Klagomål mot handläggningen av en dömd persons begäran om utlämnande av allmänna handlingar
Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern gör vissa uttalanden men vidtar ingen åtgärd med anledning av anmälan.
Ärendet
UO har i en skrivelse till Justitiekanslern haft synpunkter på domstolars och polismyndigheters hantering av hans begäran att få kopior av allmänna handlingar. UO har dömts för två brott. Eftersom han säger sig vara oskyldig till dessa och har för avsikt att granska fallen har han hos olika domstolar och polismyndigheter begärt att få kopior av dels den kompletta förundersökningen, dels den s.k. slasken i de båda fallen. Av domstolarna har han fått svaret att han måste betala för kopiorna och av polisen har han uppmanats att ange skälen till att han vill ha handlingarna. UO anser att han mot bakgrund av rätten till partsinsyn har rätt att få de begärda kopiorna utan avgift och utan att ange några skäl.
Till sin skrivelse har UO fogat kopior av de skrivelser han har skickat till domstolar och polisen samt vissa av de svar han har fått.
Justitiekanslerns bedömning
Domstolarnas agerande
När det gäller frågan om domstolarna har agerat korrekt har UO gjort gällande att han mot bakgrund av rätten till partsinsyn har rätt att få kopior av de begärda handlingarna utan avgift.
Principen om en parts rätt till oinskränkt insyn i brottmålsförfarandet har ansetts så självklar att den inte har kommit till direkt uttryck i någon regel i rättegångsbalken (SOU 2003:99 s. 193 och prop. 1986/87:89 s. 145).
Rätten till partsinsyn för den misstänkte på förundersökningsstadiet regleras i 23 kap. 18 § rättegångsbalken. Av bestämmelsen framgår att den misstänkte och hans försvarare har rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av vad som har förekommit vid undersökningen.
De nämnda principerna om partsinsyn ger i sig ingen rätt att få kopior av materialet, utan endast att få ta del av innehållet, se t.ex. SOU 2003:99 s. 193, Justitiekanslerns beslut den 24 augusti 1998 i ärende nr 3139-97-21 och JO 1996/97 s. 74.
Av 15 § avgiftsförordningen (1992:191) följer att en myndighet ska ta ut avgift enligt bestämmelserna i 16-22 §§ för att den efter särskild begäran lämnar ut bl.a. en kopia av en allmän handling. Av 21 § andra stycket samma förordning framgår att bl.a. misstänkta eller deras försvarare slipper avgift för ett exemplar av kopior av protokoll eller anteckningar från förundersökningen. Vidare framgår av fjärde stycket samma bestämmelse att parter i mål och ärenden slipper avgift för vissa handlingar, t.ex. dom och slutligt beslut, dock inte sådana handlingar som UO har begärt att få i detta fall.
Enligt 23 kap. 21 § fjärde stycket rättegångsbalken har, så snart åtal beslutas, den misstänkte eller hans försvarare rätt att på begäran få en avskrift av protokoll eller anteckningar från förundersökningen. Det har ansetts att bestämmelsen i princip innebär en rätt för den misstänkte att utan avgift få ett eget exemplar av förundersökningsprotokollet, se t.ex. JO 1996/97 s. 74.
Av de nämnda bestämmelserna framgår att UO i princip har rätt att utan avgift få ett eget exemplar av förundersökningsprotokollet. Att tillhandahålla ett sådant exemplar åligger den som har upprättat förundersökningsprotokollet, dvs. polismyndigheten, och det sker normalt redan i samband med att beslut om åtal fattas. Det får antas att UO eller hans försvarare har fått ut sitt avgiftsfria exemplar. Mot den bakgrunden har domstolarna inte förfarit felaktigt när de har tagit ut föreskriven avgift för handlingarna.
Polismyndigheternas agerande
När det gäller frågan om polismyndigheterna har agerat korrekt har UO gjort gällande att han mot bakgrund av rätten till partsinsyn har rätt att få kopior av de begärda handlingarna utan att ange några skäl.
Enligt 2 kap. 14 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen får en myndighet på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling inte utforska vilket syfte denne har med sin begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut.
Polismyndigheten i Skåne har i sitt svar på UO:s begäran uppgett att den ”behöver få reda på vad ditt syfte med att få ut handlingarna ur slasken och förundersökningsprotokollet [---] för att kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingarna lämnas ut”.
