Yttrandefrihetskommitténs delbetänkande grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2009:14)

Departementets dnr Ju2009/1578/L6

Justitiekanslern har beretts tillfälle att inkomma med yttrande över Yttrandefrihetskommitténs nämnda delbetänkande. Betänkandet föranleder följande synpunkter från Justitiekanslerns sida.

Förslaget till förtydligande av databasregeln

Yttrandefrihetskommittén föreslår att även redaktioner för stencilerade eller på liknande sätt mångfaldigade periodiska skrifter ska omfattas av automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. För att åstadkomma detta föreslås att ordet ”tryckt” ska tas bort ur databasregelns första mening. Ändringen innebär att det klargörs att även redaktioner för stencilerade eller på liknande sätt mångfaldigade periodiska skrifter omfattas av det automatiska grundlagsskyddet enligt databasregeln. Samma förslag framfördes av Tryck- och yttrandefrihetsberedningen i betänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten, SOU 2006:96 del 1 s. 190 f. Justitiekanslern tillstyrkte i sitt remissyttrande förslaget i denna del. Även om man kan ställa sig frågan om det finns något påtagligt behov av den föreslagna regleringen anser sig Justitiekanslern också nu kunna tillstyrka förslaget.

Justitiekanslern vill för sin del emellertid framhålla att den föreslagna utvidgningen av databasregelns tillämpningsområde kan komma att ge upphov till vissa tillämpningsproblem. Skälet är främst att det många gånger kan vara problematiskt att göra bedömningen av om en periodisk skrift som inte är tryckt omfattas av TF eller inte. Detta uppmärksammades redan i samband med att den s.k. stencilregeln i 1 kap. 5 § TF infördes (jfr prop. 1975/76:204 s. 135).

Åtminstone i vissa situationer kan det vara svårt att fastställa om en icke tryckt skrift är mångfaldigad och/eller periodisk om inte något utgivningsbevis finns för skriften. En tillämpning av databasregeln för stenciltidningar av nu aktuellt slag innebär ju att man först måste granska om skriften har sådana ursprungsuppgifter som förutsätts för att stencilregeln ska vara tillämplig och om skriften har kommit ut eller är avsedd att komma ut med minst fyra nummer per år. Grundlagsskyddet för databasen är då bl.a. avhängigt frågan om de enligt TF föreskrivna ursprungsuppgifterna m.m. har angetts i stenciltidningen i enlighet med vad som föreskrivs i 1 kap. 5 § och om det finns någon utgivningsplan för skriften. Brister i detta hänseende gör att något grundlagsskydd för databasen inte föreligger. Det kan enligt Justitiekanslerns mening sättas i fråga om detta är en tillfredsställande ordning för meddelare och andra som medverkar till framställningar som tillhandahålls genom databasen när de inte själva kan avgöra om det finns ett grundlagsskydd för den bakomliggande stenciltidningen. 

Grundlagsskydd för digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas

Yttrandefrihetskommittén föreslår att det i 1 kap. 9 § första stycket YGL införs en ny punkt 3 enligt vilken grundlagsskydd ges för digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas av det slag som anges i regelns första stycke.

Justitiekanslern har tidigare tillstyrkt att digital bio bör omfattas av YGL:s grundlagsskydd. Som Justitiekanslern ser det får det även godtas att annan offentlig uppspelning ur en databas kan komma att omfattas av skyddet, även om det framstår som oklart om det finns något behov av att utsträcka grundlagsskyddet även för sådana uppspelningar.

En konsekvens av att digital bio förs in under YGL:s tillämpningsområde är att undantaget från censurförbudet i 1 kap. 3 § andra stycket YGL måste utvidgas i enlighet med vad kommittén föreslår. En ytterligare följdändring bör då också vara att bestämmelsen i 3 kap. 12 § YGL andra stycket kompletteras. Genom bestämmelsen gäller utan hinder av grundlagen vad som föreskrivs i lag beträffande straff och särskild rättsverkan för den som bryter mot föreskrifter om granskning och godkännande av bl.a. filmer. Bestämmelsen bör rimligen innefatta även rörliga bilder som ingår i en offentlig uppspelning ur en sådan databas som avses i förslaget till 1 kap. 9 § YGL.

