Remissyttrande över betänkandet Straff i proportion till brottets allvar (SOU 2008:85)

Justitiekanslern har anmodats att yttra sig över de förslag som läggs fram i betänkandet och får härmed lämna följande synpunkter.

Allmänt 

Justitiekanslern anser, i likhet med utredningen, att det finns övertygande skäl för en höjd straffnivå vid allvarliga våldsbrott och en större spännvidd vid straffmätningen. Det finns emellertid enligt Justitiekanslerns uppfattning anledning att ifrågasätta vissa av de lagändringar som kommittén har föreslagit för att åstadkomma förändringar när det gäller domstolarnas straffmätning. Synpunkterna gäller främst de föreslagna ändringarna i 29 kap. 1 och 4 §§ brottsbalken. Justitiekanslern har vidare vissa invändningar när det gäller förslagen beträffande åklagarens roll i brottmålsprocessen.

Skälen för en höjd straffnivå för allvarliga våldsbrott

Utredningen har funnit att främst två förändringar i samhället talar för att allvarliga våldsbrott bör bedömas strängare än vad som är fallet i dag, nämligen att acceptansen för våld i samhället successivt har minskat och att en ökad välfärd har lett till att våldsbrott utgör ett relativt sett större hot mot den enskildes trygghet, sett i förhållande till annan brottslighet.

Utredningen har som ytterligare skäl för en strängare syn på allvarliga våldsbrott bl.a. nämnt att rädslan för att drabbas av allvarliga våldsbrott kan utnyttjas av kriminella grupper. Allvarliga våldsbrott, eller hot om sådana brott, är onekligen ett av den organiserade brottslighetens främsta verktyg. Enligt Justitiekanslerns mening innebär den organiserade brottslighetens utbredning i sig ett tungt vägande skäl för att uppgradera straffvärdet för sådana brott.

Alldeles oavsett förändringarna i samhället måste dock den straffmätningspraxis som har utvecklats vid allvarliga våldsbrott anses innebära att sådana brott värderas för lågt i förhållande till andra brott. Det är visserligen inte möjligt att på ett objektivt sätt exakt fastställa vilket straffvärde som ett visst brott bör ha med utgångspunkt från de grundläggande proportionalitets- och ekvivalensprinciperna. Justitiekanslern anser emellertid att allvarliga våldsbrott regelmässigt leder till så svåra skador och kränkningar att domstolarnas praxis – generellt sett – inte kan anses motsvara brottens straffvärde. Det är enligt Justitiekanslerns mening exempelvis inte rimligt att genomsnittsstraffet för dem som dömdes för enstaka fall av grov misshandel under åren 2000 och 2005 var knappt 16 månader eller att ca 95 procent av påföljderna för grov misshandel låg i den nedersta fjärdedelen av straffskalan.

Man behöver alltså, enligt Justitiekanslerns mening, inte nödvändigtvis – som utredningen velat göra – söka skälen för en ändrad lagstiftning i samhällsförändringarna. Lagstiftaren bör kunna stå upp för åsikten att allvarliga våldsbrott i praxis har värderats för lågt i förhållande till andra brott och att detta i sig utgör skäl för lagändringar.

Ändringarna i 29 kap. 1 § brottsbalken

Justitiekanslern instämmer alltså i att straffvärdet för grova våldsbrott är högre än som återspeglas i dagens rättspraxis och att lagen bör ändras så att straffvärdet för dessa brott får fullt genomslag. Relativt andra brottstyper bör straffen för grova våldsbrott skärpas.

Utredningen vill åstadkomma en uppgradering av straffvärdet för grova våldsbrott bl.a. genom förändringar i 29 kap. 1 § andra stycket brottsbalken, som innehåller grundläggande bestämmelser om hur straffvärdet ska bedömas. I bestämmelsen sägs i dag att det vid bedömningen av straffvärdet ska ”särskilt beaktas” den skada, kränkning eller fara som gärningen har inneburit, vad den tilltalade har insett eller borde ha insett om detta, samt de avsikter eller motiv som han har haft. Förslaget innebär att ordet ”särskilt” tas bort och att det görs ett tillägg sist i stycket med innehållet att det ”ska särskilt beaktas om gärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet till person”. 

