Anmälan mot en åklagare för att han under en förundersökning uttalade sig om en misstänkts personliga och ekonomiska förhållanden
Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern gör vissa uttalanden men finner inte skäl att rikta någon kritik mot Stockholms tingsrätt eller kammaråklagaren PWN med anledning av att uppgifter om en misstänkts identitet m.m. offentliggjordes under en pågående förundersökning.
Ärendet
Bakgrund
Den 29 maj 2007 anmälde IW kammaråklagaren PWN hit för att han i ett antal dagstidningar hade uttalat att IW var misstänkt för skattebrott. IW anförde bl.a. att det förelåg sekretess för de uppgifter om hans personliga och ekonomiska förhållanden som PWN hade uttalat sig om. Vidare anförde IW att brottsmisstankarna var grundlösa och att förundersökningen hade lagts ned.
Den 30 maj 2007 beslutade Justitiekanslern att inte inleda förundersökning med anledning av IW:s anmälan. Samtidigt förelades Ekobrottsmyndigheten att komma in med ett yttrande i ärendet.
Av Ekobrottsmyndighetens yttrande framgick bl.a. att Stockholms tingsrätt hade lagt in IW:s namn i sitt diarium i samband med att en offentlig försvarare förordnades för IW. Justitiekanslern förelade därför tingsrätten att bl.a. yttra sig över vilka bedömningar som man hade gjort i frågan om sekretess förelåg för uppgiften att IW var misstänkt för brott.
Utredningen
IW har i sin anmälan hit anfört bl.a. följande.
”Bakgrund
Den 6 mars i år [2007, Justitiekanslerns anmärkning] erhöll jag kallelse till förhör. På min begäran förordnades advokaten GL vid Advokatfirman Björn Rosengren i Stockholm som min offentliga försvarare och GL överenskom med Åklagarmyndigheten om förhörstillfälle till den 17 april 2007. Den 12 och 13 april 2007 lät sig kammaråklagare PWN intervjuas och hans uttalanden publicerades bl.a. i Expressen, Eskilstuna-Kuriren, Sundsvalls Tidning, Sydsvenskan, Dagens Industri och TT. I intervjuerna påstod PWN direkt att jag begått skattebrott. Dagens Industri skrev i artikel av den 13 april 2007: IW har deltagit i ett optionsprogram i ett amerikanskt företag som han är styrelseledamot i. Han har fått en rätt att teckna optioner. Denna rätt är en förmån som måste beskattas och det har inte IW gjort, säger kammaråklagare PWN.
Därmed blev det över riket spritt att jag begått ett skattebrott. Saken var klar. Så hölls då förhöret den 17 april 2007. Kammaråklagare PWN var inte ens närvarande och vid förhöret kunde vi konstatera att förhörsledarna inte var närmare insatta i den bakomliggande skatteutredningen, som för övrigt konstaterat att jag tagit upp det jag skulle i mina deklarationer men delvis i felaktigt inkomstslag, vilket inte ens ledde till något skattetillägg.
Tre dagar senare, den 20 april 2007, ringde förhörsledaren till min advokats sekreterare och framförde att hon inte hunnit faxa över utskriften av förhörsprotokollet som hon lovat samt att hennes bestämda bedömning var att ärendet skulle läggas ned. Så skedde även enligt åklagarens beslut av den 2 maj 2007.
Enligt vad som upplysts mig råder sekretess enligt sekretesslagens bestämmelser för uppgifter som avser mina personliga deklarationer samt att sekretess även råder för uppgift om mina personliga ekonomiska förhållanden under en förundersökning. Jag anser att kammaråklagare PWN här gjort sig skyldig till tjänstefel genom att till pressen uppge att jag gjort mig skyldig till skattebrott. PWN hade därvid uppenbarligen inte tagit del av den bakomliggande utredningen och något förhör med mig hade som sagts inte ens hållits. Genom PWN:s brottspåstående har jag skadats allvarligt, såväl i min yrkesutövning som privat. Jag har […] fått mitt renommé skadat.
Det inträffade belyser även ett samhällsproblem av principiellt stort rättssäkerhetsintresse. En förundersökning syftar till att klarlägga huruvida brott begåtts eller inte. Åklagarens uppgift är inte att sätta dit folk utan att objektivt utreda om en person har begått brott eller inte. När en åklagare i en utrednings ingångsskede talar om för allmänheten att en viss person begått ett brott och även lämnar upplysningar om påstådda faktiska omständigheter kring detta, kan personer som därefter hörs i utredningen påverkas av publicerade uppgifter och på så sätt äventyras hela utredningens objektivitet. Åklagare och poliser läcker friskt medan försvarsadvokaterna ofta är belagda med yppandeförbud och därtill inte har tillgång till samma uppgifter i en utrednings ingångsskede som åklagare och polis.”
IW har till anmälan fogat kopior av ett antal tidningsartiklar rörande förundersökningen mot honom.
Kammaråklagaren PWN har i ett yttrande till Ekobrottsmyndigheten anfört följande.
”IW har anmält mig till Justitiekanslern för uttalanden som jag gjort till media angående en förundersökning om skattebrott mot IW, som jag ledde.
Detta är vad som skedde. Jag blev uppringd av en journalist […] på Expressen. Han hade fått kännedom om att jag ledde en förundersökning mot IW, avseende skattebrott, och ville ha mer fakta om vad det misstänkta brottet avsåg. […] kännedom kom sig av att han på Stockholms tingsrätt fått del av att IW begärt att få offentlig försvarare förordnad. Jag berättade att misstanken avsåg optioner från ett utländskt företag som IW inte tagit upp till beskattning, och att misstanken avsåg skattebrott enligt normalgraden, dvs. i vart fall understeg 400 000 kr. På direkt fråga från journalisten angav jag att misstankarna inte hade något samband med IW:s bolag.
