Initiativärende för granskning av vakters och polisers agerande i samband med ingripanden vid klubbar och restauranger

Justitiekanslerns beslut

1. Justitiekanslern konstaterar

att polismyndigheterna i Stockholms län, Västra Götaland och Skåne (polismyndigheterna) såvitt kan bedömas utövar sin tillsyn över ordningsvakterna på ett i allt väsentligt bra sätt,

att polismyndigheterna synes sköta utbildningen av ordningsvakter bra men att det är tveksamt om grundutbildningen för ordningsvakter är tillräckligt omfattande bl.a. i frågor rörande konflikthantering och etik,

att polismyndigheternas rutiner i samband med ingripanden i krogmiljö är sådana att risken för att någon ska bli utsatt för övervåld eller annat felaktigt beteende från Polisens sida får anses liten,

att de rutiner som polismyndigheterna har beträffande avvisitering av kvinnor är väl avvägda för att tillgodose säkerhetsintresset utan att göra mer intrång i den personliga integriteten än som oundgängligen är påkallat i det enskilda fallet,

att det inte har framkommit något som tyder på att det skulle föreligga några större problem med osunda lojaliteter i förhållandet mellan poliser och ordningsvakter i krogmiljö,

att det såvitt kan bedömas i inte obetydlig utsträckning förekommer obefogat våld, övervåld och ojuste beteende från ordningsvakters sida i samband med ingripanden mot kroggäster, men att det är svårt att säga hur omfattande problemet är,

att det tycks förekomma att vissa ordningsvakter i inte obetydlig omfattning talar helt eller delvis osanning när de hörs i mål rörande krogvåld,

att de osanningar som tycks förekomma medför risker i rättssäkerheten för kroggäster som kommer i konflikt med de berörda vakterna,

att det – med det nuvarande systemet där ordningsvakterna oftast avlönas direkt av krögarna – finns en tydlig risk att det uppstår lojaliteter mellan krögarna och vakterna som inverkar negativt på vakternas förmåga att upprätthålla ordningen på ett korrekt sätt.

och att det i ärendet har framkommit omständigheter som tyder på att vissa s.k. entrévärdar – främst de som tjänstgör i Stockholms innerstad – utan lagligt stöd ingriper med våld mot kroggäster.

2. Mot bakgrund av vad som har kommit fram i ärendet föreslår Justitiekanslern att regeringen låter utreda frågan om ändringar bör göras i det regelverk som styr ordningsvakternas arbete. En sådan utredning bör även behandla frågan om det finns skäl att införa nya bestämmelser för hanteringen av brottsanmälningar mot ordningsvakter. Vidare kan det finnas anledning att i detta sammanhang göra en översyn av om det är behövligt och möjligt att reglera entrévärdarnas verksamhet.

3. Justitiekanslern rekommenderar Rikspolisstyrelsen, polismyndigheterna, Åklagarmyndigheten och Domstolsverket att överväga vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att man i möjligaste mån ska komma till rätta med de rättssäkerhetsproblem som tycks förekomma.

Bakgrund

Justitiekanslern har under de senaste åren både muntligen och skriftligen tagit del av berättelser från allmänheten med påståenden om att ordningsvakter har gjort sig skyldiga till olika former av övergrepp i samband med ingripanden vid klubbar och restauranger (nedan ”krogar”). I vissa av berättelserna har det även förekommit synpunkter på Polisens agerande i samband med omhändertaganden och gripanden av kroggäster. Berättelserna har bl.a. innehållit påståenden att ordningsvakter utan godtagbar anledning har utövat våld mot kroggäster, att ordningsvakter oriktigt har polisanmält kroggäster, att vissa poliser har agerat bryskt i samband med att man har omhändertagit kroggäster och att kvinnor som har omhändertagits eller gripits av Polisen har avvisiterats under onödigt kränkande former.

Även ordningsvakter och poliser har berättat att det ibland förekommer övervåld i samband med ingripanden vid krogar. Och i ett reportage i TV-programmet Uppdrag granskning i SVT den 26 september 2006 framkom uppgifter som tydde på att vakter ibland ljuger om vad som förekommer i deras verksamhet vid bl.a. restaurangentréer.

Mot denna bakgrund beslutade Justitiekanslern den 2 maj 2007 att inleda en granskning av vakters och polisers agerande i samband med ingripanden vid krogar. Avsikten med granskningen har varit att övergripande studera hur särskilt rättssäkerhetsaspekterna värnas i samband med ingripanden mot kroggäster, och därvid bl.a. hur Polisens tillsyn över ordningsvakter fungerar. Syftet har alltså inte varit att granska de bedömningar som ordningsvakter, poliser, åklagare och domstolar har gjort i särskilda ärenden eller att närmare granska enskilda vakter och poliser.

Det bör även påpekas att vissa andra problem som kan förekomma i krogbranschen, såsom diskriminering i krogköerna, användande av svart arbetskraft och skattebrottslighet, faller utanför ramen för granskningen. Justitiekanslern har inte heller granskat ordningsvakters uppträdande mot allmänheten i andra sammanhang, t.ex. i kollektivtrafiken.

I samband med att Justitiekanslern initierade detta ärende förelades polismyndigheterna i Stockholms län, Västra Götaland och Skåne att besvara ett antal frågor. Polismyndigheternas yttranden fogas till beslutet (bilagorna 1-3).

Polismyndigheternas yttranden översändes för eventuella synpunkter till länsstyrelserna i de tre storstadslänen samt till vissa representanter för krognäringen, ordningsvakterna och bevakningsbranschen. De svar som innehöll synpunkter i sak fogas till beslutet (bilagorna 4-7).

Sedan det blev allmänt känt att Justitiekanslern hade initierat det aktuella ärendet hörde många privatpersoner, ordningsvakter, poliser och andra av sig hit med synpunkter och egna berättelser gällande t.ex. övervåld i krogmiljö. Dessa skrivelser, som är omkring 80 till antalet, utgör en del av underlaget i ärendet.

Justitiekanslern redovisar i det följande de rättsliga utgångspunkterna för de frågor som granskningen har avsett, en sammanfattning av de synpunkter som de i ärendet hörda myndigheterna och intresseorganisationerna har lämnat, viss övrig utredning och de slutsatser som går att dra av utredningen.

