Fråga om en arbetsordning för en kommunal förvaltningsorganisation är förenlig med grundlagarnas bestämmelser om skydd för meddelare och yttrandefrihet

Justitiekanslerns beslut 

Justitiekanslern vidtar inte någon åtgärd i ärendet.

Ärendet 

Bakgrund 

I en anmälan till Justitiekanslern har BA, kommunpolitiker i Lysekils kommun, uppmärksammat myndigheten på ett informationsblad daterat den 10 april 2008 från kommunchefen LF. Informationsbladet har rubriken ”Gemensam arbetsordning för den kommunala förvaltningsorganisationen i Lysekils kommun” och är ställt till nämnder och styrelser i kommunen. I informationsbladet kan bl.a. följande läsas. 

”[---] 

Samspelet mellan politik och förvaltning måste utformas på ett sådant sätt att tydlighet i rollerna säkerställs. En strävan måste också vara att samspelet präglas av öppenhet, förtroende och ömsesidig respekt för respektive uppdrag d.v.s. politikerns och tjänstemannens. 

Tyvärr måste jag konstatera att så inte är fallet idag.

Jag tvingas därför vidta ett antal åtgärder för att tillgodose kravet på en tillfredsställande arbetsmiljö för kommunens anställda. 

Skälen är följande: 

1. Tjänstemän i flertalet av kommunens förvaltningar är utsatta för kritik och ifrågasättande från enskilda politiker.

2. Enskilda politiker ikläder sig rollen som arbetsledare för tjänstemän.

3. Kritiken framförs i e-post, telefonsamtal, insändare i pressen, skrivelser, samt i uttalanden och omdömen om tjänstemän i samtal med andra.

4. Det är inte acceptabelt att omdömen och kritik framförs som insinuationer, nedsättande tillmälen, svordomar, generaliseringar, sexuella trakasserier och hot.

5. Vidare utsätter enskilda politiker tjänstemän för nedlåtande uttalanden om andra politiker i kommunen d.v.s. tjänstemännens uppdragsgivare. 

Förvaltningsorganisationen kommer härefter att tillämpa följande arbetsordning: 

1. Politiker som har synpunkter på tjänstemännens yrkesutövning skall framföra dessa till förvaltningschefen d.v.s. tjänstemannens högsta chef.

2. Tjänsteman som blir utsatt för synpunkter av politiker hänvisar till närmaste chef, som i sin tur kontaktar ansvarig förvaltningschef.

3. Synpunkter dokumenteras i syfte att vid behov bidra till kvalitetssäkring av handläggningen.

4. Uppföljning av denna arbetsordning kommer att ske månadsvis.

5. Hot samt trakasserier enligt diskrimineringslagstiftningen kommer att polisanmälas. 

Slutligen är det viktigt att poängtera att ovanstående föranleds av vissa extraordinära händelser som upprepats under ett antal månader. 

I det dagliga arbetet uppskattar vi tjänstemän det öppna, konstruktiva och goda samarbetsklimat som råder i kontakten med kommunens politiker. 

Framtagande av arbetsordningen har skett i samråd med kommunstyrelsens ordförande, RK och andre vice ordförande, KGH. 

[---]” 

Anmälaren anser att det finns ett systematiskt beteende och en politisk agenda från vissa ledande tjänstemän i Lysekils kommun som syftar till att försöka styra politikernas frihet att agera som folkets ombud. Enligt anmälaren markerar kommunchefen att tidningsartiklar och insändare som uttrycker sig ifrågasättande om kommunens skötsel eller aktiviteter ska ”bannlysas”. Anmälaren vill att Justitiekanslern prövar om det har förekommit brott mot tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om meddelarfrihet. 

Justitiekanslerns bedömning 

Den grundläggande bestämmelsen om meddelarfrihet finns i 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen (TF). Regeln innebär att det står var och en fritt att lämna uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i en tryckt skrift såvida inte annat är föreskrivet i TF. Motsvarande bestämmelse finns i 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). 

Enligt 1 kap. 3 § TF får ingen tilltalas eller dömas till ansvar eller åläggas skadeståndsskyldighet för missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri i annan ordning eller i annat fall än tryckfrihetsförordningen medger, det s.k. repressalieförbudet. Regleringen innebär att ett ingripande från det allmänna mot den som med utnyttjande av meddelarfriheten enligt 1 kap. 1 § TF lämnar meddelanden till bl.a. massmedierna bara kan ske när TF medger det. Motsvarande reglering finns i 1 kap. 4 § YGL. 

Bestämmelsen om repressalieförbud skyddar en meddelare från i första hand åtal och straffrättsligt ansvar. Den anses emellertid också ge uttryck för ett allmänt sanktions- och repressalieförbud av innebörd att myndigheter och personal hos myndigheter inte får vidta några för en enskild negativa tjänsteåtgärder på grund av den enskildes bruk av tryck- eller meddelarfriheten (se t.ex. JO 1975/76 s. 314 och 1987/88 s. 193 samt SOU 1990:12 s. 63). Någon bestämmelse om straffansvar för en person som åsidosätter sanktions- och repressalieförbudet finns dock inte i TF, utan ansvar för sådana åtgärder kan i förekommande fall vara att bedöma som tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken eller som ett förfarande som kan föranleda disciplinpåföljd. 

Av utredningen framgår att LF är kommunchef i Lysekils kommun. I denna egenskap omfattas hon i vissa fall av TF:s och YGL:s regler om repressalieförbud. För att så ska vara fallet krävs det dock i princip att hon agerar i egenskap av överordnad i förhållande till den mot vilken de ifrågasatta åtgärderna riktas. Så kan t.ex. vara fallet om hon vidtar en åtgärd mot en anställd i kommunen. 

Det som BA har lagt LF till last är att hon ska ha uttalat att tidningsartiklar och insändare som uttrycker sig ifrågasättande om kommunens skötsel eller aktiviteter ska ”bannlysas”. Av den aktuella arbetsordningen framgår också att den har tagits fram bl.a. därför att kritik mot enskilda kommunala tjänstemän har framförts i tidningsinsändare av vissa förtroendevalda i kommunen. 

Vad LF uppges ha uttalat och den arbetsordning med ovan angivet innehåll som han har utarbetat kan inte anses vara sådana negativa åtgärder som utgör brott mot sanktions- eller repressalieförbudet. Uttalandet och åtgärderna synes nämligen inte i första hand ha de anställda i kommunen som adressat, utan kommunens förtroendevalda politiker. Annat har inte heller framkommit i ärendet än att avsikten med den aktuella arbetsordningen har varit att tydliggöra för kommunens förtroendevalda på vilket sätt kritik mot de kommunala tjänstemännens yrkesutövning enligt LF:s uppfattning bör framföras. Arbetsordningen har tagits fram i samråd med kommunstyrelsens ordförande och vice ordförande med anledning av att ett antal tjänstemän enligt uppgift inte har mått bra på grund av det sätt som negativ kritik har framförts. Enligt vad som har framkommit har avsikten med arbetsordningen således varit att förbättra de kommunanställdas arbetsmiljö, inte att inskränka den enskildes grundlagsskyddade meddelarfrihet. 

Det kan tilläggas att överträdelser av repressalieförbudet inte är brottsliga när de sker i kommunal verksamhet. Detta förhållande övervägs för närvarande av lagstiftaren. 

Justitiekanslern vill till sist framhålla att de förtroendevaldas liksom andra medborgares rätt att skriva insändare naturligtvis inte kan inskränkas i en arbetsordning. Detta skulle innebära ett försök att begränsa den grundlagsfästa yttrandefriheten.