Inspektion av Kronofogdemyndighetens kontor i Falun
Beslutets huvudsakliga innehåll
Verksamheten vid Kronofogdemyndighetens kontor i Falun bedrivs enligt Justitiekanslerns mening i huvudsak mycket väl. Såvitt granskningen visar är kontorets handläggning av ärenden i stort rättssäker och effektiv.
Inspektionen har dock gett vid handen att handläggningstiderna i ärenden om försäljning av främst fast egendom generellt sett är alltför långa. Brister förekommer även i bevakningen av dessa ärenden. Inregistreringen av nya ärenden av aktuellt slag har i flera fall också dröjt. Justitiekanslern riktar med anledning härav viss kritik mot ledningen för Mellersta indrivningsavdelningen och Falukontoret. Justitiekanslern önskar en återkoppling i form av en skrivelse senast den 15 april 2009 som redovisar läget i försäljningsfunktionen per den 1 april 2009.
Bakgrund
Justitiekanslern har enligt lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn och förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Justitiekanslerns tillsyn omfattar bl.a. Kronofogdemyndigheten.
Som ett led i sin tillsynsverksamhet beslutade Justitiekanslern att under hösten 2008 inspektera Kronofogdemyndighetens kontor i Falun.
Justitiekanslern skrev till Kronomyndighetens kontor i Falun angående inspektionen den 22 september 2008. Justitiekanslern bad därvid Falukontoret att före inspektionen ta fram vissa akter. Mot bakgrund av att Kronofogdemyndighetens akter till stora delar inte finns i pappersform beslutades, efter kontakter med Falukontoret, att granskningen i huvudsak skulle ske efter sökningar i myndighetens databaser med hjälp av personal från Falukontoret.
Inspektionen
Inspektionens syfte och inriktning
Det övergripande syftet med inspektionen var att kontrollera att förfarandereglerna hade iakttagits. Även de materiella bedömningarna i fråga om lagenlighet och rättssäkerhet var föremål för inspektionen. Särskild vikt skulle också läggas på det värderingsförfarande som sker vid försäljningsfunktionen samt delgivningsfrågor.
Inspektionens genomförande
Kronofogdemyndigheten har inte handlingarna i sina ärenden samlade i pappersform vilket innebar vissa svårigheter ur inspektionssynpunkt. Till en början fördröjdes granskningen av att det på grund av datatekniska problem inte var möjligt att använda databasen INIT. Personal vid kontoret uppgav att man tidigare hade haft förhållandevis stora problem med sitt datastöd men att det numera fungerar tillfredsställande. När personalen fick tillgång till INIT kunde granskningen genomföras. Med hänsyn till att det var nödvändigt att göra ett stort antal sökningar i olika databaser blev arbetet – trots mycket god hjälp av myndighetens personal – förhållandevis tidsödande. I vissa delar fick granskningen därför begränsas till vad som kan närmast kan betecknas som stickprovskontroller.
Justitiekanslerns genomgång omfattade de 20 äldsta pågående och de 20 senast avslutade ärendena om utmätning i lön. Därutöver gjordes ett tjugotal stickprovskontroller av sådana ärenden. Vidare granskades ett trettiotal ärenden där Falukontorets beslut om utmätning i lön hade överklagats till tingsrätt. Genomgången omfattade även ca 25 ärenden angående utmätning av lös egendom samt dokumentation i ett ärende angående lösöreauktion. Slutligen granskades sju ärenden om avhysning samt åtta ärenden om exekutiv försäljning av fast egendom.
Vid ett inledande möte träffade Justitiekanslerns medarbetare JW, chef för Mellersta indrivningsavdelningen, JS, chef för kontoret i Falun, och MW, verksamhetscontroller. Därutöver samtalade Justitiekanslern med personal från Falukontoret. Inspektionen avslutades med att Justitiekanslern redogjorde för sina iakttagelser inför de tre först nämnda representanterna för myndigheten.
Inspektionen inleddes den 1 oktober kl. 09.15 och avslutades den 2 oktober 2008 kl. 16.00.
Det inledande samtalet
Myndighetens företrädare ombads inledningsvis att berätta om verksamheten, att kommentera ärendebalanserna och att peka på eventuella specifika problem i myndighetens verksamhet. Följande antecknas.