Rättsliga utgångspunkter

Polisen utbildar och förordnar ordningsvakter som bl.a. tjänstgör vid lokaler där alkoholdrycker serveras till allmänheten med tillstånd enligt alkohollagen (1994:1738). Polisen utövar även tillsyn över ordningsvakter och har rätt att återkalla ordningsvaktens förordnande eller besluta att han eller hon ska stängas av från sin tjänstgöring under viss tid, se lagen (1980:578) om ordningsvakter (ordningsvaktslagen) samt Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ordningsvakter (RPSFS 2003:10).

Endast den som med hänsyn till laglydnad och övriga omständigheter är lämplig för uppdraget och som har fyllt 20 men inte 65 år får förordnas som ordningsvakt, se 4 § ordningsvaktslagen. Vidare krävs att man med godkänt resultat har genomgått Polisens grundutbildning för ordningsvakter, se 2 § RPSFS 2003:10.

Den som är förordnad som ordningsvakt har enligt 1 § ordningsvaktslagen rätt att medverka till att upprätthålla allmän ordning på det ställe där han eller hon tjänstgör, t.ex. på en krog. En ordningsvakt får avvisa, avlägsna och tillfälligt omhänderta en person som stör den allmänna ordningen om inte annat följer av ordningsvaktsförordnandet. Under vissa förhållanden får en ordningsvakt även belägga den som omhändertas med fängsel, se 29 § polislagen (1984:387) jämförd med 10, 10 a och 13 §§ samma lag.

En ordningsvakt har sålunda, till skillnad från t.ex. en väktare, rätt att utöva mer våld än gemene man. Utgångspunkten är dock att Polisen ska upprätthålla allmän ordning och att ordningsvakternas medverkan vid upprätthållandet av den allmänna ordningen inte innebär att dessa är jämställda med Polisen i aktuellt avseende (jfr Munck och Vilgeus, Ordningsvakt och väktare, andra upplagan, s. 19).

Vidare framgår av ordningsvaktslagen att de åtgärder som en ordningsvakt genomför med stöd av lagen inte får ske med strängare medel än vad förhållandena kräver samt att ordningsvakten i första hand bör försöka vinna rättelse genom upplysningar och anmaningar. När en ordningsvakt ingriper ska han eller hon se till att åtgärden inte väcker onödig uppmärksamhet eller orsakar större olägenhet än som är oundviklig med hänsyn till dess syfte, se 8 § ordningsvaktslagen. Och en ordningsvakt ska skyndsamt överlämna en omhändertagen person till närmaste polisman, se 29 § tredje stycket polislagen.

När en ordningsvakt ingriper mot en kroggäst med stöd av sitt förordnande, ordningsvaktslagen och polislagen agerar han eller hon vid myndighetsutövning och utför sådana uppgifter som det normalt åligger Polisen att genomföra. En ordningsvakt står under Justitiekanslerns tillsyn såvitt avser de åtgärder som vidtas i myndighetsutövningen, se 3 § första stycket 3 lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn.

Det våld eller ingrepp i rörelsefriheten som en ordningsvakt utsätter en kroggäst för är ett uttryck för statens maktbefogenheter gentemot den enskilde. Dessa befogenheter utgör i sin tur ett undantag från de grundlagsstadgade principerna om varje medborgares rätt till skydd mot frihetsberövanden och rätten att fritt förflytta sig, jfr 2 kap. 8 och 12 §§ regeringsformen. Det är naturligtvis av yttersta vikt att alla sådana ingripanden sker på ett rättssäkert och i övrigt korrekt sätt.

Det bör i detta sammanhang klargöras att dörrvakter som arbetar vid krogar utan att vara förordnade som ordningsvakter, s.k. entrévärdar, inte agerar vid myndighetsutövning. Denna kategori dörrvakter står därmed inte under Justitiekanslerns tillsyn. Och de har endast den rätt som alla andra har att utöva våld. Det gäller i t.ex. en nöd- eller nödvärnssituation och i samband med ett s.k. envarsgripande med stöd av 24 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken.

Utredningen

Frågorna till polismyndigheterna

Justitiekanslern hemställde att polismyndigheterna skulle besvara följande frågor.

1. Vilka instruktioner finns för poliser som deltar i ingripanden vid krogbråk? I vad mån gör de en egen bedömning av behovet av ett ingripande mot gästen i fråga och i vad mån litar de på vaktens uppgifter? Hur och av vem görs bedömningen av om personen också behöver bli inlåst efter ett gripande eller ett omhändertagande enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. (LOB)? På vilket sätt går man till väga när kvinnor vid sådana frihetsberövanden tas ifrån sina persedlar och andra tillhörigheter, t.ex. ett smycke eller en behå? Bereds kvinnan möjlighet att själv ta av sig sin behå om bedömningen görs att den av säkerhetsskäl ska omhändertas? Har hon möjlighet att begära att manliga poliser då inte ska närvara?

2. Bedömer polismyndigheten att det finns en risk för att ”kompisförhållanden” och ”osunda lojaliteter” uppstår mellan vakter och poliser som gör att poliserna i alltför hög grad accepterar vakternas berättelser om vad som har inträffat? Vad görs i så fall för att motverka detta?

3. Hur sker polismyndighetens tillsyn över ordningsvakter med avseende på deras agerande i samband med krogbråk? Vilka är erfarenheterna av tillsynen?

4. Hur många förordnanden för ordningsvakter som tjänstgör vid krogar finns det inom polismyndighetens distrikt och hur många förordnanden har återkallats under de senaste fem åren? I vilken omfattning har återkallelserna berott på ordningsvaktens beteende gentemot kroggäster? Hur många beslut om avstängning av ordningsvakter på grund av olämpligt beteende gentemot kroggäster har skett under motsvarande tidsperiod?