Polismyndigheten har inte uttryckligen gjort gällande att sekretess råder för en del av de angivna handlingarna. Med hänsyn till det svar man lämnat UO utgår Justitiekanslern ifrån att så är fallet, vilket det inte heller finns skäl att ifrågasätta. Av vad UO har anfört och de handlingar han har bifogat sin anmälan framgår inte att polismyndigheten har avslagit hans begäran. Vad Justitiekanslern har att ta ställning till är sålunda om polis-myndigheten har haft grund för att efterfråga UO:s syfte med begäran.
Av avgörande betydelse för denna fråga är om UO innehar den grundläggande rätt till partsinsyn som följer av rättegångsbalken och allmänna rättsgrundsatser och i så fall om denna rätt kan inskränkas med hänvisning till att sekretess råder för uppgifterna.
Förhållandet mellan rättegångsbalkens regler om partsinsyn och sekretesslagens (1980:100) bestämmelser om sekretess regleras i 14 kap. 5 § sekretesslagen. Enligt andra stycket innebär sekretess inte någon begränsning i parts rätt att enligt rättegångsbalken ta del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörandet av ett mål eller ärende. Enligt första stycket hindrar sekretess inte heller att en part i ett mål eller ärende hos en domstol eller annan myndighet tar del av handlingar eller annat material, varvid dock undantag görs i den mån det av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. Bestämmelsen innebär att den som intar ställning av part har rätt till kvalificerad insyn där sekretess normalt råder.
Olika synsätt har länge rått i frågan om en misstänkt person under förundersökningen har ställning som part i den mening som avses i 14 kap. 5 § sekretesslagen (se om de olika synsätten och deras företrädare bl.a. SOU 2003:99 s. 189 f.). För tiden efter det att åtal har väckts och rättegången pågår synes det råda enighet om att den åtalade har ställning som part i bestämmelsens mening. En utgångspunkt för bedömningen är alltså att UO i vart fall så länge rättegången pågick hade rätt till den kvalificerade insyn som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen.
Oklarhet råder emellertid även i frågan om omfattningen av en dömd persons rätt till insyn. JO har framfört att en dömd person borde ha kvar den rätt till insyn som han har haft under förundersökningen och rättegången. I avsaknad av lagstöd för att en dömd persons begäran om insyn ska hanteras som en begäran om insyn på grund av rättegångsbalkens regelverk anser dock JO att det mesta talar för att begäran måste hanteras enligt reglerna i tryckfrihetsförordningen (se JO:s beslut den 7 juli 2006, dnr 2181-2005). Vid den sekretessprövning som då blir aktuell anser emellertid JO att det bör finnas utrymme att beakta att den misstänkte vid slutdelgivning och senare under rättegången har haft en kvalificerad rätt till insyn i materialet.
Regeringen har den 23 augusti 2007 (direktiv 2007:120 samt tilläggsdirektiv 2008:103) tillsatt en utredning (Ju 2007:13, Insynsutredningen) som har till uppdrag bl.a. att utreda ett antal frågor rörande partsinsyn och sekretess. Utredningen ska redovisa sitt uppdrag senast den 31 juli 2009. I direktiven till utredningen hänvisar regeringen till det nämnda JO-beslutet och ger utredningen i uppdrag, dels att överväga hur långtgående en dömd persons rätt till insyn i förundersökningsmaterialet och annat utredningsmaterial bör vara, dels att utreda vilka författningsändringar som behövs för att en dömd person ska tillförsäkras samma rätt till insyn som han eller hon har haft under förundersökning och rättegång.
Mot bakgrund av det sagda kan det konstateras att det för närvarande är något osäkert om en dömd person har samma rätt till insyn som han eller hon hade under själva rättegången.
Om UO inte längre har rätt till partsinsyn ska hans begäran att få del av handlingarna prövas som en begäran enligt tryckfrihetsförordningens bestämmelser från vilken person som helst. Justitiekanslern instämmer i JO:s bedömning att det vid den sekretessprövning som i så fall ska göras bör finnas utrymme att beakta den kvalificerade rätt till insyn i materialet som funnits vid slutdelgivning och senare under rättegången. I den mån UO och hans försvarare under brottmålets handläggning har fått del av innehållet i de begärda handlingarna bör sekretess sålunda inte råda. Beträffande eventuella övriga sekretessbelagda handlingar får en myndighet efterfråga syftet med den dömdes begäran att få del av sekretessbelagda handlingar.