Från den 1 januari 2008 gäller nya bestämmelser för Kronofogdemyndighetens tillgångsundersökningar. Tidigare kunde borgenären i enskilda ärenden begära att endast en begränsad tillgångsundersökning skulle genomföras, men nu ska fullständiga tillgångsundersökningar göras för samtliga gäldenärer. Eftersom lagändringen inte har några övergångsbestämmelser har dessutom även pågående äldre ärenden, där begränsade undersökningar tidigare har gjorts, fått kompletteras med fullständiga utredningar. I princip samtliga äldre ärenden har kunnat kompletteras under året. Detta har lett till en kraftig ökning av antalet utmätningar av lös och fast egendom under år 2008. Kontoret i Falun handlägger sedan en tid tillbaka samtliga ärenden om försäljning av lös och fast egendom i Mellersta indrivningsavdelningen.
Antalet aktuella gäldenärer har minskat något under året och ärendebalanserna har generellt sett inte ökat. Andelen överklagade beslut är anmärkningsvärt låg. På senare tid har dock antalet rapporterade incidenter, i form av t.ex. hotelser mot myndighetens personal, ökat något.
Myndigheten samarbetar med polisen och Skatteverket mot ekonomisk brottslighet. Falukontoret har deltagit i ett tillslag mot den organiserade mc-brottsligheten. I ärenden om avhysning samarbetar Kronofogdemyndigheten med kommunernas socialförvaltning. Myndigheten har även en dialog med regionens hyresvärdar i frågor om avhysning.
Kronofogdemyndigheten gör egna kvalitetsuppföljningar av verksamheten. Juristteamet genomför granskningar, och varje tertial görs en allmän kvalitetsuppföljning av avdelningens verksamhet enligt en modell från år 2004. Den senaste uppföljningen visade att tillgångsundersökningarna håller god kvalité. Avdelningen ska nu fokusera bl.a. på försäljningen av utmätt egendom.
JW tillade att Kronofogdemyndigheten för närvarande har en svår ekonomisk situation och att varsel av personal sannolikt kommer att behöva läggas.
MW överlämnade bl.a. statistikuppgifter, verksamhetsplaner, kvalitetsuppföljningar och tertialrapporter till Justitiekanslern.
Iakttagelser vid inspektionen
Ärenden angående löneutmätning
Med löneutmätning avses Kronofogdemyndighetens beslut att arbetsgivaren ska innehålla och redovisa en del av gäldenärens lön till myndigheten och inte till gäldenären. Löneutmätning kan ske i de flesta periodiska utbetalningar såsom lön, pension osv. Utmätning av lön torde vara den mest frekvent använda indrivningsmetod som Kronofogdemyndigheten förfogar över.
Granskningen avsåg de 20 äldsta pågående och de 20 senast avslutade ärendena. Det kunde konstateras att handläggningen av ärendena i stor utsträckning sker med stöd av rutiner i databasen INIT. Underrättelser och förfrågningar skickas ut maskinellt. Alla uppgifter som ligger till grund för beräkningen av förbehållsbelopp och utmätningsbelopp registreras i systemet. Inspektionsgruppen granskade några handläggarnoteringar som hade registrerats i INIT och fann att man genom dem i stort kunde följa händelserna i respektive ärende. Det fanns inte några indikationer på att det skulle föreligga brister i den elektroniska hanteringen av löneutmätningsärendena.
Vidare granskades ett trettiotal pappersakter där Kronofogdemyndighetens beslut om utmätning i lön hade överklagats till tingsrätt och där tingsrättens beslut i sin tur hade överklagats till hovrätt (18 kap. 1 § utsökningsbalken). Endast i ett av dessa ärenden (U-1303-08) hade tingsrätten ändrat Kronofogdemyndighetens beslut (Falu tingsrätts beslut den 26 augusti 2008 i ärende nr Ä 1538-08). Ärendet gällde frågan om det förelåg hinder mot verkställighet av en i dom stadfäst förlikning.