5. I vilken mån förekommer det enligt polismyndighetens erfarenhet att vakter som inte har ordningsvaktsförordnande, s.k. entrévärdar eller trivselvärdar, agerar i samband med ingripanden mot kroggäster? Förekommer det att vakter som saknar förordnande ingriper mot kroggäster utan lagligt stöd, dvs. att de utför sådana uppgifter i fråga om upprätthållande av allmän ordning som tillkommer Polisen och ordningsvakter med förordnanden? Har polismyndigheten i övrigt någon synpunkt på hur denna kategori vakter sköter sina uppdrag?

6. Vilka erfarenheter har polismyndigheten av krogvakters agerande i samband med rättsliga processer? Har det funnits skäl att misstänka att de i annat än obetydlig mån har pratat ihop sig om en delvis osann historia? Har det funnits skäl att misstänka att de i samband med rättegångar har anpassat sina vittnesmål till det som andra personer i rättegången har sagt, t.ex. genom att någon som har varit åhörare har rapporterat till någon som ska vittna senare?

7. I vilken mån betonas vikten av ett rättssäkert och i övrigt korrekt agerande mot allmänheten i ordningsvakternas utbildning och vid prövningen av deras lämplighet?

Polismyndigheterna bereddes även tillfälle att komma in med övriga upplysningar som man ansåg vara av intresse i ärendet.

Polismyndigheternas yttranden

Nedan görs en sammanfattning av de synpunkter som polismyndigheterna har lämnat i ärendet. För den som vill ta del av hela yttrandena hänvisas till bilagorna 1-3.

1. Vilka instruktioner finns för poliser som deltar i ingripanden vid krogbråk m.m.

Polismyndigheterna har inte några särskilda instruktioner för ingripanden vid krogar som avviker från dem som Polisen generellt har att iaktta vid ingripanden mot enskilda. De poliser som anländer till en krog där det har varit bråk gör en egen bedömning av situationen på platsen efter att man har hört alla inblandade. Därefter gör man en initial bedömning om förutsättningarna för gripande eller omhändertagande enligt LOB föreligger. Om så anses vara fallet överprövas bedömningen enligt 5 § LOB av ett stationsbefäl efter föredragning av polispatrullen i fråga. Stationsbefälet gör en okulär besiktning av den omhändertagne och gör en bedömning av om frihetsberövandet ska bestå eller inte samt överväger om den gripne ska föras till sjukhus.

När det gäller avlägsnande av persedlar och andra tillhörigheter från kvinnor, t.ex. ett smycke eller en behå, är rutinerna sådana att kvinnan i första hand själv ska ges möjlighet att ta av sig sina persedlar om detta inte anses olämpligt av säkerhetsskäl. Endast i undantagsfall och då det inte går att genomföra avvisiteringen på ett annat sätt är manliga polisanställda närvarande när en kvinna avvisiteras.

2. Finns det risk för kompisförhållanden och osunda lojaliteter mellan ordningsvakter och poliser?

Polismyndigheterna bedömer att det inte finns någon risk eller en mycket liten sådan för att det uppstår kompisförhållanden och osunda lojaliteter i relationen mellan poliser och ordningsvakter.

Frågor om polisers integritet och agerande vid ingripanden är föremål för diskussion inom polismyndigheterna, bl.a. i samband med fortbildning och yrkeshandledning.

3. Tillsynen över ordningsvakter

Polismyndigheterna bedriver främst genom närpolisen en aktiv tillsyn över ordningsvakter som arbetar i krogmiljö. Därutöver förekommer i Västra Götalands och Stockholms län regelbundna operativa insatser i krogmiljö där bl.a. kontrollen av ordningsvakterna utgör en del av insatserna.

Polismyndigheten i Stockholms län har en tillståndsenhet som regelbundet gör registerslagningar mot misstanke- och belastningsregistret för att utröna om ordningsvakterna uppfyller kraven på laglydnad och allmän lämplighet. Anmälningar från allmänheten om brister i ordningsvakternas agerande beaktas också i detta sammanhang.

Polismyndigheten i Västra Götaland har en tillståndsgrupp som samarbetar med närpolisen i tillsynen över ordningsvakter och som t.ex. vid en brottsanmälan utreder en ordningsvakts lämplighet.

4. Antalet ordningsvakter och återkallelser av förordnanden m.m.

I Stockholms län finns det drygt 2 400 ordningsvakter, varav polismyndigheten bedömer att 50 procent någon gång under förordnandetiden arbetar på klubbar och restauranger. Under de senaste fem och ett halvt åren har – beträffande ordningsvakter i krogmiljö – avstängning eller återkallelse av förordnandet skett i 32 fall, vilket oftast har berott på att ordningsvakten har dömts för brott i eller utanför tjänsten som ordningsvakt.

I Västra Götaland finns det ca 1 500 ordningsvakter. Polismyndigheten har inte någon närmare uppgift om hur många av dessa som arbetar i krogmiljö. Under åren 2002-2006 återkallades totalt 21 ordningsvaktsförordnanden. I tre fall berodde återkallelserna på brottslighet som var helt eller delvis begången i samband med ordningsvakternas tjänstgöring i krogmiljö.

I Skåne finns 980 ordningsvakter. Majoriteten av dessa tjänstgör i krogmiljö. Under de senaste fem åren har åtta förordnanden ”ifrågasatts” och fyra av ifrågasättandena har lett till återkallelse av förordnandet. I samtliga dessa fall har det rört sig om brottslighet utanför tjänstgöringen som ordningsvakt. Två av ifrågasättandena har varit relaterade till ordningsvaktens beteende mot kroggäster. Inga beslut om avstängning har fattats under motsvarande period.

5. Ingripanden av vakter utan ordningsvaktsförordnande m.m.

Det förekommer främst i Stockholms innerstad att s.k. entrévärdar ingriper mot kroggäster. Och det händer då att entrévärdar agerar utifrån en ordningsvakts förordnande på så sätt att ordningsvakten begär biträde av entrévärden i sin myndighetsutövning. Polismyndigheten i Stockholms län anser att det är oklart om lagstiftaren har haft för avsikt att utnyttja denna möjlighet regelmässigt inom ramen för en anställning. Polismyndigheten har påpekat att det i efterhand oftast är omöjligt för Polisen att utröna om ingripandet verkligen initierades och leddes av en ordningsvakt eller inte. På krogar som har ett fåtal ordningsvakter kompletterade med entrévärdar förekommer det även att entrévärdarna sköter avvisningar och avlägsnanden informellt och utan dokumentation.