Någon dag senare blev jag uppringd av ytterligare en journalist. Jag minns inte vem. Jag lämnade motsvarande information till denne. Detta var det hela. Med hänsyn till att de journalister jag kontaktades av redan kände till förundersökningen och brottsmisstanken så ansåg jag att varken förundersökningen eller IW kunde lida någon skada av de uppgifter jag lämnade.”
Ekobrottsmyndigheten har genom generaldirektören GA i sitt yttrande hit anfört bl.a. följande.
”Bakgrund
Den 19 februari 2007 beslutade kammaråklagare PWN att inleda förundersökning mot IW beträffande misstanke om skattebrott med anledning av en anmälan från Skattemyndigheten. Den 10 april gjorde åklagaren en framställan till tingsrätten om förordnande av offentlig försvarare för IW. Den 12 april förordnade tingsrätten en offentlig försvarare. Förhör med IW hölls den 17 april. Därefter lades förundersökningen ned den 2 maj på den grunden att det inte längre fanns anledning anta att brott förövats.
Tidningsartiklarna
IW har bifogat tre tidningsartiklar: en artikel från Expressen, en från Svenska dagbladet samt en från TT (framgår ej i vilken tidning den har publicerats).
Uttalandena
Av Expressens artikel framgår att åklagaren ska ha uttalat följande. Jag kan bekräfta att en förundersökning är inledd. Misstankarna gäller skattebrott under 2003 och 2005. Misstankarna gäller skattebrott av normalgraden. Det innebär att beloppet ligger under 400 000 kr. Misstankarna avser en anställning han haft i ett amerikanskt företag, där han har fått optioner. Delar av dem har han inte tagit upp i sin deklaration.
Enligt TT:s artikel som var publicerad i bl.a. Dagens Industri ska åklagaren ha uttalat följande. IW har deltagit i ett optionsprogram i ett amerikanskt företag som han är styrelseledamot i. Han har fått en rätt att teckna optioner. Denna rätt är en förmån som måste beskattas och det har inte IW gjort.
Den rättsliga regleringen
Enligt 9 kap 17 § första stycket 1 sekretesslagen gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål. Sekretessen gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men. Det är således ett omvänt skaderekvisit som gäller för bl.a. åklagare och polis.
I 12 kap 2 § andra stycket föreskrivs att sekretess enligt 9 kap 17 § första stycket 1 gäller hos domstol i dess rättsskipande eller rättsvårdande verksamhet endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Denna bestämmelse trädde i kraft den 1 juli 2004 och innebar en förändring från omvänt skaderekvisit till ett rakt. Syftet med lagändringen var att öka öppenheten hos domstolarna. Domstolen har således att tillämpa ett annat skaderekvisit än åklagaren under förundersökningen.
Enligt 12 kap 4 § första stycket upphör sekretess i målet eller ärendet om uppgiften tas in i dom eller annat beslut. Av samma paragraf andra stycket följer att domstolen får förordna att sekretessen ska bestå för domslut eller motsvarande del av annat beslut endast om rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det. Om i ett beslut om förordnande av offentlig försvarare namnet på den misstänkte tas in i själva slutet av ett beslut, kan namnet hållas hemligt endast om någon av dessa förutsättningar är uppfyllda.
Som framgår av ordalydelsen i 12 kap 4 § andra stycket är utrymmet för att förordna att sekretessen ska bestå tämligen begränsat. I förarbetena (prop. 1979/80:2 s. 103) nämns brotten spioneri och olovlig underrättelseverksamhet som exempel på brott där det kan bli aktuellt att förordna att sekretessen ska bestå. Om det inte finns förutsättningar att förordna att sekretessen ska bestå enligt 12 kap 4 § andra stycket blir namnet på den misstänkte röjt om det anges i förordnandet. Till undvikande av att namnet röjs och att sekretessen hävs tillämpar domstolar i vissa fall förfaringssättet att namnet på den misstänkte inte anges i själva förordnandet. Domstolen beslutar därvid att en offentlig försvarare utses åt den misstänkte i enlighet med åklagarens framställning som bifogas förordnandet. Ett sådant förfaringssätt är dock inte helt invändningsfritt, se Justitieombudsmannens uttalande (2004/05:JO1 s. 49 f).
Varje myndighets sekretess ska bedömas för sig. Om uppgifterna emellertid blir offentliga vid en myndighet enligt gällande bestämmelser i sekretesslagen påverkar detta bedömningen av skaderekvisitet hos övriga myndigheter som har samma uppgifter. Regeringsrätten har i rättsfallet Rå Ab 164/83 funnit att en åklagarmyndighet varit tvungen att lämna ut bl.a. en åtalsanmälan eftersom dessa uppgifter funnits tillgängliga hos Socialstyrelsen där det inte förelegat någon sekretess i detta avseende. Regeringsrätten uttalade att berörda personer inte kunde anses lida sådant men som avses i 9 kap 17 § sekretesslagen om samma uppgifter blev tillgängliga också hos åklagarmyndigheten.
Enligt 15 kap 4 § sekretesslagen är en myndighet skyldig att lämna uppgift ur en allmän handling om det inte möter hinder p.g.a. sekretesslagen eller arbetets behöriga gång.