Ärenden angående utmätning av lös egendom
Granskningen skulle avse de 20 äldsta pågående och de 20 senast avslutade ärendena rörande utmätning i lös egendom, och inriktas särskilt på handläggningstiderna i de fall där sökanden hade anvisat egendom till utmätning. Granskningen kom i denna del av effektivitetsskäl att endast omfatta ca 25 pågående ärenden (pappersakter) där lös egendom hade blivit utmätt men ännu inte hade sålts.
Försäljning av utmätt egendom sker genom Kronofogdemyndighetens försorg (8 kap. 1 § första stycket utsökningsbalken). Detta ska ske utan dröjsmål om inte hinder möter (8 kap. 3 § första stycket utsökningsbalken). Försäljning av lös egendom ska ske inom två månader från utmätningen såvida inte särskilda skäl föreligger (9 kap. 2 § utsökningsförordningen).
Vid inspektionen framkom att Kronofogdemyndigheten i flera fall inte levde upp till kravet på försäljning av lös egendom inom två månader från utmätningen. Justitiekanslern fann flera ärenden där lös egendom hade blivit utmätt under våren 2008 men ännu inte hade sålts.
Lös egendom säljs på offentlig auktion eller under hand (9 kap. 1 § utsökningsbalken). Justitiekanslern granskade dokumentationen efter en lösöres-auktion förrättad i Örebro den 4 september 2008. Justitiekanslern konstaterade att priset på de föremål som hade sålts inte i någon större utsträckning avvek från den värdering som hade gjorts vid utmätningstillfället. I ett par fall hade Kronofogdemyndigheten inte accepterat det högsta bud som hade avgetts vid auktionen. Granskningen i denna del föranledde ingen anmärkning från Justitiekanslerns sida.
Ärenden inkomna under oktober 2007
I Justitiekanslerns skrivelse till Kronofogdemyndigheten den 22 september 2008 angavs att inspektionen bl.a. skulle omfatta de ärenden som kom in till myndigheten under oktober 2007. Då det visade sig att nästan 1 500 ärenden hade inkommit under denna tid var inspektionsgruppen tvungen att begränsa granskningen. Justitiekanslern genomförde därför stickprovskontroller av ett tjugotal ärenden där främst gäldenärsjournalerna och handläggarnoteringarna granskades. Inspektionen i denna del föranledde ingen anmärkning från Justitiekanslerns sida.
Avhysningsärenden
Enligt 16 kap. 3 § 2 st. utsökningsbalken ska avhysning om möjligt ske inom fyra veckor från det att behövliga handlingar har kommit in till myndigheten. Sökanden har möjlighet att lämna uppskov och Kronofogdemyndigheten kan medge anstånd. Sökanden i avhysningsärenden kan, i motsats till i andra mål, lämna ett obegränsat antal uppskov med verkställigheten. När uppskovet har varat över sex månader från dagen för ansökan förfaller ansökningen, om inte särskilda skäl föranleder att ytterligare uppskov godtas (16 kap. 5 § utsökningsbalken).
De ärenden som granskades gav inte anledning till någon anmärkning i fråga om handläggningstiden.
Avhysning får ske tidigast en vecka från det att svaranden har beretts tillfälle att yttra sig, dvs. har delgetts underrättelsen (16 kap. 3 § andra och tredje stycket utsökningsbalken). Delgivning ska ske enligt delgivningslagen.
I ett ärende (U 27082-08) hade den hyresgäst som skulle avhysas delgetts beslutet om avhysning genom s.k. spikning (15 § andra stycket delgivningslagen). I akten fanns emellertid inte något underlag för beslutet att använda denna delgivningsform. Justitiekanslern vill i anledning härav erinra om betydelsen av att dokumentation sker på ett tydligt sätt. Detta är särskilt viktigt i ärenden där uppgifter registreras både i databasen INIT och i den fysiska akten.
Allmänhetens dataterminal
Justitiekanslerns inspekterade den dataterminal som var uppställd vid entrén till Kronofogdemyndighetens kontor. I terminalen fanns bl.a. databasen INIT tillgänglig med begränsade sökfunktioner. Med hjälp av terminalen kan enskilda personer få fram uppgifter i sina egna ärenden och vissa uppgifter i andra ärenden. Det upplystes att terminalen sällan används.
