Remissyttrande avseende Förvaltningskommitténs slutbetänkande: styra och ställa - förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118)

Departementets dnr Fi2008/7973

Förslagen i slutbetänkandet har granskats utifrån de synpunkter som Justitiekanslern främst har att beakta. Genomgången ger inte anledning till några andra synpunkter än de som redovisas nedan.

Intrycket vid en översiktlig genomgång av Förvaltningskommitténs slutbetänkande är att uppdraget var alltför omfattande och svårt för att kommittén skulle kunna klara det på de knappa två år som stod till buds. Av de fyra huvuduppgifterna – att klargöra det statliga åtagandet, skapa goda förutsättningar för regeringens styrning, skapa en tydligare förvaltningsstruktur och öka myndigheternas förmåga i ljuset av EU-medlemskapet – är det bara den sista som kommittén kan sägas ha gått någorlunda till botten med. Med hänsyn till förutsättningarna är det svårt att kritisera kommittén för detta.

Jag måste, med hänsyn till de bristande kunskaperna hos Justitiekanslern i de berörda frågorna och de prioriteringar som måste göras här, avstå från att försöka bedöma de stora linjerna i kommitténs förslag. I stället får jag nöja mig med några nedslag på punkter där jag av olika skäl har hyggliga förutsättningar att bedöma förslagen.

Enligt min mening har kommittén inte presenterat ett tillräckligt gott underlag för förslaget att som huvudregel statliga myndigheter ska ges ett tidsbegränsat mandat när de inrättas (s. 71). Nackdelarna med en sådan ordning bör i varje fall utredas bättre än kommittén har gjort innan den genomförs.

Förslaget att det ska finnas en opolitisk chefstjänsteman i departementen

(s. 76 f.) är intressant och förmodligen klokt. En sådan ordning har man i t.ex. de övriga nordiska länderna, varvid det dock ska observeras att myndigheterna har en något mindre självständig ställning där. Även i Sverige gällde denna ordning fram till 1960-talet genom att statssekreterarna var i princip opolitiska. Huruvida myndighetsstyrningen var effektivare på den tiden vet jag inte, men det är onekligen ett problem i dag att statssekreterarna ofta främst vänder sig mot departementen och politiken i sin verksamhet. Bördan på statssekreterarna är stor, och det är nästan orimligt att hoppas att de ska förmå ägna sig åt myndighetsstyrning på ett kvalificerat sätt. Självfallet kan det bli problem i ansvarsfördelningen och maktdelningen mellan den opolitiske chefstjänstemannen och statssekreteraren, men det är problem som bör kunna lösas. Sannolikt behöver det dock klaras ut vem som ska vara högst i rang. I dag bestämmer statssekreterarna i praktiken över rätts- och expeditionscheferna, i varje fall för det mesta, men kommittén tycks mena att den nye chefstjänstemannen inte ska vara underordnad statssekreteraren.

Jag tillstyrker att begreppet central förvaltningsmyndighet utmönstras ur

författningstexterna (s. 137). Begreppet används i dag i t.ex. förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. Sedan enmyndighetsreformer har genomförts på en rad områden ställer uttrycket, som kommittén också framhåller, mest till problem vid tillämpningen av den författningen.

Tillsynsmyndigheters oberoende är viktigt. Men enligt min mening går det för långt att kräva att tillsynsmyndigheter inte har andra uppgifter "som kan ge upphov till misstankar" om rollkonflikter (s. 151 f.). Man måste väga rationaliteten och kostnaderna mot risken för misstankar om beroende. Justitiekanslerns erfarenhet är dessutom att rollkonflikter inte nödvändigtvis alltid är av ondo. I princip bör man kunna förvänta sig av en statlig myndighet att den klarar sådana konflikter och kan väga olika intressen mot varandra på ett kvalificerat sätt och med full integritet. Sålunda bör en tillsynsmyndighet kunna fullgöra sitt uppdrag utan invändningar även om det finns andra aspekter än tillsynen att beakta. Och många gånger är det rationellt t.ex. att en tillståndsmyndighet också är tillsynsmyndighet även om misstankar skulle kunna uppkomma t.ex. om att myndigheten i tillsynen mest är ute efter att rättfärdiga villkoren i sitt eget tillståndsbeslut.

Jag kan inte heller se att det skulle vara ett steg i rätt riktning att koncentrera statens tillsynsverksamhet till länsstyrelserna (s. 152 f.) Det är svårt att upprätthålla en tillräcklig kompetensnivå hos alla länsstyrelser. Särskilt på områden där var och en av länsstyrelserna bara skulle ha enstaka tillsynsobjekt måste det rimligen vara bättre – oavsett om specialistkompetens behövs eller inte – att centralisera tillsynsorganisationen.

När det gäller forskning hos myndigheterna (s. 156 f.) tycks kommittén inte tillräckligt ha beaktat värdet av att forskning är verklighets- och verksamhetsanknuten och därmed har särskilt goda förutsättningar att bli nyttig. Skälet för att lägga forskningsuppgifter på myndigheterna är sålunda inte enbart att man ska vara säker på att just den forskningen verkligen bedrivs eller att den behöver omges av sekretess (s. 157), utan att den många gånger ger bättre resultat om den kopplas till den verksamhet som i övrigt bedrivs hos myndigheten. Det är anmärkningsvärt att kommittén i sina resonemang inte skiljer mellan grundforskning och tillämpad forskning, och intrycket i denna del är att kommitténs analys är otillräcklig. Kommittén har dock rätt i att det är en bra väg att försöka utveckla samarbetet mellan de forskande myndigheterna och det reguljära forskningssamhället.

Jag instämmer i kommitténs överväganden och förslag angående värdegrund, dels för statsförvaltningen i stort, dels för de enskilda myndigheterna (s. 176 f). Detta är visserligen förslag som några förmodligen kommer att göra sig roliga över. Mitt intryck är att det inte är inne hos myndigheter och domstolar i dag att "prata värdegrund". Icke desto mindre är det viktigt. Det fordras kontinuerliga ansträngningar för att motverka att några medarbetare utvecklar synsätt och låter som är medborgarovänliga.