Min bedömning
Jag konstaterar inledningsvis att Justitiekanslern inte funnit anledning att inleda förundersökning i anledning av anmälan. Den straffrättsliga bedömningen av det ifrågasatta förfaringssättet är därmed redan gjord. Jag begränsar därför mina synpunkter till frågan om lämpligheten i åklagarens handlande.
Av såväl artikeln i Expressen som kammaråklagare PWN:s yttrande framgår att journalisten, som höll den första intervjun, hade tillgång till tingsrättens förordnande av offentlig försvarare. Förordnandet var en allmän handling som fanns tillgänglig för envar att ta del av hos tingsrätten, vilket journalisten hade gjort. Av förordnandet framgick att IW var föremål för en brottsutredning och att brottsmisstanken rörde skattebrott. Frågan är då om åklagaren borde ha vägrat att uttala sig med hänvisning till 9 kap 17 § sekretesslagen.
Vid tidpunkten för PWN:s uttalande hade sekretessen hos tingsrätten för uppgiften att IW var misstänkt för skattebrott upphört i och med rättens förordnande av offentlig försvarare. Därmed kunde IW inte anses lida sådant men som avses i 9 kap 17 § sekretesslagen om samma uppgifter blev tillgängliga också hos Ekobrottsmyndigheten, i enlighet med Regeringsrättens uttalande i rättsfallet Rå Ab 164/83.
Enligt min uppfattning kunde PWN i den uppkomna situationen på en direkt fråga inte underlåta att bekräfta att IW var föremål för brottsutredning och att misstanken rörde skattebrott.
Den andra frågan är om PWN förfarit olämpligt genom att kortfattat precisera vad misstankarna innefattade. I den delen är åklagarens upplysningar en kortfattad återgivning av innehållet i skattemyndighetens anmälan. Det är inte helt självklart att dessa uppgifter borde ha lämnats ut. Den frågan måste avgöras efter en bedömning av den skada som ett utlämnande skulle orsaka IW. Enligt min mening är det tveksamt om ett utlämnande borde ha skett. Det kan dock nämnas att PWN senare, med anledning av att det kommit till allmänhetens kännedom att IW var föremål för en brottutredning, skickade ut ett pressmeddelande för att ge spridning åt sin bedömning att det inte längre fanns anledning anta att brott förövats samt att utredningen därför lagts ned.
Jag vill slutligen också nämna att frågor om offentlighet och sekretess är en viktig del i åklagarnas arbete. Formerna för mediakontakter diskuteras ofta och är även föremål för olika utbildnings- och informationsinsatser för åklagare och andra som arbetar inom Ekobrottsmyndigheten. Inom myndigheten har sedan en tid pågått arbete med att ta fram en kommunikationsstrategi, som innefattar upplysningar och rekommendationer som kan ligga till grund för medarbetarnas kontakter med massmedia.”
Stockholms tingsrätt har genom lagmannen LB anfört bl.a. följande i sitt yttrande hit.
”Från chefsrådmannen MH på avd. 5 har inhämtats ett yttrande, vilket bifogas. Beträffande de bedömningar som tingsrätten gjort i fråga om dels sekretess förelåg för uppgiften om att IW var misstänkt för brott, dels sekretessprövning i ärenden rörande förordnande av offentlig försvarare under en pågående förundersökning hänvisas till det bifogade yttrandet.
Vad gäller de rutiner som tingsrätten har avseende diarieföring av namnet på en misstänkt person i samband med att en framställning inkommer om begäran om offentlig försvarare under pågående förundersökning, vill jag tillägga följande. Diarieföringen görs av registratorn vid tingsrätten. Tingsrätten har den rutinen att en misstänkt persons namn diarieförs om namnuppgifterna framgår av framställningen från åklagarmyndigheten. Namnet blir således offentligt redan i samband med att framställningen inges till tingsrätten. Annorlunda förhåller det sig om namnuppgifterna inte framgår av själva framställningen pga. att åklagarmyndigheten har gjort den bedömningen att namnet bör hållas hemligt. Registratorn lägger då upp den misstänkte som "hemlig" och akten skickas vidare till den enhet som målet är lottat på. Ansvarig domare har därefter att ta ställning till sekretess- och försvararfrågan.
Jag är medveten om att det finns variationer i domstolarnas tillämpning av sekretess när en framställning om förordnande av offentlig försvarare kommit in och innan beslut har fattats. Enligt Heuman m.fl., Sekretess m.m. hos allmän domstol, s. 37, överensstämmer den ordning som tillämpas vid Stockholms tingsrätt med gällande rätt. Det är också min uppfattning.”
Chefsrådmannen MH har bl.a. anfört följande i det yttrande som lagmannen har hänvisat till.
”Bakgrund
Den 10 april 2007 tog tingsrättens administrativa avdelning genom fax emot en framställning om förordnande av offentlig försvarare för IW med anledning av misstanke om skattebrott 2002 och 2003. Handlingen sändes vidare till tingsrättens registrator, som registrerade målet i tingsrättens elektroniska diariesystem (VERA). Handlingen faxades därefter av registrator samma dag vidare till avdelning 5. Den 12 april 2007 förordnades advokat GL som offentlig försvarare. Den 15 maj 2007 skrevs målet av sedan åklagaren meddelat att förundersökningen lagts ned.
Rättslig reglering
Jag har tagit del av vad Ekobrottsmyndigheten under denna rubrik anfört i sitt yttrande av den 31 augusti 2007 och jag har samma uppfattning om innehållet i gällande rätt som där redovisas. Därutöver vill jag lägga till följande.