Förslaget innebär sålunda en principiellt radikal förändring i den mest grundläggande bestämmelsen i 29 kap. och därmed en omstöpning av basen för kapitlet. Utredningen tonar ned betydelsen av förändringen, men enligt Justitiekanslerns mening saknas det en ordentlig analys av vad den egentligen kommer att innebära för rättstillämpningen inkl. betydelsen av de faktorer som i fortsättningen ska ”beaktas” men inte ”särskilt”. Rimligen ska dessa faktorer betyda mindre än den nytillkomna, som ju ska beaktas särskilt. Detta kan nog i och för sig godtas, men förändringen innebär en systematisk omdaning som sannolikt kommer att medföra påpekanden framöver att även andra omständigheter borde ”beaktas särskilt”, såsom kanske t.ex. stor samhällsfara (vid exempelvis terroristbrott) eller fara för rikets säkerhet (vid exempelvis spioneri). Härmed har man påbörjat en uppluckring av en hittills välfungerande struktur i 29 kap.

Angreppet på strukturen visar sig även därigenom att de omständigheter som nämns i 29 kap. 2 och 3 §§ kommer att hamna på en ”ny nivå” i straffvärdesbedömningarna genom ändringarna i 1 §. Vissa omständigheter ska enligt förslaget beaktas (1 §), andra beaktas särskilt (1 §) och ytterligare några (2 § och 3 §) särskilt beaktas som försvårande resp. förmildrande. Därtill kommer – liksom i dag – vad som gäller för varje brottstyp. För Justitiekanslern är det oklart vad denna förändring innebär, men den kan knappast gå spårlöst förbi i tillämpningen.

Ytterligare en oklarhet uppkommer genom att ordet särskilt tas bort i 29 kap. 1 § andra stycket första meningen. Intrycket blir naturligen att det endast är de nämnda omständigheterna som ska beaktas vid bedömningen av straffvärdet och inte alla andra omständigheter av relevans, t.ex. graden av nonchalans vid tjänstefel eller vinningen vid förskingring. Denna effekt berörs inte, såvitt Justitiekanslern kan se, i motiven. Det går knappast att läka den nu nämnda effekten genom ett tillägg i förarbetena om att, exempelvis, ”även fortsättningsvis alla relevanta omständigheter ska beaktas”. För vad innebär då egentligen den nya lagtexten?

Vill man säkerställa att allvarliga angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet uppgraderas vid bedömningen av straffvärdet bör det enligt Justitiekanslerns mening ske på något annat sätt. Här nämns två möjligheter som kan vara tänkbara.

En möjlighet kan vara att behålla 29 kap. 1 § andra stycket som nu men ta bort det sista ledet, dvs. ”samt de avsikter eller motiv som han haft”. Det framstår som ganska naturligt att dessa omständigheter läggs på en lägre generell nivå än de övriga som nämns i stycket. Då uppnår man dessutom dels att det som sägs i bestämmelsen i övrigt får större relativ betydelse, dels att man i författningskommentaren kan klargöra att ändringen sker för att uppgradera ”skada, kränkning eller fara” på det sättet att allvarliga angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet ska medföra att straffvärdet bedöms högre än hittills.

En annan möjlighet kan vara att avstå från ändringar i den aktuella paragrafen och klargöra i författningskommentaren till den ändrade 3 kap. 6 § att den nya straffskalan är avsedd att medföra en generell uppvärdering vid straffvärdesbedömningen av sådana omständigheter som gör att en misshandel bedöms som grov. Lagstiftaren kan ju annars inte ändra tillämpningen av befintlig lagtext genom nya motivuttalanden, men här rör det sig om en specifik lagändring som rimligen måste inverka på tillämpningen av en mer generell bestämmelse och därmed kanske också tillåta nya motivuttalanden.

Ändringarna i 29 kap. 2 och 3 §§ brottsbalken 

Straffnivåutredningens uppdrag har innefattat att överväga förändringar som ska ge en större spännvidd vid straffmätningen när det har funnits försvårande eller förmildrande omständigheter. Utredningen har därför lagt fram förslag till lagändringar som bl.a. innebär att vissa av de kvalificerande rekvisiten i 29 kap. 2 och 3 §§ brottsbalken ska tas bort, i enstaka fall även ersättas av andra. Enligt utredningen kan den ökade differentieringen vid straffmätningen väntas leda till att straffen i vissa fall inte kommer att skärpas alls, medan det i andra fall kan bli fråga om förhållandevis stora straffskärpningar (se betänkandet s. 265).