Även i Västra Götaland förekommer det att entrévärdar gör ingripanden mot kroggäster. Den allmänna uppfattningen inom polismyndigheten är dock att dessa värdar i regel är medvetna om sina begränsade befogenheter att ingripa vid bråk och att ingripanden utan lagligt stöd inte är särskilt vanligt förekommande. Om misstanke finns att ett ingripande av en entrévärd har skett utan lagligt stöd upprättar Polisen en anmälan om detta förhållande.

Polismyndigheten i Skåne har anfört att entrévärdar förekommer på många krogar och att de i huvudsak samarbetar bra med ordningsvakterna. De tillkallar som regel en ordningsvakt när en gäst stör ordningen. I Malmö förekommer det dock att entrévärdar ingriper utan lagligt stöd, men det är sällan förekommande. I något polisområde har det hänt att ordningsvakterna har rapporterat till Polisen att olämpliga och eventuellt kriminella personer är anställda som entrévärdar.

6. Polismyndigheternas erfarenheter av krogvakters agerande i rättsliga processer m.m.

Ingen av polismyndigheterna har något belägg för att ordningsvakter och entrévärdar anpassar sina vittnesmål i domstol till vad andra personer i rättegången har berättat.

Polismyndigheten i Stockholms läns erfarenhet av ordningsvakters agerande i samband med polisutredningar är skiftande. Flertalet ordningsvakter agerar professionellt gentemot Polisen och berättar sanningsenligt om vad som har inträffat. Ett problem är dock enligt polismyndigheten att ordningsvakterna inte berättar sanningsenligt om vad som har hänt när grovt kriminella personer är inblandade i en händelse. Polismyndigheten anser därför att det finns ett behov av att stärka ordningsvakternas ställning.

Polismyndigheten i Stockholms län har vidare anfört att ordningsvakter och entrévärdar kan påverka varandras vittnesmål innan de hörs av Polisen. Detta märks på så sätt att olika personer använder samma signalementsbeskrivningar osv. Polismyndigheten, som har påpekat att liknande fenomen förekommer i andra brottsutredningar, tror inte att detta beror på att ordningsvakterna och entrévärdarna har kommit överens om en historia.

7. I vilken mån betonas vikten av rättssäkerhet i ordningsvakternas utbildning m.m.

Polismyndigheterna betonar under utbildningen och i andra sammanhang vikten av att ordningsvakterna uppträder rättssäkert och i övrigt korrekt mot allmänheten. Polismyndigheten i Stockholms län har bl.a. anfört att det i utbildningen särskilt poängteras att ordningsvakterna är skyldiga att avrapportera till Polisen när de har använt någon form av tvångsmedel.

8. Övriga synpunkter

Polismyndigheten i Stockholms län har påpekat att den omständigheten att krögaren direkt eller indirekt betalar ordningsvaktens lön medför att vakten hamnar i en beroendeställning till krögaren och att det försvårar för vakten att utföra sitt uppdrag i enlighet med polismyndighetens instruktioner.

Polismyndigheten i Stockholms län anser att det finns anledning att överväga om det bör göras en översyn av ordningsvakternas rättsliga ställning på ett mer övergripande sätt. Ett syfte med en sådan översyn skulle enligt polismyndigheten vara att skapa en sundare miljö kring krogar och att undanröja risken för beroende- och lojalitetskonflikter. Polismyndigheten anser att en översyn även bör omfatta entrévärdarnas rättsliga ställning och befogenheter.

Övriga yttranden i ärendet

Länsstyrelsen i Stockholms län, Sveriges Förenade Ordningsvakter (SFO), Bevakningsbranschens Yrkes- och Arbetsmiljönämnd (BYA) samt Sveriges Hotell & Restaurangföretagare (SHR) har kommit in med synpunkter i ärendet.

Länsstyrelsen i Stockholms län har anfört bl.a. att återkommande utbildning med fokus på moral och etik samt ett noggrannare rekryteringsförfarande skulle kunna motverka de missförhållanden som eventuellt förekommer beträffande ordningsvakternas agerande i krogmiljö. Länsstyrelsen har vidare framhållit att en närmare knytning av ordningsvakterna till polisorganisationen skulle kunna vara ett medel att tydliggöra för ordningsvakterna vem som är deras uppdragsgivare och vad de företräder.

SFO har i allt väsentligt anslutit sig till de bedömningar som polismyndigheterna har gjort. När det gäller Polisens tillsyn över ordningsvakterna har SFO anfört att Polisens ambitioner är rätt men att Polisen borde få mer resurser till denna verksamhet. SFO har vidare anfört att det borde gå att göra mera för att få bort den lilla grupp av ordningsvakter som i dag arbetar på ett regelvidrigt sätt. SFO har påtalat att det torde vara mer regel än undantag att krogpersonal som inte är ordningsvakter gör ingripanden utöver vad lagen tillåter. SFO har även pekat på att allmänheten har svårt att hålla reda på vilken typ av personal som man möter sedan brukandet av uniform på ordningsvakter har minskat. SFO har, i likhet med Polismyndigheten i Stockholms län, anmärkt att det finns risk för lojalitetskonflikter mellan krögare och ordningsvakter. SFO har i detta sammanhang framhållit att krögaren ofta betalar ordningsvaktens utbildning och att ordningsvakterna utsätts för påtryckningar från krögaren som går ut på att de bör framhålla sin arbetsplats som lugn och säker.

BYA har framhållit att man tidigare till Justitiedepartementet och Rikspolisstyrelsen har framfört att ordningsvaktslagen behöver revideras och anpassas till dagens förhållanden. BYA har föreslagit bl.a. att alla ordningsvakter ska vara knutna till en auktoriserad verksamhet som i sin tur ska stå under länsstyrelsens tillsynsansvar. BYA har vidare framhållit att utbildningskraven för ordningsvakter bör utökas. BYA har anfört att en ordningsvakt endast får 80 timmars utbildning medan en väktare med ordningsvaktsförordnande får omkring 400 timmars utbildning.

