Fråga om skadeståndsansvar för staten med anledning av en länsstyrelses hantering av en begäran att få ta del av allmän handling

Justitiekanslerns beslut 

Justitiekanslern gör vissa uttalanden om Länsstyrelsen Östergötlands hantering av en begäran att ta del av allmänna handlingar men avslår NN:s anspråk. 

Ärendet 

Anspråket m.m. 

En anonym person (NN) har genom advokaten KH begärt skadestånd av staten med 4 219 kr. Beloppet avser ersättning för ombudskostnader med anledning av en begäran att få ta del av allmänna handlingar hos Länsstyrelsen Östergötland (länsstyrelsen). 

Länsstyrelsen har i ett yttrande hit avstyrkt anspråket. 

Utredningen 

KH har för NN:s räkning anfört bl.a. följande. 

”Den 30-31 maj var [NN] i telefonkontakt med Länsstyrelsen Östergötland. Min klient samtalade då med biträdande lantbruksdirektör AE. Vid detta samtal begärde min klient att få ut de ansökningar/intresseanmälningar som inkommit till länsstyrelsen vad avser personer som meddelat att de kan ställa betesmarker till förfogande. 

AE efterfrågade då vad min klients namn var. Min klient svarade då att han ville vara anonym i kontakt med myndigheter och därför inte ville uppge sitt namn. AE uppgav då att han ville veta vad min klient hette annars kunde han inte vara behjälplig. Min klient hänvisade då till offentlighetsprincipen och sin rätt att vara anonym men AE:s svar var att det inte spelade någon roll för AE hade en policy att de personer som han talade med skulle uppge sitt namn annars ville han inte hjälpa dem. 

Ovan beskrivna samtal avslutades och undertecknad blev kontaktad av klienten. Därefter tillskrev undertecknad länsstyrelsen. Länsstyrelsen svarade i ett brev. Undertecknad tillskrev på nytt länsstyrelsen och erhöll svar samt då slutligen de handlingar som ursprungligen begärts ut. 

Min klients skadeståndsanspråk gentemot staten består i de kostnader han haft då han varit tvungen att anlita undertecknad för att få ut offentliga allmänna handlingar som han – om myndigheten hade agerat korrekt – skulle ha fått ut vid den första kontakten med länsstyrelsen. Därtill följer det allvarliga att länsstyrelsens tjänsteman åsidosatt en av de viktigaste grundlagsskyddade principerna nämligen rätten att få ut allmänna offentliga handlingar och samtidigt vara anonym.” 

Länsstyrelsen har i sitt yttrande hit anfört följande. 

”Bakgrund 

Länsstyrelsen har i liten skala förmedlat kontakter mellan djurhållare och personer som har betesmarker. Förmedlingen har gått till så att om en person ur den ena kategorin har kontaktat länsstyrelsen har han eller hon fått namn och kontaktuppgifter till några personer ur den andra kategorin. Syftet har varit att bidra till att ur naturvårdssynpunkt värdefulla betesmarker inte lämnas att växa igen. Uppgifter om lämpliga betesmarker kommer dels från länsstyrelsetjänstemän som i tjänsten, exempelvis vid naturinventering eller kontroll av jordbruksstöd, har sett marker som bör betas, dels från muntliga kontakter med markägare. Uppgifter om lämpliga betesmarker fördes in i ett Excelark. 

Redogörelse för ärendet 

Advokaten KH:s klient ("Klienten") ringde den 30-31 maj 2006 till lantbrukskonsulenten AE och begärde att få ut uppgifter som den senare betraktade som arbetsmaterial. AE bedömde att det – då det skulle innebära att lämna ut information till en anonym person – var lämpligt att Klienten fick tala med någon av cheferna i stället. Han hänvisade därför Klienten till cheferna för lantbruksenheten, lantbruksdirektören TS och biträdande lantbruksdirektören SBS. Klienten ringde aldrig till dessa. En skrivelse från advokaten KH där denne begärde att få ut kopior på de ansökningar/intresseanmälningar som inkommit till länsstyrelsen inkom den 1 juni. Länsstyrelsen svarade den 2 juni att det inte fanns några inkomna handlingar av det slag som begärdes. En ny skrivelse från advokaten KH inkom den 9 juni där denne i stället begärde att få ut "den dokumentation som finns hos Länsstyrelsen". Länsstyrelsen bedömde att det inte fanns något hinder mot att ge ut det begärda materialet och skrev ut Excelarket och skickade det till advokaten den 16 juni. 