Justitiekanslern ställer sig positiv till att försvårande och förmildrande omständigheter ges större betydelse när straffvärdet ska bestämmas. Det är rimligt att straffet i större utsträckning än hittills bestäms efter omständigheterna i det enskilda fallet. Justitiekanslern instämmer därför i utredningens förslag att vissa av de kvalificerande rekvisiten tas bort.

Uppräkningen i 29 kap. 2 och 3 §§ brottsbalken är exemplifierande, vilket markeras genom att det i inledningen till bestämmelserna stadgas att det vid straffmätningen särskilt ska beaktas om någon av de försvårande respektive förmildrande omständigheterna föreligger. Tanken när bestämmelserna infördes var att uppräkningen skulle inrymma de försvårande resp. förmildrande omständigheter som är vanligast och mest betydelsefulla (se betänkandet s. 57 f. och 63). Utredningen har inte sett någon anledning att lägga till några ytterligare punkter i bestämmelserna. Justitiekanslern instämmer i denna bedömning.

Genom utredningsförslaget kommer alltså vissa kvalificerande rekvisit att tas bort i 29 kap. 2 och 3 §§ brottsbalken, men det kommer fortfarande att stadgas att det vid straffmätningen särskilt ska beaktas om någon av de uppräknade omständigheterna föreligger. Eftersom de försvårande resp. förmildrande omständigheterna då inte behöver ha nått upp till en nivå som är särskilt kvalificerad, blir det betydligt vanligare med omständigheter som ska beaktas särskilt. Det kan diskuteras om det är bra att omständigheter som kanske många gånger är förhållandevis ”normala” för brottstyperna ska beaktas ”särskilt”, eller om detta förstärkningsord borde tas bort. Det gäller inte minst med tanke på den föreslagna ändringen i 1 § andra stycket, enligt vilken de tidigare särskilt viktiga omständigheterna fortsättningsvis bara skulle ”beaktas”. Det borde innebära att de omständigheter som nämns i 2 och 3 §§ ska betyda mer än de som nämns i 1 § andra stycket.

Det vore dock knappast bra att ta bort ordet ”särskilt” i 2 och 3 §§. De omständigheter som över huvud taget nämns bör vara sådana som det ska tas särskild hänsyn till jämfört med en rad andra omständigheter. Men att kvalificeringen ”särskilt” finns med i dessa paragrafer är ytterligare ett skäl mot att ta bort den i 1 § andra stycket.

Ändringarna i 3 kap. 6 § brottsbalken 

Utredningen föreslår att bestämmelsen ändras på så sätt att brottet grov misshandel, och därmed straffskalan, delas upp i två svårhetsgrader. Enligt förslaget ska straffskalan för ”normal” grov misshandel vara fängelse i lägst ett och högst sex år. Enligt det föreslagna tredje stycket ska brottet om det är att anse som synnerligen grovt medföra fängelse i lägst fyra och högst tio år. Vid denna bedömning ska särskilt beaktas om gärningen har orsakat synnerligen stort lidande eller bestående svåra kroppsskador eller om gärningsmannen annars har visat synnerligen stor hänsynslöshet. 

Utredningen har menat att en uppdelad straffskala kan antas leda till att straffmätningen blir mer differentierad och att genomsnittsstraffen blir längre. Det föreslagna tredje stycket är emellertid så restriktivt utformat att det sannolikt kommer att kunna tillämpas endast i mycket få fall. Enbart denna förändring leder därför knappast till att den eftersträvade effekten uppnås. Men tillsammans med ändringarna i 29 kap. torde detta ändå kunna ske.

Den i dag vida straffskalan utgör uppenbarligen inte i och för sig något hinder för domstolen att ibland döma ut mycket långa fängelsestraff, exempelvis då brottsoffret har drabbats av bestående svåra kroppsskador. Det är därför egentligen inte nödvändigt att ändra bestämmelsen. Problemet är dock att en lagändring är det enda sättet att klargöra lagstiftarens vilja att praxis ska bli strängare och mer differentierad. Justitiekanslern godtar därför den föreslagna uppdelningen av brottet och straffskalan.

Ändringarna i 29 kap. 4 § brottsbalken 

Justitiekanslern instämmer i att det bör finnas en ökad möjlighet att genom en skärpt straffmätning visa att samhällets tolerans minskar vid återfall i brott och att återfall i brott sålunda bör beaktas i större utsträckning än som sker enligt nuvarande reglering. Justitiekanslern har dock invändningar mot utredningens förslag till hur en sådan utvidgad möjlighet till återfallsskärpning bör utformas.