BYA har i övrigt anslutit sig till flera av de synpunkter som polismyndigheterna har lämnat i sina yttranden. BYA har särskilt ställt sig bakom Polismyndigheten i Stockholms läns förslag att man bör överväga att genomföra en översyn av ordningsvakternas rättsliga ställning. BYA har i detta sammanhang framhållit att förhållandet mellan ordningsvakterna och krögarna bör utredas. BYA:s uppfattning är att det direkta förhållandet mellan ordningsvakterna och krögarna bör brytas genom att enbart ordningsvakter från auktoriserade verksamheter (bevakningsföretag och ordningsvaktsföreningar) ska få anlitas och att de ekonomiska transaktionerna ska ske mellan krogen och det auktoriserade företaget. BYA har även föreslagit att det sker en översyn av den yrkeskategori som arbetar som vakter utan något ordningsvaktsförordnande samt att en översyn även görs av lagen om bevakningsföretag.

SHR har anfört bl.a. att man inte instämmer i Polismyndigheten i Stockholms läns uppfattning att ordningsvakters lojalitet och beroendeställning gentemot restaurangägare i sig skulle medföra ett behov av att se över ordningsvakternas rättsliga ställning.

Övrig utredning

Utöver skrivelser från allmänheten, ordningsvakter och poliser m.fl. har Justitiekanslern tagit del av en sammanställning av enkätfrågor som den s.k. ordningsvaktsgruppen vid Polismyndigheten i Stockholms län, City polismästardistrikt, har genomfört bland ordningsvakter under år 2007. Enkäten har besvarats anonymt av omkring 350 ordningsvakter. Av polismyndighetens sammanställning av enkäten framgår bl.a. att ca 68 procent av dem som svarade på enkäten anser att de upplever samarbetet med Polisen som gott, att ca 59 procent inte upplever det som att de är Polisens ”förlängda arm”, att ca 42 procent anser att deras teoretiska kunskaper i konflikthantering inte är tillräckliga, att ca 68 procent har varit målsägande i en rättegång, att ca 22 procent har delgetts misstanke om brott, att – som det får förstås – ca 16 procent har varit tilltalade i ett brottmål och att ca 15 procent känner till någon ordningsvakt som avsiktligt har vittnat falskt inför en domstol.

Justitiekanslern har gått igenom departementspromemorian Ordningsvakter och väktare (Ds 2003:50). I promemorian diskuteras ett antal frågor rörande ordningsvakter och väktare m.m. Bland annat föreslås i promemorian att entrévärdsverksamheten ska omfattas av lagen om bevakningsföretag, vilket skulle innebära ett krav på auktorisation av sådan verksamhet och på godkännande av personalen med hänsyn till laglydnad och allmän ordning. Vidare föreslås att anmälningar mot ordningsvakter beträffande brott i tjänsten ska handläggas på samma sätt som anmälningar mot anställda vid Polisen. Förslagen i promemorian har inte lett till några ändringar i det regelverk som styr ordningsvakternas arbete.

Jag har även haft underhandskontakt med överåklagaren BE, chef för Riksenheten för polismål vid Åklagarmyndigheten, i vissa frågor rörande brottsanmälningar mot ordningsvakter.

Justitiekanslerns bedömning

Polisens tillsyn över ordningsvakter och utbildningen av dessa

Efter att ha tagit del av polismyndigheternas yttranden och övrig utredning i ärendet konstaterar jag att polismyndigheterna såvitt kan bedömas utövar sin tillsyn över ordningsvakterna på ett i allt väsentligt bra sätt. I den mån det på sina håll i landet inte förekommer någon egentlig tillsyn är det självfallet inte tillfredsställande.

När det gäller Polisens utbildning av ordningsvakter gör jag följande överväganden.

Enligt 6 § ordningsvaktsförordningen ska utbildningen för ordningsvakter utformas så att eleverna ges de kunskaper som krävs för tjänstgöringen. Grundutbildningen ska omfatta minst 60 timmar. Av 8-10 §§ och bilaga 1 till RPSFS 2003:10 framgår närmare hur grundutbildningen av ordningsvakter ska genomföras. Utbildningen, som f.n. är ca 80 timmar, innehåller bl.a. 20 timmar undervisning i det regelverk som styr ordningsvakternas arbete (”juridik”), sex timmar ”yrkesetik”, tolv timmar konflikthantering och självskydd samt sex timmar skriftligt och praktiskt prov.

Polisen synes utifrån gällande utbildningskrav och övriga rådande förutsättningar sköta utbildningen av ordningsvakterna på ett bra sätt. Jag instämmer dock i BYA:s bedömning att det finns skäl att se över de utbildningskrav som gäller för ordningsvakter. Med hänsyn till att vakterna ska upprätthålla allmän ordning, att de härvid har rätt att utöva våld mot enskilda och att en ordningsvakt – inte minst i krogmiljö – kan ställas inför svåra beslutssituationer anser jag det mycket viktigt att ordningsvaktsutbildningen håller hög standard. Jag tänker då inte bara på det betydelsefulla i att ordningsvakterna får en omfattande utbildning i det gällande regelverket på området, utan också på att t.ex. frågor om konflikthantering och etik bör vara framträdande i utbildningen. Mot denna bakgrund framstår det som märkligt, som BYA har framfört, att ordningsvaktsutbildningen är väsentligt kortare än väktarutbildningen.

Vidare noterar jag att, enligt Polismyndigheten i Stockholms läns nämnda enkät, så många som 42 procent av ordningsvakterna anser att deras kunskaper i konflikthantering är otillräckliga. Man bör i detta sammanhang beakta att de situationer som en ordningsvakt ställs inför i dag sannolikt är betydligt mer krävande än vad som gällde för t.ex. 20 år sedan.

Vad gäller ordningsvaktsutbildningen anser jag sammanfattningsvis att det är tveksamt om en utbildning motsvarande två arbetsveckor är tillräckligt omfattande för att en person därefter ska anses ha sådan erforderlig praktisk och teoretisk kunskap som generellt bör krävas för att upprätthålla allmän ordning på ett effektivt och samtidigt rättssäkert sätt. Jag anser bl.a. att frågor rörande konflikthantering och etik borde få en mer framträdande roll i utbildningen.

