kon­ventionens rätt till dom­stols­prövning åsido­­­­sätts. Av­gör­an­­de för om det före­slagna systemet bedöms som god­tag­bart kommer att vara dess praktiska effek­tivitet. Detta bör tydligt under­stryk­­as också i det fortsatta lag­stift­nings­arbetet.

Som Justitiekanslern uppfattar det har förslaget angående åtgärder vid dröjs­mål snarare utformats mot bakgrund av kravet på rätt till rättegång inom skä­­­­­­­lig tid än med hänsyn till kravet på rätt till tillgång till domstolsprövning som sådan. Detta synes i och för sig inte ha fått någon avgörande betydelse för be­stäm­melsernas in­ne­­håll. Det är dock möjligen förklaringen till att det inte tydligt framgår av be­stäm­melsen att den inte ska vara tillämplig på t.ex. stat­ens frivilliga skade­reg­ler­ing. Justitiekanslern utgår från att avsikten inte kan vara annan än att b­e­stämmelserna endast ska vara tillämplig i ären­den där förvaltningsmyndighetens beslut är en förutsättning för att saken ska kun­­na bli föremål för domstolsprövning. När det t.ex. gäller statens fri­vill­iga ska­­­de­­­­reglering kan den enskilde när som helst under hand­lägg­ning­en välja att av­sluta ärendet för att i stället väcka talan i domstol. Att så­dana är­en­­den inte omfattas kan möjligen utläsas motsatsvis av ut­form­ning­en av ordningen för överklagande i 11 §. Det vore dock att före­dra att detta framgick på ett tyd­ligare sätt ur be­stäm­mel­sen; eventuellt kan en liknande av­gräns­ning som görs i tillämpningsområdet för motiveringsskyldigheten (36 §) komma till an­vändning.

Justitiekanslern är vidare något osäker på bestämmelsens tillämpnings­om­rå­de i övrigt. Som Justitiekanslern förstår det är tanken att möjligheten till dröjs­målstalan främst ska gälla ärenden som i Europakonventionens mening rör civila rättigheter. Detta med hänsyn till att bestämmelserna är av­gräns­ade till att gälla ärenden som har väckts av enskild part. Därmed kom­­mer den rena brottsutredande verksamheten att ligga utanför bestämmelsernas tillämp­nings­­område. När det däremot gäller skatte- och skattetilläggs­ären­dena före­faller det mer oklart. Den rena skatteprocessen rör vare sig en tvist om civila rättigheter eller skyldigheter eller en anklagelse för brott och omfattas så­led­es inte av artikel 6.1 i konventionen. Det hindrar i och för sig inte att en na­tion­­ell regel om dröjsmålstalan kan omfatta även ett sådant ären­de, men det är allt­så inte ett krav som följer av konventionen. Justitie­kanslern är osäk­­­­er på om det ordinära skatteärendet kan uppfattas som ett ärende som väcks av en­skild part i bestämmelsernas mening. Frågan om påförande av skat­­te­­­tillägg av­ser en anklagelse för brott i konventionens men­ing men Justi­tie­­kanslern antar att skattetilläggsärenden inte skulle kom­ma att om­fatt­as av be­stäm­mel­ser­na med hänsyn till kravet att ärendet ska ha väckts av den enskilde själv.

Det är angeläget att tillämpningsområdet för bestämmelserna om åtgärder vid dröjsmål blir tydligt framför allt med hänsyn till att möjligheten till dröjs­­­måls­talan kommer att ingå som en komponent av flera i det system som syftar till att säkerställa att Sverige uppfyller sina åtaganden en­ligt ar­tik­­lar­­na 6.1 och 13 i Europakonventionen. Det är också att föredra att möj­lig­heten till åtgärder för att motverka dröjsmål kan utformas så att de kan tillämpas i samtliga ärenden som i konventionens mening avser civila rättig­­het­er eller skyl­dig­het­er och anklagelser för brott. 

Tolkning och översättning (12 §)

I betänkandet anges att bestämmelsen om tolkning och översättning inte är avsedd att innebära några dramatiska förändringar i den existerande och som det förefaller välfungerande ordningen. Justitiekanslern vill dock väcka frå­g­an om inte bestämmelsen, genom det ovillkorliga kravet på tolkning och över­sätt­ning så snart det behövs för att den enskilde ska kunna ”ta till vara sin rätt”, har fått en utformning som kan medföra en avsevärd förändring i vis­sa typer av ärenden. Det gäller t.ex. statens skaderegleringsärenden där en sök­an­de som inte behärskar svenska idag inte kan framställa sitt skade­stånds­anspråk på ett annat språk än svenska och påkalla att staten ska stå för kostnaderna för översättning. Språkligt sett förefaller det svårt att uppfatta att ett sådant ärende inte skulle avse sökandens rätt. Justitiekanslern ifråga­sätter om det är rimligt att staten, som i sådana ärenden utgör den enskildes motpart, ska vara skyldig att stå för kostnaderna och merarbetet för att sök­anden ska kunna föra sin talan på varje annat språk än svenska.  