Uppgifter i en framställning om förordnande av offentlig försvarare om att en viss person är misstänkt för ett brott torde omfattas av sekretess hos åklagaren enligt 9 kap. 17 § första stycket 1, vilken sekretess överförs till tingsrätten, dock med den skillnaden att hos åklagaren gäller ett omvänt skaderekvisit och hos domstolen ett rakt skaderekvisit.
Denna skillnad i skaderekvisit är emellertid när det gäller frågor om förordnande av offentlig försvarare av mindre betydelse. Uppgiften att någon är misstänkt för brott får normalt anses vara av den karaktären att sekretess gäller även vid tillämpning av ett rakt skaderekvisit. Utgångspunkten bör således vara att uppgifter om en misstänkts personliga förhållanden i en framställning om förordnande av offentlig försvarare, inte bör lämnas ut under åberopande av att det kan antas att den enskilde skulle lida skada eller men om uppgiften röjdes.
När det däremot gäller beslutet om förordnande av offentlig försvarare följer av 12 kap 4 § andra stycket sekretesslagen (som Ekobrottsmyndigheten påpekat) att förordnanden om att sekretess ska bestå, inte kan gälla själva beslutet såvida inte rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt gör detta oundgängligen påkallat.
Mot bakgrund av regleringen i 12 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen bör ett beslut att förordna offentlig försvarare, inkluderande uppgifter om den misstänkte, normalt ses som en allmän offentlig handling och således lämnas ut efter begäran (se Regner m.fl., Sekretesslagen En kommentar, s. 12:6 a, även Heuman m.fl., Sekretess m.m. hos allmän domstol s. 35 ff). Däremot torde en begäran om att få del av en framställning om förordnande av offentlig försvarare - innan domstolens beslut om förordnande är fattat - normalt avslås. I Heuman m.fl., a.a. s 37 uttrycks emellertid följande. "Man kan sammanfattningsvis säga att det normalt inte gäller någon sekretess för uppgifter om den misstänktes identitet när beslut i försvararfrågan är fattat. Eftersom beslutet regelmässigt fattas kort efter det att framställningen kommit in till domstolen, bör namnet bli offentligt redan då framställningen inges till domstolen."
Hanteringen av sekretessfrågan vid avdelning 5 samt min bedömning
När målet kom till avdelningen var uppgifterna om att det fanns ett mål mellan Ekobrottsmyndigheten och IW och att saken avsåg skattebrott redan allmänt tillgängliga. Uppgifterna var registrerade i tingsrättens diarium och därigenom offentliga. Åklagarens framställning till tingsrätten innehöll inte någon hemligstämpling (jfr 15 kap. 3 § första stycket sekretesslagen).
Det finns ingen anteckning i akten om att frågan om utlämnande av allmän handling prövats av tingsrätten. Detta är i och för sig förenligt med gällande rutiner där det normalt inte antecknas att en handling har lämnats ut. Det motsatta gäller om tingsrätten under åberopande av sekretess vägrar att lämna ut en handling. Min minnesbild är emellertid följande. Vid kontakt med kanslipersonal begärdes framställningen utlämnad av en journalist. Utlämnande skedde efter beslut av mig. Denna min bedömning grundades på det förhållandet att redan genom anteckningen i tingsrättens diarium var de för IW skadliga uppgifterna offentliga och tillgängliga för envar, varför skaderekvisitet i 12 kap. 2 § andra stycket sekretesslagen inte var uppfyllt.
Sammanfattningsvis är det min uppfattning att normalt bör en framställning om förordnade av offentlig försvarare anses vara omfattad av sekretess men att detta inte gäller när uppgifterna framgår av tingsrättens beslut om förordnande. I detta specifika fall gjordes den men bedömningen att eftersom uppgiften om att IW var misstänkt för skattebrott redan var offentlig, förelåg inte sådant men att tingsrätten kunde vägra ett utlämnande.”
IW har kommit in med synpunkter på Ekobrottsmyndighetens yttrande. Han har, som det får förstås, i samband med detta begärt att Justitiekanslern ska pröva riktigheten av åklagarens beslut att inleda förundersökning mot honom och granska det sätt på vilket åklagaren agerade under förundersökningen.
Justitiekanslerns bedömning
Allmänna utgångspunkter
Det är utrett att åklagaren uttalade sig i massmedia efter det att tingsrätten på framställan av honom hade förordnandet en offentlig försvarare för IW. Det får vidare anses utrett att det av uppgifterna i tingsrättens diarium framgick att IW var misstänkt för skattebrott. Mot denna bakgrund aktualiseras följande frågor.
1. Förelåg det sekretess hos Åklagarmyndigheten beträffande uppgiften att IW var misstänkt för brott innan åklagaren gjorde en framställan hos tingsrätten om att en offentlig försvarare skulle förordnas?
2. Var det rätt av tingsrätten att föra in IW:s namn i diariet i samband med att ärendet angående förordnade av offentlig försvarare lades upp där?
3. Åtnjöt åklagaren meddelarfrihet när han uttalade sig om förundersökningen i massmedia?
4. Uttalade sig åklagaren om uppgifter för vilka det förelåg sekretess och bör han i sådant fall kritiseras för detta?
5. Finns det skäl att närmare granska åklagarens beslut att inleda förundersökning mot IW och det sätt på vilket han agerade under förundersökningen?
Förelåg det sekretess hos Åklagarmyndigheten beträffande uppgiften att IW var misstänkt för brott?