Som framgår nedan föreslår jag att regeringen gör en översyn av det regelverk som styr ordningsvakternas arbete. En del av översynen bör enligt min mening avse frågan om det behövs en förstärkning av ordningsvaktsutbildningen.

Polisens agerande vid ingripanden mot kroggäster m.m.

Det är naturligt att det i de sammanhang där alkohol förekommer kan uppstå situationer där Polisen måste utöva visst våld i samband med omhändertagande av en person enligt LOB eller gripande av någon som är misstänkt för ett brott. Och det är även förståeligt att enskilda som omhändertas enligt LOB i efterhand ofta anser att Polisen har tagit till för mycket våld även om så faktiskt inte har varit fallet.

Jag har visserligen tagit del av några skrivelser från personer som har ifrågasatt Polisens agerande mot dem när de har omhändertagits enligt LOB eller gripits i samband med ett krogbesök. Utredningen i övrigt ger dock inte stöd för någon annan slutsats än att Polisens rutiner i samband med ingripanden i krogmiljö är sådana att risken för att någon ska bli utsatt för övervåld eller annat felaktigt beteende från Polisens sida får anses liten. Det har säkert hänt att Polisen har uppträtt felaktigt eller ojuste i samband med ingripanden mot kroggäster. Men jag vågar utifrån vad som har kommit fram i ärendet göra den bedömningen att risken för att så sker i krogmiljö inte är större än i andra sammanhang där Polisen ingriper mot enskilda.

Jag vill i detta sammanhang även framhålla att de rutiner som polismyndigheterna har beträffande avvisitering av kvinnor enligt min mening är väl avvägda för att tillgodose säkerhetsintresset utan att göra mer intrång i den personliga integriteten än som oundgängligen är påkallat i det enskilda fallet. Självfallet är det viktigt att de föreskrivna rutinerna också verkligen följs.

Det har inte heller framkommit något som tyder på att det skulle föreligga några större problem med osunda lojaliteter i förhållandet mellan Polisen och ordningsvakterna.

Mitt övergripande intryck är alltså att Polisen i allt väsentligt agerar professionellt och rättssäkert i samband med ingripanden mot enskilda i krogmiljö. Jag vill framhålla att mitt intryck bygger inte bara på vad polismyndigheterna själva har anfört utan i betydande mån på uttalanden av kroggäster och andra som har hört av sig hit.

Ordningsvakters agerande vid ingripanden mot kroggäster m.m.

Som jag har förstått polismyndigheterna anser de att det inte föreligger några större problem med övervåld och i övrigt olämpligt agerande från ordningsvakters sida i samband med ingripanden mot kroggäster. Den omständigheten att 32 ordningsvakter, som under de senaste fem och ett halvt åren har arbetat i krogmiljö i Stockholmsområdet, har fått sina ordningsvaktsförordanden återkallade eller har avstängts på grund av brott i eller utanför tjänsten som ordningsvakt talar dock i viss mån i motsatt riktning.

Det förhållandet att 22 procent av de ordningsvakter som deltog i nämnda enkät hos Polismyndigheten i Stockholms län uppgav att de – som det får förstås – hade varit delgivna misstanke om brott talar också för att det kan finnas ett inte obetydligt problem med övervåld från ordningsvakter.

Merparten av de skrivelser från allmänheten som Justitiekanslern har tagit del av gäller påståenden att ordningsvakter har gjort sig skyldiga till obefogat våld och/eller övervåld. Vid bedömningen av dessa uppgifter måste man givetvis beakta att det får antas att många av uppgiftslämnarna var berusade i samband med den händelse som de har berättat om. Uppgifterna om övervåld är dock så många att de inte går att lämna utan avseende.

Vidare har en kriminalinspektör som arbetar med bl.a. krogrelaterat våld vid Polismyndigheten i Stockholm lämnat trovärdiga uppgifter om att det enligt hans mening förekommer övervåld bland ordningsvakter som arbetar på krogar i Stockholm.

Sammantaget anser jag mig ha tillräckligt underlag för att kunna konstatera att det i inte obetydlig utsträckning förekommer obefogat våld, övervåld och ojuste beteende från ordningsvakters sida i samband med ingripanden mot kroggäster. Det verkar som om problemet främst gör sig gällande i Stockholm, men utredningen talar i viss mån för att motsvarande problem förekommer även på andra platser i landet.

Jag kan inte uttala mig om hur omfattande problemet med obefogat våld och övervåld från ordningsvakter mot kroggäster är. Och det är viktigt att poängtera att annat inte är utrett än att merparten av ordningsvakterna uppträder på ett korrekt sätt mot allmänheten. Den omständigheten att det finns ett problem i aktuellt avseende gör dock att jag anser att regeringen och tillsynsmyndigheten (Polisen) bör överväga vilka åtgärder som kan vidtas för att minska problemet, t.ex. i form av förändringar i bestämmelser och rutiner för rekrytering och utbildningen av ordningsvakter.

Ordningsvakters agerande i rättsprocessen

Vice överåklagaren KS vid City åklagarkammare i Stockholm har i ett yttrande i ett annat ärende (Justitiekanslerns ärende med dnr 6284-06-22) gjort bedömningen att det inte tycks finnas skäl för någon större oro för en utbredd misskötsamhet bland de ordningsvakter som förordnas i Stockholms län och att det inte finns fog för påståenden att ordningsvakter skulle ljuga i inte obetydlig omfattning när de hörs om ingripanden vid krogar. Samtidigt välkomnade hon en diskussion i frågan om ordningsvakter i inte obetydlig utsträckning talar osanning i ärenden som rör restaurangmiljöer. Hon anförde i detta sammanhang att det ligger i sakens natur att en person som i sin myndighetsutövning har rätt att använda sig av våld – exempelvis en ordningsvakt – och som gör sig skyldig till övervåld, för att försvara sig inför en kommande polisutredning kan göra en falsk anmälan om våld mot tjänsteman eller våldsamt motstånd.