Ombud och biträde (13 §)

När det gäller möjligheten att frånta ombud eller biträde som har visat sig olämplig för sitt uppdrag rätten att vidare befatta sig med ärendet föreslås inte någon ändring i sak. Justitiekanslern vill dock framhålla att avsaknaden av en möjlighet i nu gällande lagstiftning att besluta att mer generellt avvisa ett ombud har medfört vissa be­kym­mer i den prakt­iska tillämpningen. Fråg­an har på senare tid bl.a. aktu­ali­ser­ats i ärenden hos Migrationsverket. Riks­dag­ens ombudsmän (JO) upp­märk­sam­ma­de mot­sva­rande problem avseende ut­formningen av 12 kap. 5 § rätte­gångs­­balken i ett beslut den 30 augusti 2007 (JO:s dnr 5062-2005). Detta är alltså en fråga som det finns skäl att ytterligare överväga i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Fastställande av ankomstdagen för ingivna handlingar (18 §)

Av motiveringen till bestämmelsen om fastställande av ankomstdag (18 §) framgår att den är avsedd att i grunden vara identisk med den nu gällande bestämmelsen i 10 § förvaltningslagen. Justitiekanslern har inga synpunkter på att bestämmelsen lämnas innehållsmässigt oförändrad men ifråga­sätter om lagtexten har fått en i alla delar lyckad utformning. Det framstår som i nå­gon mån motsägelsefullt att huvudregeln i första stycket har uttryckts så att handlingen ”är inkommen” när den har anlänt till myn­digheten samtidigt som hjälpreglerna är utformade så att handlingen ska ”an­ses inkommen” en an­nan dag. För den som ska diarieföra handlingen torde det med hänsyn till huvud­regelns språkliga utformning framstå som kontraintuitivt att regi­stre­ra hand­lingen som inkommen någon annan dag än just den dag då hand­ling­en an­­­län­de. Det kan anmärkas att begreppet ”ankomstdagen” i bestämmelsens rubrik över huvud taget inte återkommer i själva bestäm­mel­sen.

Motivering av beslut (27 §)

Utredningen framhåller med rätta att motiveringsskyldigheten utgör ett cen­tralt moment för den enskildes rättsskydd. Justitiekanslern ansluter sig till ut­red­­ning­­ens utgångspunkt att man på detta område bör ha en hög am­bi­tions­­­nivå. Vad som framkommer i betänkande ger dock inte underlag för någon slut­sats i frågan om det nu gällande regelverket har medfört faktiska pro­­blem med beslut som inte åtföljs av motiveringar. Justitie­kanslern har inte heller något annat underlag för att bedöma om man, som ut­red­ning­en anger, bör ha en högre ambitionsnivå på området. Justitie­kans­lern ut­tryck­er därför inte någon uppfattning i den frågan men kon­stater­ar att t.ex. slop­­an­det av undantaget från motiveringsskyldigheten avseende beslut som inte går någ­on part emot förutsätter att man bedömer att det i detta avseende verkligen finns skäl att skärpa krav­­en.

Justitiekanslern vill också peka på den inkonsekvens som uppkommer mel­lan tillämp­nings­området för motiveringsbestämmelsen och främst be­stäm­mel­sen om kommunikation genom det system som har valts i NFL. Förslaget att be­stäm­mel­sen om motiveringsskyldighet ska vara tillämplig på beslut som kan överklagas framstår som välövervägd. Härigenom bör de beslut som får på­tagliga konsekvenser för den enskilde fångas upp av bestäm­mel­sen. En följd av den avgränsningen blir emellertid att exempelvis be­­slut i statens fri­vil­liga skade-reglering inte omfattas av motiverings­skyl­dig­­­het­en eftersom be­­­slut som handläggs enligt förordningen (1995:1301) om hand­läggning av skadeståndsanspråk mot sta­t­­en inte får överklagas (15 §).

Beslutsmyndighetens åtgärder (43 §)

Justitiekanslern ställer sig tveksam till att det införs en regel som innebär att ett över­klagande som har kommit in för sent inte ska avvisas om myn­dig­het­en inte har lämnat någon överklagandeanvisning. Det kan visserligen fram­stå som praktiskt att den enskilde, på samma sätt som när en felaktig över­klag­ande­anvisning har lämnats, inte ska behöva ta den mer omständliga pro­ce­dur­en för återställande av försutten tid i anspråk när ingen över­klag­ande­an­vis­ning har lämnats. Skillnaderna mellan de två situationerna synes emel­ler­­­­tid vara att i det fall en felaktig uppgift har lämnats om tid­­­en för över­klag­an­de förseningen kan antas beror just på den felaktiga över­klag­an­de­­­­an­vis­ningen medan detta samband inte är särdeles tydligt om ingen över­klagande­­an­vis­ning har lämnats. Såsom regeln i 43 § andra sty­cket har for­mu­l­­erats synes den som inte har fått någon över­klagande­anvisning få i stort sett obe­gräns­ad tid till sitt förfogande för att överklaga, i vart fall om den ute­blivna upp­lys­ning­en har uppfattats som att beslutet inte kan över­klagas.