Enligt 5 kap. 1 § första stycket sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess bl.a. för uppgifter som hänför sig till en förundersökning i ett brottmål, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Skaderekvisitet är rakt, vilket innebär att det föreligger en presumtion för offentlighet. Sekretess enligt detta lagrum gäller endast om den omständigheten att uppgifterna lämnas ut kan antas leda till skada för den brottsbekämpande verksamheten. En enskild kan inte åberopa paragrafen till stöd för att uppgifter om honom eller henne ska omfattas av sekretess (jfr Regner m.fl., Sekretesslagen – En kommentar, s. 5:3 f.). Denna bestämmelse i sekretesslagen saknar därför relevans vid prövningen av IW:s anmälan.
Enligt 9 kap. 17 § första stycket 1 sekretesslagen gäller, om inte annat följer av 18 §, sekretess för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i utredningar enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål. Skaderekvisitet i bestämmelsen är omvänt och uttryckt på så sätt att sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men. Sekretessen gäller dock inte – med vissa särskilt angivna undantag – sedan uppgiften har lämnats till en domstol med anledning av åtal (se 9 kap. 18 § andra stycket sekretesslagen). Likaså blir uppgiften enligt 9 kap. 17 § andra stycket sekretesslagen som regel offentlig i samband med att den förekommer vid en häktningsförhandling eller någon annan förhandling om användning av tvångsmedel.
En uppgift att någon är misstänkt för brott anses vara så pass känslig att den oftast omfattas av sekretess enligt 9 kap. 17 § första stycket 1 sekretesslagen (jfr bl.a. Regner m.fl., a.a. s. 9:52). Om en åklagare lämnar ut namnet på en misstänkt innan åtal har väckts eller en förhandling om användning av tvångsmedel har genomförts, strider detta således i många fall mot nämnda bestämmelse i sekretesslagen. Om namnet på en misstänkt i en förundersökning redan är allmänt känt, torde dock åklagaren kunna bekräfta denna uppgift utan att han gör sig skyldig till något fel.
Även andra uppgifter i en förundersökning än namnet på en misstänkt kan omfattas av sekretess enligt 9 kap. 17 § första stycket 1 sekretesslagen. För att så ska vara fallet krävs dock att uppgiften innebär att en viss individ kan identifieras eller att uppgiften på annat sätt kan hänföras till individen. Det innebär att man normalt kan lämna ut s.k. avidentifierade uppgifter utan risk för skada eller men för den misstänkte eller någon närstående till denne. I enstaka fall kan det emellertid tänkas att en avidentifiering inte är tillräcklig för att hindra att uppgiften kan härledas till den misstänkte (jfr bl.a. Justitiekanslerns beslut den 8 mars 1999 i ärendet med diarienummer 1986-98-30).
Mot bakgrund av brottsmisstankens art anser jag att det är klart att uppgiften att IW var misstänkt för brott var av sådant slag att den omfattades av sekretess hos Ekobrottsmyndigheten enligt 9 kap. 17 § första stycket 1 sekretesslagen innan åklagaren lämnade in en framställan till tingsrätten om förordnande av offentlig försvarare.
Det har inte framkommit något som tyder på att åklagaren i detta skede lämnade ut uppgiften att IW var misstänkt för brott. Snarare får det anses utrett att utlämnandet av uppgifterna ur förundersökningen skedde efter det att tingsrätten i sitt diarium hade offentliggjort att IW var misstänkt för skattebrott.
Var det rätt av tingsrätten att föra in IW:s namn i diariet i samband med att ärendet angående förordnande av offentlig försvarare lades upp?
Sekretess rådde alltså inledningsvis hos Ekobrottsmyndigheten för uppgiften att IW var misstänkt för skattebrott. Fråga uppkommer då om det var rätt av tingsrätten att offentliggöra denna uppgift i sitt diarium i samband med att man lade upp ärendet angående förordnande av offentlig försvarare. I denna del gör jag följande överväganden.
Sekretess enligt 9 kap. 17 § första stycket 1 sekretesslagen överförs till domstolen i samband med att åklagaren ger in en framställan om förordnande av offentlig försvarare (se 12 kap. 1 § första stycket sekretesslagen). Enligt 12 kap. 2 § andra stycket sekretesslagen gäller emellertid sekretess enligt 9 kap. 17 § första stycket 1 hos en domstol i dess rättsskipande eller rättsvårdande verksamhet endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Skaderekvisitet hos domstolen är alltså rakt och inte som hos åklagaren och Polisen omvänt. En uppgift att någon är misstänkt för brott anses dock normalt omfattas av sekretess även vid ett rakt skaderekvisit (jfr prop. 2003/04:93 s. 68 f., Regner m.fl., a.a. s. 9:52 a, och Dahlqvist, Sekretess inom rättsväsendet, andra upplagan, s. 252).
Det bör i detta sammanhang nämnas att bestämmelsen om överföring av sekretess inte gäller när en domstol får uppgifter direkt från en enskild. Sekretess för namnet på den misstänkte gäller därför inte i det fall där han eller hon själv har gett in en begäran om förordnande av offentlig försvarare till tingsrätten (jfr Regner m.fl., a.a. s. 12:3).
Enligt 15 kap. 2 § första stycket sekretesslagen ska beträffande allmänna handlingar som registreras framgå bl.a. från vem handlingen har kommit in och i korthet vad handlingen rör. Av andra stycket framgår dock att sådana uppgifter ska utelämnas eller särskiljas om det behövs för att registret i övriga delar ska kunna företes för allmänheten. Enligt denna bestämmelse finns det alltså möjligheter att i diariet utelämna namnet på en part i ett mål eller ärende.