Enligt utredningens förslag ska återfall i brott beaktas vid straffmätningen oberoende av om återfallet redan har påverkat påföljdsvalet och om villkorligt medgiven frihet har förklarats förverkad. Enligt Justitiekanslerns mening kan det diskuteras om inte detta ger alltför lite flexibilitet. Som framhålls i det särskilda yttrandet (s. 401) är en uppenbar risk med den föreslagna regleringen att återfallsskärpningen kommer att få ett alltför stort genomslag i enskilda fall. Det är över huvud taget svårt att se varför den nuvarande bestämmelsen skulle behöva ersättas med en som är mer rigid. 

Justitiekanslern anser att, i enlighet med nuvarande reglering, tidigare brottslighet i första hand bör beaktas genom påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Justitiekanslern håller dock med utredningen om att det finns skäl för rätten att, när förhållandet inte tillräckligt kan beaktas genom påföljdsval eller förverkande, i större utsträckning än som sker i dag utnyttja möjligheten att vid straffmätningen ta hänsyn till om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott. En möjlig lösning för att åstadkomma detta och samtidigt behålla en enligt Justitiekanslerns mening nödvändig flexibilitet skulle kunna vara att ta bort rekvisitet ”i skälig utsträckning” men i övrigt behålla 29 kap. 4 § brottsbalken i dess nuvarande lydelse. En sådan ändring skulle innebära en något tydligare markering, jämfört med i dag, av återfallets betydelse. På så sätt får också lagstiftaren tillfälle att i författningskommentaren utveckla sin avsikt om innebörden av ändringen.

Den föreslagna lydelsen i första stycket 1 innebär att det inte är omfattningen av tidigare brottslighet som avgör frågan om återfallsskärpning, utan antalet domar för likartad brottslighet. En tilltalad som vid två tillfällen har dömts för t.ex. enstaka stölder ska sålunda vid straffmätningen bedömas strängare än en tilltalad som har gjort sig skyldig till en mängd stöldbrott men endast har dömts vid ett tillfälle. Detta framstår enligt Justitiekanslerns mening som diskutabelt.

Förslaget om skyldighet för åklagaren att lämna påföljdsförslag 

Det föreslås att åklagaren ska ange den påföljd som han eller hon anser bör följa för det eller de brott som omfattas av åtalet. Enligt huvudregeln ska detta ske redan i stämningsansökan.

Till att börja med måste det sägas att den mycket hårt ansträngda Åklagarmyndigheten måste ges tillräckliga resurstillskott om den ska belastas med ytterligare arbetsuppgifter.

Förslaget är nog i grunden bra men ställer stora krav på Åklagarmyndigheten och kan dessutom ibland ge olämpliga effekter. Det senare gäller i varje fall beträffande påföljdsvalet. Vid stämningsansökans upprättande har åklagaren nämligen ofta inte tillgång till allt relevant underlag för påföljdsvalet, t.ex. personutredning eller utredning om eventuell kontraktsvård. Ett av åklagaren i stämningsansökan angivet påföljdsförslag som med anledning av senare inkommen personalia ändras ger inte den eftersträvade förutsebarheten eller någon tydligare rollfördelning i brottmålsprocessen, snarare tvärtom.

Det bör sägas att det föreslagna förfarandet ibland kan öka risken för att åtalade personer försöker undandra sig lagföring och straff. Om det redan i stämningsansökan klargörs att t.ex. ett längre fängelsestraff kan påräknas kan det beträffande redan frihetsberövade personer inte uteslutas att rymnings- eller fritagningsförsök sker i högre utsträckning än i dag. Detta är dock knappast något vägande argument mot förslaget.

Justitiekanslern menar alltså att det finns en del att fundera över när det gäller de nu diskuterade förslagen. Framför allt bör man göra klart för sig om förändringen är tillräckligt viktig för att motivera kostnaden.

Justitiekanslern har ingen invändning beträffande det förslag som innebär att åklagaren i stämningsansökan ska ange de yrkanden om särskild rättsverkan av brott som han eller hon vill få prövade i målet (avsnitt 8.8.11).

Övriga lagförslag

Justitiekanslern tillstyrker förslagen.