Länsstyrelsens bedömning

Anteckningarna i Excelarket utgjorde varken inkomna eller expedierade handlingar. Fråga är om de möjligen kan anses utgöra något sådant register eller annan förteckning som avses i 2 kap 7 § 2 st 1 p tryckfrihetsförordningen. De har dock inte bedömts så på länsstyrelsen. Den version av Excelarket som skrevs ut och skickades till advokaten KH den 16 juni är dock i vart fall en allmän handling som upprättades den dagen. Om någon i dag skulle begära kopior av den utskriften kommer sådana naturligtvis lämnas ut utan onödigt dröjsmål. 

Klienten borde inte ha hänvisats att själv ta kontakt med de personer som kunde bedöma om materialet kunde lämnas ut. Den kontakten skulle ha tagits internt och svar sedan lämnats Klienten. 

Enligt länsstyrelsens bedömning har dock Klienten inte behövt anlita advokat för att tillvarata sin rätt. Klienten valde själv att inte kontakta de namngivna personerna utan valde att anlita ombud för de vidare kontakterna. Detta var inte nödvändigt. Någon skadeståndsskyldighet för staten bör inte enligt länsstyrelsens mening föreligga. 

Det yrkade beloppet vitsordas såsom skäligt i och för sig. 

Länsstyrelsen är mycket väl medveten om att identiteten på den som begär att få ta del av en allmän handling inte får efterforskas och kommer att lägga ytterligare vikt vid den frågan vid framtida personalutbildningar.” 

NN har genom sitt ombud kommit in med synpunkter på länsstyrelsens yttrande och härvid anfört bl.a. följande. 

”Redan den 30-31 maj 2006 när min huvudman själv ringde till länsstyrelsen borde det ha stått klart för länsstyrelsen vilka uppgifter min huvudman ville ha ut. Därtill kommer att undertecknad tillskrev länsstyrelsen den 31 maj 2006 och begärde att få ut ansökningarna/intresseanmälningarna som inkommit till länsstyrelsen vad avser personer som meddelat att de kan ställa betesmarker till förfogande. Länsstyrelsen svarade då att det inte fanns några sådana handlingar och att de som meddelat att de kan ställa betesmarker till förfogande gjort detta muntligen. Undertecknad fick då ånyo tillskriva länsstyrelsen och begära kopior på all den dokumentation som finns hos länsstyrelsen i detta avseende. Först därefter erhöll undertecknad det Excelark som är bilagt länsstyrelsens yttrande. 

Det måste ha varit uppenbart för länsstyrelsen redan när min huvudman ringde myndigheten att det var just detta som min huvudman ville ha. Han kontaktade då undertecknad och även efter mitt första brev erhöll han inte handlingarna. Det krävdes sålunda ett andra brev innan myndigheten skickade över det som min huvudman begärt. Mot denna bakgrund framstår det som klart att min huvudman var i behov av advokat för att få det han ville ha tillika det han hade rätt till. 

Avslutningsvis kan konstateras att länsstyrelsen – om den agerat rättsenligt – skulle ha lämnat ut den begärda informationen redan vid första kontakten från min huvudman. Vid en genomgång av Excelarket framgår också att anmälningarna ligger i tiden före det att min huvudman kontaktade myndigheten.” 

Justitiekanslern har tagit del av den handling som länsstyrelsen lämnade ut till NN och den korrespondens mellan NN:s ombud och länsstyrelsen som föregick utlämnandet. 

Justitiekanslerns bedömning 

Offentlighetsprincipens innebörd 

I 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) finns bestämmelser om medborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingar. Enligt 2 kap. 1 § TF har var och en rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter och av 2 kap. 12 § TF framgår att en allmän handling som får lämnas ut genast eller så snart det är möjligt på stället ska tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen (offentlighetsprincipen). Vidare framgår av 15 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) att en myndighet på begäran ska lämna ut uppgifter ur en allmän handling som förvaras hos myndigheten i den mån hinder inte möter på grund av en bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. 

Enligt 2 kap. 3 § första stycket TF förstås med handling en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel. Vidare föreskrivs att en handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. 