Enligt 12 kap. 4 § första stycket sekretesslagen upphör sekretess att gälla för uppgifter i ett mål eller ärende i en domstols rättsskipande eller rättsvårdande verksamhet om uppgiften tas in i en dom eller ett ”annat beslut” i samma mål eller ärende.
Det har ansetts oklart vad som avses med uttrycket ”annat beslut” i 12 kap. 4 § sekretesslagen. JO uttalade i ärendet 2004/05:JO1 s. 42 f. att den tolkning som ligger närmast till hands är att lagstiftaren har avsett att inte bara slutliga beslut utan åtminstone vissa icke slutliga beslut ska omfattas av bestämmelsen. När det gäller beslut om förordnande av offentlig försvarare konstaterade JO att det förekommer att domstolar utformar sådana beslut på ett sådant sätt att den misstänktes identitet, av hänsyn till dennes integritet, inte framgår av själva slutet. Enligt JO kunde det inte med fog hävdas att ett sådant förfarande på ett oacceptabelt sätt kom i konflikt med offentlighets- och rättssäkerhetsintressena.
Jag anser för min del att det ter sig mest närliggande att tolka den aktuella bestämmelsen så att ett beslut angående förordnande av offentlig försvarare utgör ett sådant beslut som faller inom tillämpningsområdet för 12 kap. 4 § sekretesslagen.
Enligt 12 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen tillämpas första stycket inte om domstolen i domen eller beslutet har förordnat att sekretessen ska bestå. Ett sådant förordnande får dock inte omfatta ”domslutet eller motsvarande del av annat beslut”, såvida inte rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det.
Om namnet på den misstänkte i ett ärende angående förordnande av offentlig försvarare tas in i ”domslutet eller motsvarande del av annat beslut” går det sålunda inte att sekretessbelägga denna uppgift (jfr Heuman m.fl., Sekretess m.m. hos allmän domstol, s. 36). Om den misstänktes namn tas in i beslutet men däremot inte anses utgöra en del av beslutsmeningen eller beslutsmeningarna – det som brukar kallas ”slutet” – finns det dock inte något hinder mot att i beslutet förordna om sekretess för namnet. Det avgörande för om det går att sekretessbelägga namnet med stöd av 12 kap. 4 § sekretesslagen är således om namnet utgör en del av slutet eller inte.
Frågan är då om domstolen kan och eventuellt bör undvika att den misstänktes identitet blir offentlig genom att utelämna hans eller hennes namn i själva slutet av beslutet om förordnande av offentlig försvarare. Om namnet nämns i beslutet i övrigt fordras i så fall ett förordnande att sekretessen för namnet ska bestå. I denna del gör jag följande överväganden.
Det finns uttalanden i doktrinen som går ut på att namnet på den misstänkte enligt 12 kap. 4 § sekretesslagen ska anges i själva slutet av domstolens beslut angående förordnande av offentlig försvarare och att namnet även bör läggas in i diariet i samband med att ärendet kommer in till domstolen. Med denna tolkning av bestämmelsen saknas det förutsättningar att hos domstolen hemlighålla namnet på den misstänkte och namnet ska då enligt 15 kap. 2 § sekretesslagen läggas in i diariet (se Heuman m.fl., a.a. s. 35 f.).
En annan tolkning av bestämmelsen är att 12 kap. 4 § sekretesslagen inte hindrar tingsrätten från att i själva slutet utelämna namnet på den misstänkte. Med denna tolkning av bestämmelsen består sekretessen för den misstänktes identitet enligt 12 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen jämförd med 9 kap. 17 § samma lag om tingsrätten i beslutet förordnar att så ska ske (se Dahlqvist, a.a. s. 252 f., samt JO i det ovannämnda beslutet 2004/05:JO1 s. 42 f.).
Mot den först nämnda tolkningen av 12 kap. 4 § sekretesslagen talar främst att den presumtion som gäller för sekretess rörande uppgifter om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden hos Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten och Polisen skulle framstå som mer eller mindre illusorisk om sekretessen upphörde i alla de fall då den misstänkte utnyttjar sin rätt att få en offentlig försvarare förordnad för sig.
Vidare ska beaktas att ändamålsskälet för att själva slutet inte ska kunna sekretessbeläggas är att denna helt centrala del av beslutet måste vara offentlig för att möjliggöra granskning och för att allmänheten inte ska undanhållas vad som sker i domstolen. Detta offentlighetsintresse fordrar enligt min mening inte att namnet på den som får en offentlig försvarare offentliggörs i själva slutet, vilket talar för att man bör kunna utelämna namnet i denna del av beslutet.
Enligt min mening framstår sålunda den sist nämnda tolkningen av 12 kap. 4 § sekretesslagen som den mest ändamålsenliga. Av innehållet i bestämmelsen går uppenbarligen inte att utläsa någon skyldighet för domstolen att i t.ex. ett beslut angående förordnande av offentlig försvarare ta in namnet på den misstänkte. Bestämmelsen reglerar vad som gäller i sekretesshänseende om domstolen tar in denna uppgift i beslutet.
Som jag har förstått är det inte ovanligt att personer som misstänks för brott anlitar en privat försvarare i stället för en offentlig sådan för att undvika att brottsmisstanken blir offentlig. Det kan rimligtvis inte ha varit lagstiftarens syfte att man ska vara tvungen att avstå från rätten till offentlig försvarare för att undvika att den sekretess rörande brottsmisstanken som gäller hos Polisen och åklagaren ska upphöra. Det bör i detta sammanhang nämnas att den som anlitar en privat försvarare inte kan få ersättning för försvararkostnaderna om förundersökningen läggs ned utan att åtal väcks (jfr Högsta domstolens beslut den 16 maj 2008 i mål nr Ö 2548-07).