Om man i stället intar den hållningen att UO alltjämt har rätt till den kvalificerade form av insyn som 14 kap. 5 § sekretesslagen föreskriver, är det av intresse huruvida den bestämmelsen innebär att det är möjligt att med hänvisning till sekretess inskränka UO:s rätt att ta del av de begärda handlingarna. Det finns då anledning att först fråga vad som gäller under förundersökningen och rättegången.
Av 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen framgår som sagt att insynsrätten aldrig kan begränsas i fråga om de omständigheter som har lagts till grund för avgörandet av ett mål eller ärende, vilket i förundersökningens fall är beslutet att väcka åtal. Frågan är vad som gäller beträffande andra uppgifter i de begärda handlingarna, oavsett om dessa förekommer i förundersökningsprotokollet eller i den s.k. slasken. Innebär alltså 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen att det i det straffprocessuella förfarandet finns utrymme att inskränka partens rätt till insyn enligt rättegångsbalken i fråga om andra omständigheter än de som läggs till grund för dom eller beslut?
Olika synsätt råder även i denna fråga. Riksdagens ombudsmän (JO) har intagit den ståndpunkten att i vart fall förundersökningsprotokollet ska lämnas ut till den tilltalade även i den mån det omfattas av sekretess (JO 1995/96 s. 52). I prop. 1986/87:89 om ett reformerat tingsrättsförfarande ansåg däremot departementschefen att en jämförelse mellan 14 kap. 5 § sekretesslagen och 23 kap. 21 § fjärde stycket rättegångsbalken gav vid handen att en parts rätt att vid åtal ta del av förundersökningsprotokollet inte omfattar en rätt att få del av sekretessbelagda uppgifter som har kommit fram under förundersökningen och återfinns i andra handlingar än protokoll eller anteckningar, i den mån det är av synnerlig vikt att uppgifterna inte röjs (angiven prop. s. 146). Uttalandet skulle tala för att 14 kap. 5 § första stycket är tillämpligt på denna typ av uppgifter, men resonemanget har kritiserats av JO (JO 1995/96 s. 49 f.). Enligt Ekosekretessutredningen är det ett vanligt missförstånd att rättegångsbalkens regler om partsinsyn kan inskränkas med stöd av 14 kap. 5 § så länge det inte är fråga om omständigheter som läggs till grund för dom eller beslut (SOU 1999:53 s. 417). Stöd för uppfattningen att 14 kap. 5 § första stycket är tillämpligt finns, förutom i nämnda proposition, bl.a. i NJA 1996 s. 439, SOU 2003:99 s. 198 samt hos Anna-Lena Dahlqvist, Sekretess inom rättsväsendet, 2 uppl. 2007, s. 91.
Insynsutredningen har som sagt bl.a. till uppdrag att utreda frågan om förhållandet mellan partsinsyn och sekretess.
I den mån UO och hans försvarare under brottmålet har fått ut delar av de begärda handlingarna utan hinder av sekretess, kan polismyndigheten enligt Justitiekanslerns mening – oavsett hur man ser på de diskuterade frågorna – inte nu åberopa sekretess i förhållande till UO. Beträffande övriga sekretessbelagda handlingar kan av det anförda den slutsatsen dras att rättsläget inte är helt klart, men att det i vart fall inte tveklöst har förelegat en rätt för UO att ta del av alla de begärda handlingarna. Vid dessa förhållanden kan polismyndigheten inte klandras för den tolkning man synes ha gjort av gällande rätt att partsinsynen kan inskränkas med hänsyn till sekretess.
Av det sagda följer att polismyndighetens agerande när den efterfrågat skälen till UO:s begäran inte kan kritiseras såsom felaktigt varvid dock de handlingar som han redan fått del av borde ha utlämnats utan sekretessprövning.
Mot bakgrund av det sagda har Justitiekanslern inte funnit skäl att vidta någon ytterligare åtgärd med anledning av vad UO har anfört.