Vad gäller frågan om det förekommer att ordningsvakter talar osanning när de hörs i rättegångar rörande krogvåld konstaterar jag att det av Polismyndigheten i Stockholms läns enkät framgår att så många som 52 av 306 ordningsvakter, dvs. ca 15 procent, uppgav att de kände till att någon ordningsvakt avsiktligthade vittnat falskt inför domstol. Enligt min mening är denna uppgift anmärkningsvärd. Även om det inte framgår på vilket sätt ordningsvakterna har vittnat falskt vågar jag redan med stöd av enkäten dra slutsatsen att det förekommer att vissa ordningsvakter lämnar icke sanningsenliga uppgifter när de hörs i mål rörande krogvåld. Ibland tycks två eller flera vakter prata ihop sig om en delvis osann berättelse. Det är dock viktigt att poängtera att det inte finns grund för att anta något annat än att problemet rör endast en minoritet av ordningsvakterna och att man får utgå från att de flesta vakter talar sanning när de hörs i domstol.

Ett exempel där en domstol har konstaterat att vissa av de uppgifter som en ordningsvakt hade lämnat i ett mål angående våldsamt motstånd var felaktiga är Uppsala tingsrätts dom den 15 mars 2007 i mål nr B 2555-06. Justitiekanslern har även tagit del av skrivelser från allmänheten med påståenden att ordningsvakter har talat osanning i rättegångar rörande krogvåld.

Sammantaget anser jag att det finns tillräckligt underlag för att hävda att det tycks förekomma att vissa ordningsvakter i inte obetydlig omfattning talar helt eller delvis osanning när de hörs i mål rörande krogvåld. Hur omfattande problemet är och i vilken mån det har lett till att oskyldiga personer har dömts för brott ger utredningen inte något klart svar på. Det står emellertid klart att de kroggäster som utsätts för lögner från vakter samtidigt utsätts för avsevärda risker i fråga om rättssäkerheten i de bedömningar som domstolarna har att göra.

Brottsanmälningar mot ordningsvakter

Enligt 4 kap. Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om handläggningen av anmälningar mot anställda inom Polisen (RPSFS 2000:19) bör samma förfarande gälla för anmälningar mot ordningsvakter som för anmälningar mot anställda inom Polisen. Någon motsvarighet till bestämmelserna i 5 kap. 1 § polisförordningen (1998:1558) finns dock inte för anmälningar mot ordningsvakter. Av nämnda paragraf framgår att anmälningar mot poliser omedelbart ska överlämnas till en åklagare för prövning av om en förundersökning ska inledas eller inte, om anmälan t.ex. gäller ett påstående att en polis har gjort sig skyldig till ett brott som har samband med arbetet eller att en polis i något annat avseende har handlat felaktigt i sin myndighetsutövning.

Som nämnts har i andra sammanhang framförts förslag om att anmälningar som innefattar påståenden om brott eller annat felaktigt handlande av en ordningsvakt ska handläggas på samma sätt som en anmälan mot en anställd inom Polisen. De skäl som har åberopats till stöd för detta är att en ordningsvakt har vissa polisiära befogenheter, att ordningsvakten i många fall är den som först ingriper vid ordningsstörningar, att vakten är den förste som konfronteras med den som Polisen senare omhändertar eller griper, att förhör med ordningsvakter liksom med poliser fordrar särskild sakkunskap och erfarenhet samt att en sådan ordning skulle öka allmänhetens förtroende för utredningarna. Det har även framförts att Polisens tillsyn över ordningsvakter skulle underlättas om anmälningar mot vakter hanterades av samma organisation som hanterar anmälningar mot Polisen (se bl.a. Ds 2003:50 s. 74 f.).

Det förhållandet att ordningsvakter har en i lag given rätt att i vissa situationer utöva våld mot allmänheten, och de skäl som finns i övrigt för att anmälningar mot vakter utreds på samma sätt som beträffande poliser, talar enligt min mening för en sådan reform.

Den s.k. Riksenheten för polismål vid Åklagarmyndigheten handlägger anmälningar mot poliser och besitter en mycket stor kompetens på området. Det får antas, dels att allmänhetens tilltro till att anmälningar mot ordningsvakter handläggs på ett korrekt sätt skulle öka om sådana anmälningar prövades av Riksenheten, dels att den genomsnittliga kvaliteten i hanteringen också skulle öka. I vad mån resursskäl och organisatoriska överväganden talar emot att ärendena förs till Riksenheten har jag inte funnit skäl att utreda.

Sammanfattningsvis anser jag att det finns skäl att överväga om förfarandet när det gäller hanteringen av anmälningar mot ordningsvakter bör ändras så att de behandlas på samma sätt som anmälningar mot poliser.

Relationen mellan ordningsvakter och krögare

Polismyndigheten i Stockholms län och BYA har påtalat vissa risker med det nuvarande systemet, där ordningsvakterna oftast avlönas direkt av krögarna. Som de har anfört finns det en tydlig risk att det uppstår lojaliteter mellan krögarna och vakterna som inverkar negativt på vakternas förmåga att upprätthålla ordningen på ett korrekt sätt.

Det är uppenbarligen viktigt att en ordningsvakt varken direkt eller indirekt låter sig styras av ovidkommande hänsyn när han eller hon vidtar åtgärder i sin myndighetsutövning. Jag anser därför att det finns starka skäl att överväga vad som kan göras för att motverka att ordningsvakterna hamnar i en beroendeställning i förhållande till krögarna. Problemet synes vara en fråga för lagstiftaren.

Ett sätt att motverka osunda lojaliteter mellan ordningsvakter och krögare skulle kunna vara – ungefär som BYA har föreslagit – att införa en bestämmelse att en krögare eller någon annan som anlitar en ordningsvakt inte får träffa något anställnings- eller uppdragsavtal direkt med ordningsvakten, utan att avtal och ekonomiska transaktioner ska ske med någon typ av auktoriserat bolag. Uppenbarligen finns det dock också nackdelar med ett sådant system.