Enligt 2 kap. 7 § TF anses en handling upprättad hos en myndighet när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller på annat sätt har färdigställts. När det rör sig om ett diarium, en journal samt ett sådant register eller en annan sådan förteckning som förs fortlöpande anses en handling upprättad när handlingen har färdigställts för anteckning eller införing (se 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF). 

Ett register eller en annan förteckning förs fortlöpande om registret eller förteckningen är föremål för kontinuerlig uppdatering och har en obestämd livslängd. Ett register som upprättas endast för att användas vid lösandet av en till tiden klart avgränsad uppgift och som har en relativt kort livstid omfattas däremot normalt inte av bestämmelsen i 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF (jfr prop. 1975/76:160 s. 143, RÅ 1998 ref 44, RÅ 2000 not 31 och JO 2003/2004 s. 422). 

Den som önskar ta del av en allmän handling har enligt 2 kap. 13 § TF rätt att mot en fastställd avgift få en avskrift eller en kopia av handlingen till den del som handlingen får lämnas ut. En begäran att få ut en avskrift eller en kopia av en allmän handling ska behandlas skyndsamt. Innan den begärda avskriften eller kopian kan lämnas ut måste myndigheten emellertid ges skäligt rådrum att ta fram handlingen i fråga och göra en sekretessprövning. Någon eller i vissa fall några dagars väntetid för att få ut en kopia eller en avskrift får som regel anses acceptabelt. Det får dock aldrig bli fråga om ett otillbörligt dröjsmål (jfr Bohlin, Offentlighetsprincipen, 6:e upplagan, s. 128 f.). Sålunda har JO t.ex. kritiserat en myndighet som väntade två månader med att lämna ut en kopia av en allmän handling (se JO 1984/85 s. 273). Justitiekanslern har i ett annat ärende uttalat att mer än någon veckas dröjsmål med att lämna ut en kopia eller en avskrift av en allmän handling endast i undantagsfall torde kunna accepteras (jfr Justitiekanslerns beslut den 5 februari 2002 i ärendet med dnr 1930-01-30). 

Den som begär att få ta del av en allmän handling ska precisera sin begäran så att myndigheten får klart för sig vilken eller vilka handlingar det rör sig om. En myndighet får dock inte utan vidare avvisa en begäran att få ut vagt angivna handlingar. Myndigheten är i stället skyldig att i viss utsträckning efterforska om handlingarna finns i dess förvar (jfr Justitiekanslerns beslut den 5 februari 2002 i ärendet med dnr 1930-01-30). 

Av 2 kap. 14 § tredje stycket TF framgår att en myndighet inte får efterforska identiteten på den som begär ut en allmän handling eller vilket syftet är med att ta del av handlingen i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. 

Allmänna utgångspunkter för statens skadeståndsansvar 

Staten ska enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) ersätta personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar. 

När det gäller en myndighets tillämpning och tolkning av lag räcker det inte för att staten ska bli skadeståndsskyldig att myndigheten har gjort en bedömning som kan ifrågasättas. För att det i ett sådant fall ska anses röra sig om fel eller försummelse i skadeståndslagens mening krävs att myndigheten har gjort en uppenbart oriktig bedömning (se bl.a. NJA 1994 s. 654, 2003 s. 285 och 2007 N 19).  

För att skadestånd ska utgå krävs – förutom att skadeståndsskyldighet föreligger i och för sig – att en ersättningsgill skada har uppstått och att det föreligger adekvat orsakssamband mellan den skadeståndsgrundande handlingen och skadan. Det ankommer på den skadelidande att visa att samtliga förutsättningar för skadestånd är uppfyllda. 

Staten bär alltså inte något strikt ansvar för skador och olägenheter som orsakas av ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Skadeståndsansvaret bygger i stället på principen om ett ansvar för styrkt vållande (culpa). 

Länsstyrelsens hantering av NN:s begäran att ta del av allmänna handlingar 

Det är ostridigt att NN i slutet av maj 2006 tog telefonkontakt med en lantbrukskonsulent vid länsstyrelsen. Det är dock oklart vad som exakt sades vid det aktuella telefonsamtalet. Det kan inte anses visat att lantbrukskonsulenten i strid med bestämmelserna i TF efterforskade NN:s identitet.