Brott mot repressalieförbudet

Frågan om disciplinansvar för kommunalanställda regleras i kollektivavtal och inte, som för statsanställda, i lag. Effekten av detta är att straffansvar för överträdelse av repressalieförbudet genom disciplinpåföljder kan inträda när det är fråga om statligt anställda men inte för de kommunalt anställda.

Utgångspunkten för kommitténs förslag är att skyddet för repressalier på grund av medverkan till en framställning i ett grundlagsskyddat medium ska vara detsamma för alla offentligt anställda. Kommittén föreslår därför att repressalieförbudet uttryckligen ska regleras genom en ny straffbestämmelse i TF respektive YGL. Justitiekanslern delar kommitténs uppfattning att en straffbestämmelse bör införas i grundlagarna.

Enligt kommitténs förslag till en bestämmelse om repressalieförbud i 3 kap. 4 § andra stycket gäller att ingen myndighet eller något annat allmänt organ får ingripa mot någon för att han eller hon i en tryckt skrift har brukat sin tryckfrihet eller medverkat till ett sådant bruk. En motsvarande bestämmelse

föreslås också bli införd i 2 kap. 4 § andra stycket YGL.

I författningskommentaren till den föreslagna straffbestämmelsen sägs att uttrycket ”ingripa mot” avser alla sådana negativa åtgärder som enligt gällande rätt är förbjudna. Som exempel på sådana negativa åtgärder nämns disciplinstraff, avsked, fråntagande av arbetsuppgift och utebliven löneförhöjning om åtgärden vidtas mot någon för att han eller hon i en tryckt skrift har brukat sin tryckfrihet eller medverkat till ett sådant bruk. 

Den nya bestämmelsen sägs alltså inte innebära någon ändring i förhållande till gällande rätt i fråga om vilka åtgärder som ska anses utgöra förbjudna repressalier. Förslaget synes dock innebära en betydande utvidgning av det straffbara området. Det förutsätts å andra sidan att effekten ska kunna neutraliseras något genom att ringa fall inte ska föranleda straffansvar.

Yttrandefrihetskommittén anför att mindre allvarliga åtgärder ska vara straffria. Det kan t.ex., sägs det, röra sig om en kortvarig förflyttning från ett tjänsterum till ett annat eller fråntagande av viss beslutsbehörighet under några dagar. Som ringa fall ska också anses åtgärder i form av att en chef markerar missnöje genom mer eller mindre symboliska åtgärder, såsom ett nytt sätt att tilltala arbetstagaren eller att denne nonchaleras; i vart fall om handlingssättet är snabbt övergående. Justitiekanslern vill här, till skillnad från kommittén, sätta i fråga om sådana förfaranden över huvud taget innefattar ”ingripanden” och om de därför kan anses utgöra en otillåten åtgärd enligt repressalieförbudet.

Enligt Justitiekanslerns mening bör det straffbara området under alla förhållanden vara så pass klart avgränsat att det uppfyller rimligt ställda krav på förutsebarhet, vilket är särskilt viktigt vid införandet av ny straffrättslig

reglering. Det kan diskuteras om förslaget till de nya straffbestämmelserna uppfyller detta krav. Det straffbara området för brott mot repressalieförbudet skulle dessutom vinna i klarhet om det avgränsas till att gälla negativa konkreta åtgärder.

Traditionellt har innebörden av repressalieförbudet varit att myndigheter och personal hos myndigheter inte får vidta några för en enskild negativa tjänsteåtgärder på grund av den enskildes bruk av tryck- eller meddelarfriheten (se t.ex. JO 1975/76 s. 314 och 1987/88 s. 193 samt SOU 1990:12 s. 63). Förbudet mot repressalier torde närmast ha tagit sikte på förhållandet mellan arbetsgivare och en underlydande. Vilken krets av personer som kan träffas av det nu föreslagna repressalieförbudet har inte närmare utvecklats av kommittén, men Justitiekanslern utgår från att åtgärden måste ha vidtagits av någon i chefsställning, eller av någon som har en överordnad ställning i förhållande till den som har utnyttjat sin meddelarfrihet. Det får dock förutsättas att man i det enskilda fallet får ta ställning till om den som har vidtagit en negativ åtgärd har en sådan ställning eller ett sådant uppdrag att denne kan sägas ha agerat för myndighetens eller det allmänna organets räkning (jfr NJA 2001 s. 673). Frågan bör emellertid ägnas åtminstone viss uppmärksamhet under det fortsatta beredningsarbetet.