Den som anlitar en privat försvarare för att undvika att det blir offentligt att han eller hon är misstänkt för brott riskerar alltså att själv få stå för försvararkostnaderna även om brottsmisstanken avskrivs. Denna effekt av regleringen måste anses diskutabel.
Som framgår av Ekobrottsmyndighetens yttrande råder det olika praxis bland domstolarna när det gäller registrering i diariet av namnet på den misstänkte i ärenden rörande förordnande av offentlig försvarare. Regeringen har tillkallat en särskild utredare för att bl.a. överväga i vilken utsträckning domstolsbeslut som meddelas under en förundersökning och vid övrig handläggning av brottmål ska omfattas av sekretess (Direktiv 2007:120, Insyn och sekretess inom vissa delar av rättsväsendet, m.m.). Som skäl för att denna fråga borde utredas anförde regeringen bl.a. att det är oklart i vilken mån uppgifter i beslut under en förundersökning, t.ex. beslut om förordnande av offentlig försvarare, kan omfattas av sekretess.
Sammanfattningsvis anser jag att det ligger närmast till hands att tolka lagen på så sätt att det är möjligt att utelämna namnet på den misstänkte i själva slutet av beslutet angående förordnande av offentlig försvarare (se Dahlqvist, a.a. s. 253, för exempel på hur ett sådant beslut kan utformas). Med denna tolkning av bestämmelsen ska inte heller den misstänktes namn läggas in i tingsrättens diarium i samband med att åklagaren ger in en begäran om förordnande av offentlig försvarare (jfr 15 kap. 2 § andra stycket sekretesslagen).
Med hänsyn till att det finns uttalanden i bl.a. doktrinen som förordar det sätt på vilket tingsrätten i sekretesshänseende hanterade uppgiften att IW var misstänkt för brott, går det dock inte att kritisera tingsrätten för att man i diariet lade in IW:s namn i samband med att ansökan om förordnande av offentlig försvarare gavs in dit.
Åtnjöt åklagaren meddelarfrihet när han uttalade sig i massmedia?
Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen (TF) står det envar fritt att meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift till bl.a. tidningsredaktioner, såvida inte annat är föreskrivet i TF (s.k. meddelarfrihet). I 1 kap. 3 § TF föreskrivs att ingen får åtalas eller dömas till ansvar eller åläggas ersättningsskyldighet för missbruk av tryckfriheten eller medverkan till det i annan ordning eller i andra fall än som anges i förordningen. Regleringen innebär att ett ingripande från det allmänna mot den som med utnyttjande av meddelarfriheten lämnar uppgifter till bl.a. massmedia bara kan ske när TF medger det.
För att jag i detta ärende ska kunna granska åklagarens uttalanden i massmedia och eventuellt kritisera honom för dessa krävs att åklagaren inte åtnjöt meddelarfrihet när han lämnade uppgifter ur den aktuella förundersökningen till media. I denna fråga gör jag följande överväganden.
Av uttrycket ”envar” följer att meddelarfriheten avser medborgarna och däribland också de offentliganställda. Meddelarfriheten gäller däremot inte myndigheter eller andra allmänna organ som sådana. Om en myndighet beslutar att informera medier genom t.ex. ett pressmeddelande hindrar således inte TF att ett ingripande sker med anledning av ett sådant beslut (jfr bl.a. JO 1984/85 s. 278 f.). Detsamma kan gälla när den som officiellt har att företräda en myndighet uttalar sig i massmedia. Verkschefer och vissa andra högre befattningshavare kan nämligen ofta ha en sådan ställning att de som personer är intimt förknippade med de tjänster som de upprätthåller. Det kan då ibland vara svårt att avgöra om personen uttalar sig på myndighetens vägnar eller som enskild. Sådana gränsdragningsproblem kan uppkomma när t.ex. en åklagare lämnar uppgifter för publicering. En åklagare kan visserligen inte allmänt sett anses företräda den myndighet i vilken han är anställd. Av reglerna i rättegångsbalken följer emellertid att fullgörandet av åklagaruppgifter inte har lagts på Åklagarmyndigheten som sådan, utan på de enskilda åklagarna som personer.
Inte minst med hänsyn till den stora betydelse som meddelarfriheten har just för de offentliganställda måste stor återhållsamhet iakttas vid bedömningen av huruvida ett meddelande eller en uppgift som lämnas för publicering i en tryckt skrift ska anses falla utanför det område som täcks av meddelarfriheten. En gräns torde få dras mellan å ena sidan uttalanden som helt klart görs i tjänsten av någon som företräder myndigheten och å andra sidan uttalanden som visserligen har samband med tjänsten men snarast har karaktär av personliga meningsyttringar. De förstnämnda torde normalt inte omfattas av meddelarfrihet, medan de sistnämnda i princip torde skyddas. I gränsområdet mellan de båda kategorierna råder en viss osäkerhet om vad som gäller. Utrymmet för ett ”privat” agerande vid sidan om tjänsteutövandet måste dock, vad gäller en åklagare som handlägger ett visst ärende, anses begränsat såvitt gäller det handlagda ärendet (jfr bl.a. Justitiekanslerns beslut den 3 september 2004 i ärendet med dnr 2946-04-30).
I detta fall avser anmälan uppgifter som en åklagare lämnade till massmedia om en pågående brottsutredning som han själv var ansvarig för. Även med en extensiv tolkning av lagtexten måste de uppgifter som åklagaren lämnade anses ha haft ett sådant samband med hans uppdrag som förundersökningsledare att han inte åtnjöt någon meddelarfrihet när han lämnade uppgifterna till massmedia.