Med anledning av att NN har gjort gällande att den lantbrukskonsulent som han talade med försökte ta reda på NN:s identitet vill jag dock poängtera att – som nämnts – den som begär ut en allmän handling har rätt att vara anonym och att en företrädare för en myndighet inte får efterforska identiteten i större utsträckning än som behövs för att pröva om det föreligger hinder mot att lämna ut handlingen. Det är positivt att länsstyrelsen har för avsikt att lägga ytterligare vikt vid denna princip i kommande personalutbildningar. 

Av den skriftväxling mellan NN:s ombud och länsstyrelsen som Justitiekanslern har tagit del av framgår att NN den 31 maj 2006 begärde att få kopior på de ansökningshandlingar eller intresseanmälningar som hade kommit in till länsstyrelsen rörande personer som hade meddelat att de kunde ställa betesmarker till förfogande. Länsstyrelsen svarade i ett brev den 2 juni 2006 att det inte fanns några sådana handlingar. Av länsstyrelsens svar framgick att det endast hade gjorts muntliga anmälningar. Den 8 juni 2006 begärde NN:s ombud att få ta del av den dokumentation som fanns rörande de muntliga intresseanmälningarna. Den 16 juni samma år översändes en utskrift av ett Excelark med information angående de personer som hade gjort intresseanmälningar. 

Länsstyrelsen gjorde bedömningen att Excelarket i fråga inte utgjorde en allmän handling. Jag har tagit del av en utskrift av Excelarket och konstaterar att detta har uppdaterats kontinuerligt under flera år, vilket talar för att det är att anse som ett sådant register som avses i 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF. För en motsatt ståndpunkt kan tala att arket inte innehöll uppgifter hänförliga till länsstyrelsens myndighetsutövning eller till något ärende som var förenat med myndighetens beslutsfattande. Uppgifterna avsåg i stället en oreglerad verksamhet som närmast tycks ha varit av servicekaraktär. Det får bedömas som något osäkert i vilken mån lagstiftaren har avsett att även den sortens förteckningar ska betraktas som register enligt 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF och därmed som allmänna handlingar. 

Jag anser mig inte på den föreliggande utredningen kunna avgöra med säkerhet hur den angivna frågan ska bedömas. Det är därför osäkert om Excelarket utgjorde en allmän handling innan det expedierades till NN:s ombud och därmed helt klart blev en allmän handling. Under alla förhållanden kan länsstyrelsens bedömning i frågan om handlingens rättsliga status inte anses ha varit uppenbart oriktig i skadeståndslagens mening. 

Vidare ska beaktas att NN slutligen fick ut den handling som han begärde att få ta del av. Den tidsutdräkt som förekom från det att NN uttryckligen begärde att få ta del av handlingen till dess att den lämnades ut kan – oavsett om handlingen var allmän eller inte – inte anses som så lång att länsstyrelsens hantering av ärendet har inneburit att staten har ådragit sig skadeståndsansvar mot NN. 

Sammantaget finner jag att länsstyrelsens inte har gjort sig skyldig till något skadeståndsgrundande fel mot NN. Anspråket ska redan av denna anledning avslås. 

Jag vill även framhålla att det är tveksamt om det kan anses föreligga adekvat orsakssamband mellan länsstyrelsens agerande och de ombudskostnader som NN ådrog sig. 

Det kan i och för sig inte uteslutas att en person som oriktigt förvägras att ta del av en allmän handling kan tillerkännas skadestånd för kostnader som han eller hon har haft för att tillvarata sin rätt. I detta fall synes dock NN ha vänt sig till en advokat efter endast ett telefonsamtal med länsstyrelsen. För att det i ärenden av aktuellt slag ska anses föreligga adekvat orsakssamband mellan myndighetens agerande och ombudskostnader som den enskilde har ådragit sig bör det som regel krävas att den enskilde vidtar ytterligare någon åtgärd på egen hand innan han eller hon anlitar juridisk expertis. Det är inte närmare utrett vilka överväganden som NN gjorde innan han anlitade sitt ombud. Med hänsyn till att staten under alla förhållanden inte har ådragit sig något skadeståndsansvar mot NN har jag inte heller anledning att närmare utreda denna fråga. 

Avslutningsvis beklagar jag att ärendets avgörande här har dragit ut på tiden.