Exekutiv försäljning av fast egendom
På inspektionens andra dag fick Justitiekanslern del av en handlingsplan för försäljningsfunktionen upprättad den 29 september 2008 av JS. Av innehållet i handlingsplanen, statistikuppgifter och samtal med Kronofogdemyndighetens personal framkom att JF-teamet (som handlägger försäljning av lös och fast egendom) hade fått problem med ökande balanser i vart fall under år 2008. Antalet inkomna ärenden hade ökat kraftigt under det senaste året och personalomsättningen hade varit hög. Mot bakgrund av dessa uppgifter och med hänsyn till att granskningen skulle komma att bli tidskrävande, begränsades granskningen av ärenden om försäljning av fast egendom till att i huvudsak avse handläggningstiderna.
Enligt 12 kap. 11 § utsökningsbalken bör en utmätt fastighet säljas inom fyra månader från utmätningen om det inte finns hinder för det eller anstånd beviljas. Av statistikuppgifter för Mellersta indrivningsavdelningen för år 2008 framgick att myndigheten i mer än hälften av ärendena inte hade gjort ett första försäljningsförsök inom fyra månader. Uppgifter från personalen bekräftade att balansläget var sådant att det för närvarande inte var möjligt att sätta ut försäljningar i inkomna ärenden inom fyra månader.
Justitiekanslern fick tillfälle att granska åtta ärenden om exekutiv försäljning av fast egendom (ärende nr F-71-03-04, F 196-03-04, F-131-05-20, F-21-06-21, F-611-07-20, F-660-07-20, F-1537-07-20 och F-1571-07-21).
I de två äldsta ärendena hade myndigheten beviljat anstånd med försäljningen vid anmärkningsvärt många tillfällen. I dessa ärenden förekom även mycket långa anståndstider. Dessa handläggningsåtgärder hade emellertid vidtagits innan ärendena flyttades över till kontoret i Falun.
Uppgifterna om långa handläggningstider under senare tid bekräftades vid granskningen av ärenden som hade inletts i Falun. Det förekom bl.a. flera månader av inaktivitet i ärenden där anteckningarna i dagboken tydde på att åtgärder borde ha vidtagits.
Det framkom också andra brister. Vissa av de granskade ärendena var fortfarande registrerade som öppna trots att de hade kunnat avslutas flera månader tidigare. Vidare hade det i ett par fall tagit ungefär två veckor innan nya ärenden hade registrerats vid försäljningsfunktionen. I något fall var det på grund av bristfällig dokumentation i dagboken svårt att följa vad som hade skett i ärendet.
De brister som uppmärksammades tyder på att bevakningssystemet vid försäljningsfunktionen inte fungerar tillfredsställande. Enligt uppgifter från personalen innehöll signallistan (bevakningslistan) i databasen Duffex så många bevakningar att den i praktiken inte kunde användas och att bevakningen därför fick skötas vid sidan av datasystemet.
Sammanfattningsvis tyder de brister som uppmärksammades på att Falukontorets försäljningsteam generellt sett har svårt att hålla tidsfristen för försäljning av fastigheter enligt 12 kap. 11 § utsökningsbalken. Det framkom även att bevakningen av ärendena inte sköts på ett tillfredsställande sätt.
Avslutande samtal
Vid ett avslutande samtal med JW, MW och JS redogjorde Justitiekanslern översiktligt för de iakttagelser som hade gjorts i de ärenden som hade granskats. Därvid anfördes i huvudsak följande.
En inspektion som sker under två dagar kan givetvis inte ge en fullständig bild av hur verksamheten vid kontoret fungerar. Justitiekanslern fick dock intryck av att verksamheten i stort sett fungerar väl och att det i allmänhet råder en god stämning på kontoret. Vid granskningen av ärendena om utmätning i lön framkom inte några brister. Efter genomgång av statistikuppgifter, samtal med personal och granskning av vissa ärenden framstod det emellertid som klart att kontorets försäljningsfunktion var överbelastad och hade problem med alltför långa handläggningstider vid försäljningen av såväl lös som fast egendom. Granskningen tydde även på att bevakningen av ärendena om försäljning av fast egendom inte sköttes tillfredsställande.