Det krävs en grundligare utredning än som har varit möjlig att genomföra inom ramen för detta ärende innan man kan ta ställning till om det är behövligt och möjligt att genomföra ändringar i aktuellt avseende. Jag föreslår därför, i likhet med Polismyndigheten i Stockholms län och BYA, att regeringen inom ramen för en översyn av ordningsvakternas rättsliga ställning utreder även frågan om i vilken mån vakterna kan och bör knytas starkare till Polisen.

Entrévärdar

Entrévärdar står inte under Justitiekanslerns tillsyn. Jag har dock funnit anledning att inom ramen för den övergripande granskningen av polisers och ordningsvakters agerande vid ingripanden mot kroggäster beröra även denna personalkategori. Detta motiveras inte minst av entrévärdarnas förhållande till ordningsvakterna och deras myndighetsutövning.

Av yttrandena från Polismyndigheten i Stockholms län och SFO framgår att det i vart fall i Stockholm är vanligt att entrévärdar agerar i samband med ingripanden mot kroggäster. Polismyndigheten har till och med anfört att det dagligen kommer in uppgifter om att personer som inte har förordnanden som ordningsvakter agerar i sådana sammanhang. Och av SFO:s yttrande framgår att detta snarare är regel än undantag.

Som nämnts har entrévärdar endast den rätt som gemene man har att utöva våld eller på annat sätt ingripa mot enskilda. En entrévärd får sålunda inte – som tydligen förekommer – under åberopande av en ordningsvakts förordnande ingripa mot en enskild. Naturligtvis kan en entrévärd, liksom alla andra medborgare, utöva visst våld i en nöd- eller nödvärnssituation eller göra ett s.k. envarsgripande med stöd av 24 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken. Det som Polismyndigheten i Stockholms län och SFO har beskrivit tyder dock på att entrévärdar, i vart fall de som tjänstgör i Stockholms innerstad, i viss utsträckning ingriper mot kroggäster utan lagligt stöd.

Det är allvarligt att vissa entrévärdar synes agera som om de vore ordningsvakter. Frågan är då vad man kan göra åt detta. I promemorian Ds 2003:50 föreslogs att det i lagen om bevakningsföretag skulle införas en bestämmelse om att det ska krävas auktorisation av företag som yrkesmässigt åtar sig att för annans räkning bemanna och bevaka in- och utgångar till lokaler eller utrymmen där alkohol serveras till allmänheten med tillstånd enligt alkohollagen (se Ds 2003:50 s. 54 f.).

Det är enligt min mening tveksamt om den verksamhet som entrévärdarna sysslar med bör jämställas med sådan verksamhet som omfattas av lagen om bevakningsföretag. Till det kommer att den föreslagna lagändringen inte skulle hindra krögarna från att ha annan personal anställd med uppgift att skapa trivsel för kunderna i entrén.

Enligt Polismyndigheten i Stockholm åberopar entrévärdar ofta en samarbetande ordningsvakts förordnande för sin våldsanvändning. Tanken är då tydligen att entrévärden skulle få bistå ordningsvakten genom att själv utöva det våld som vakten annars skulle behöva ta till. Något stöd för en sådan tolkning av ordningsvaktsförordnandena finns inte. Enligt Justitiekanslerns mening ankommer det på ordningsvakterna – och i sista hand Polisen – att se till att förordnandena inte missbrukas på det angivna sättet.

Jag anser i likhet med Polismyndigheten i Stockholms län och BYA att det inom ramen för en utredning av ordningsvakternas rättsliga ställning kunde vara lämpligt att även utreda entrévärdarnas rättsliga ställning och undersöka om det finns anledning att införa särskilda regler för denna personalkategori.

Eftersom ordningsvakter och entrévärdar har olika rätt att ingripa mot enskilda, är det viktigt att allmänheten kan se skillnad på dem. Som SFO har påpekat kan det i dagens läge vara svårt för allmänheten att skilja dem åt. Gällande regler för ordningsvakters uniformering synes i och för sig i allt väsentligt vara bra (jfr 11 och 12 §§ RPSFS 2003:10). Det kan dock finnas skäl för Rikspolisstyrelsen att utifrån de synpunkter som SFO har lämnat i ärendet ta ställning till om det finns skäl att se över bestämmelserna på området.

Avslutande synpunkter

Det säger sig självt att all våldsanvändning mot enskilda måste ske med stöd av lag och på ett rättssäkert sätt. I Justitiekanslerns granskning har det framkommit att det i inte obetydlig omfattning förekommer obefogat våld eller övervåld i samband med att ordningsvakter ingriper mot kroggäster.

Vidare tycks det förekomma att vissa ordningsvakter i inte obetydlig omfattning talar osanning när de hörs i mål angående krogvåld. Detta skapar uppenbarligen rättssäkerhetsproblem för kroggäster och andra som kommer i konflikt med de berörda vakterna.

Det är inte möjligt att inom ramen för en övergripande granskning av aktuellt slag närmare utreda omfattningen av problemen med krogvakter. Och det är svårt att säga vad som kan göras. Mot bakgrund av vad som har kommit fram i ärendet anser jag dock att det finns skäl att utreda några av de frågor som uppkommer.

Jag föreslår sålunda att regeringen låter utreda frågan om ändringar bör göras i det regelverk som styr ordningsvakternas arbete. En sådan utredning bör även avse frågan om det finns skäl att införa nya bestämmelser för hanteringen av brottsanmälningar mot ordningsvakter. Vidare kan det finnas anledning att i detta sammanhang göra en översyn av om det är behövligt och möjligt att reglera entrévärdarnas verksamhet.

Det som har framkommit om rättssäkerhetsproblem när vakter hörs i domstol är oroande. Det är självfallet helt oacceptabelt om enskilda döms oskyldiga på grundval av falska eller tillrättalagda vittnesmål från krogvakter. Alla berörda inom rättsväsendet måste göra sitt bästa för att problem av det slaget ska kunna bemästras. Jag vill därför rekommendera Rikspolisstyrelsen, polismyndigheterna, Åklagarmyndigheten och Domstolsverket att överväga vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att man i möjligaste mån ska komma till rätta med de rättssäkerhetsproblem som tycks förekomma.

Jag avslutar ärendet med dessa synpunkter.