Något hinder för mig att ingripa med kritik mot åklagaren med anledning av de uppgifter som han lämnade till massmedia föreligger därför i och för sig inte.
Uttalade sig åklagaren om uppgifter för vilka det förelåg sekretess?
Inledningsvis bör det klargöras att det inte finns något generellt hinder för en åklagare att lämna uppgifter till massmedia under en pågående förundersökning. Åklagaren måste också ha ett visst tolkningsutrymme när han eller hon gör en sekretessprövning. För att det ska finnas skäl för Justitiekanslern att kritisera en åklagare med anledning av hur han eller hon har hanterat en begäran att få del av en allmän handling, eller uppgifter ur en sådan handling, krävs därför i princip att den bedömning som åklagaren gjorde var klart oriktig.
Vad gäller frågan om de uppgifter som åklagaren i det nu aktuella ärendet lämnade till massmedia omfattades av sekretess gör jag följande överväganden.
Det är utrett att åklagaren bl.a. bekräftade att IW var misstänkt för skattebrott. Detta uttalande rörde en sådan uppgift för vilken det normalt råder sekretess enligt 9 kap. 17 § första stycket 1 sekretesslagen. I detta fall ska dock beaktas att det, vid den tidpunkt då åklagaren lämnade uppgiften, framgick av tingsrättens diarium att IW var misstänkt för brott. Jag saknar också anledning att sätta i fråga åklagarens uppgift att de journalister som han talade med hade vetskap om att IW var misstänkt för skattebrott.
Vid angivna förhållanden anser jag att det stod klart att uppgiften att IW var misstänkt för skattebrott kunde bekräftas av åklagaren utan att IW led ytterligare skada eller men än vad han redan hade gjort genom tingsrättens offentliggörande av denna uppgift.
Av de i ärendet ingivna tidningsartiklarna framgår att åklagaren även preciserade vari brottsmisstankarna mot IW bestod. Av en artikel i Dagens Industri den 13 april 2007 framgår sålunda att åklagaren uttalade att IW hade deltagit i ett optionsprogram i ett amerikanskt företag där han var styrelseledamot och att han hade underlåtit att ta upp teckningsrätten som en förmån i sina deklarationer. Även dessa uppgifter rör sådana personliga och ekonomiska förhållanden som avses i 9 kap. 17 § första stycket 1 sekretesslagen.
Jag instämmer i Ekobrottsmyndighetens bedömning att det går att diskutera om åklagaren borde ha lämnat ut de aktuella uppgifterna. De uppgifter som åklagaren lämnade ut får anses typiskt sett vara av sådant slag att det inte kan anses stå klart att de kan röjas utan att den misstänkte lider skada eller men. I och med att det redan var offentligt att IW var misstänkt för skattebrott, och med beaktande av vilka slags uppgifter det rörde sig om, framstår det emellertid som tveksamt om IW verkligen kunde anses lida någon ytterligare skada genom den precisering av brottsmisstanken som åklagaren gjorde.
Sammanfattningsvis anser jag att det går att argumentera både för och emot att det stod klart att uppgifterna med preciseringen av brottsmisstanken mot IW kunde lämnas ut utan att IW led någon skada. Som tidigare sagts bör det finnas ett inte obetydligt tolkningsutrymme för åklagaren när han tar ställning till om uppgifterna får lämnas ut. Jag konstaterar sålunda att åklagarens slutsats att uppgifterna var offentliga inte kan anses ha varit klart felaktig.
På grund av det anförda saknar jag grund för att kritisera åklagaren för att han lämnade ut de aktuella uppgifterna ur förundersökningen.
Finns det skäl att granska åklagarens beslut att inleda förundersökning m.m.?
Enligt sin instruktion (15 § andra stycket) ska Justitiekanslern pröva ett klagomål endast om frågans beskaffenhet ger Justitiekanslern anledning att ta upp saken till prövning. Det innebär bl.a. att Justitiekanslern normalt inte uttalar sig om de bedömningar som en domstol eller en myndighet har gjort i ett mål eller ett ärende. Sådana bedömningar ska domstolen respektive myndigheten göra självständigt (jfr 11 kap. 2 och 7 §§ regeringsformen). Vid uppenbara felbedömningar anser jag mig ändå kunna inskrida med kritik om det i övrigt finns skäl för det.
Normalt granskar alltså Justitiekanslern inte de bedömningar som en åklagare gjorde när han eller hon beslutade att inleda förundersökning i ett visst ärende.
När det gäller en åklagares agerande under en förundersökning ska det också beaktas att det ofta är förenat med svårigheter att på ett meningsfullt sätt utreda klagomål inom ramen för den skriftliga handläggning som sker hos Justitiekanslern.
Utan att ta ställning till om det var rätt av åklagaren att inleda förundersökning mot IW anser jag mot bakgrund av det sagda att det inte finns tillräckliga skäl för mig att granska denna fråga närmare. Jag anser vidare att det inte heller finns tillräckliga skäl för mig att granska hur åklagaren i övrigt agerade under förundersökningen.
Avslutande synpunkter
Utredningen i detta ärende visar att domstolarna tillämpar olika principer när det gäller sekretess för den misstänktes identitet i ärenden angående förordnande av offentlig försvarare och att det finns olika uppfattningar i doktrinen om hur sekretesslagen bör tolkas i aktuellt avseende. Det är därför bra att denna fråga ingår som en del i den utredning som pågår angående insyn och sekretess inom vissa delar av rättsväsendet m.m.