JW uppgav bl.a. följande. Problemet med ökande ärendebalanser och långa handläggningstider vid kontorets försäljningsfunktion har uppmärksammats i Mellersta indrivningsavdelningens tertialrapport för perioden januari – augusti 2008. Den handlingsplan som nu har upprättats av JS ska bidra till att handläggningstiderna förkortas. Det är emellertid ett problem att försäljningsteamet ofta får rätta till brister som uppkommit vid den tidigare handläggningen. Utredningarna vid utmätning av fast egendom är komplexa och på grund av stor omsättning på personal är det svårt att upprätthålla tillräckligt hög kompetens på området. Det kan komma i fråga att ge mer resurser till försäljningsfunktionen för att komma till rätta med de alltför långa handläggningstiderna.
JS uppgav bl.a. följande. JF-teamet har tidigare saknat en helhetsbild över arbetet och har gjort mindre lyckade taktiska val. Teamet har t.ex. valt att inte använda signallistan i databasen Duffex. De ska nu arbeta med datasystemet som det är tänkt att fungera. Hon har tidigare omfördelat viss personal till försäljningsfunktionen för att avlasta den. Det kan komma i fråga att göra ytterligare omfördelningar. Det är emellertid för närvarande inte realistiskt att tro att försäljning av fast egendom regelmässigt ska kunna ske inom fyra månader.
Justitiekanslern avslutade inspektionen med att framföra ett tack till personalen vid Kronofogdemyndighetens kontor i Falun för den vänlighet och det tillmötesgående som hade visats Justitiekanslerns medarbetare under besöket.
Avslutande synpunkter
Justitiekanslerns övergripande intryck av verksamheten vid Kronofogdemyndighetens kontor i Falun är att den överlag fungerar väl och att stämningen på kontoret är god.
Främst genom en ökad arbetsinsats från personalens sida har kontoret i huvudsak lyckats möta den ökade arbetsbelastning som kravet på fullständiga tillgångsundersökningar har medfört.
Justitiekanslerns granskning har dock gett vid handen att handläggningstiderna i ärenden om försäljning av fast egendom är alltför långa.
Justitiekanslerns intryck från samtal med försäljningsteamets personal är att dröjsmålen huvudsakligen har föranletts av att försäljningsteamet har fått ta över samtliga försäljningar för Mellersta indrivningsavdelningen utan motsvarande personalförstärkning och att de fullständiga tillgångsundersökningarna härutöver har lett till en ökad inströmning av ärenden. Detta är också en bild som i allt väsentligt har bekräftats vid granskningen av ärendena.
Den handlingsplan för försäljningsfunktionen som Falukontorets chef JS, på uppdrag av avdelningschefen JW, har upprättat den 29 september 2008 visar i och för sig på att ledningen är medveten om problemen i försäljningsfunktionen. Justitiekanslern ifrågasätter emellertid om handlingsplanen korrekt återspeglar de egentliga orsakerna till problemen. Justitiekanslern är därmed inte heller övertygad om att de handlingssteg som förutskickas i planen är tillräckliga för att handläggningstiderna ska kunna kortas.
Justitiekanslerns inspektion har inte gett anledning att rikta kritik mot någon enskild handläggare i försäljningsteamet. Justitiekanslerns samlade intryck är att det främst rör sig om en resursfråga som personalen inte råder över. Det direkta ansvaret för den uppkomna situationen bärs därmed av ledningen för Falukontoret och ytterst av ledningen för Mellersta indrivningsavdelningen.
Inspektionens avslutande samtal övertygade inte Justitiekanslern om att
Falukontorets chef JS – som inte direkt tog upp problemen vid det inledande samtalet – ansåg att det rörde sig om ett resursmässigt och därmed organisatoriskt problem. JW angav för egen del att han som chef för Mellersta indrivningsavdelningen hade såväl ansvar som befogenhet att besluta om personalförstärkningar. Justitiekanslern utgår således från att avdelningsledningen noga kommer att följa utvecklingen på Falukontorets försäljningsfunktion och vidta erforderliga åtgärder för att korta handläggningstiderna där.
Med den kritik som ligger i det sagda finner Justitiekanslern för närvarande inte skäl att vidta någon ytterligare åtgärd med anledning av inspektionen. Justitiekanslern önskar dock en återkoppling i form av en skrivelse senast den 15 april 2009 som redovisar läget i försäljningsfunktionen per den 1 april 2009.