Initiativärende rörande handläggningen av vissa ärenden vid Åklagarmyndigheten, Åklagarkammaren i Sundsvall och Polismyndigheten i Västernorrlands län

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern riktar kritik mot Åklagarmyndigheten, Åklagarkammaren i Sundsvall, och Polismyndigheten i Västernorrlands län för långsam handläggning av flera ärenden.

Justitiekanslern gör vidare vissa uttalanden om Åklagarmyndighetens ansvar att på en lämplig ledningsnivå hantera övergripande problem i ärendehanteringen i fall av t.ex. otillräcklig bemanning.

Ärendet

Bakgrund

Den 21 och 22 maj 2007 inspekterade Justitiekanslern Åklagarkammaren i Sundsvall. Vid inspektionen granskades vissa öppna ärenden där de tidsfrister som framgår av 2 a § förundersökningskungörelsen (1947:948) (FUK) och 4 § lagen (1964:167) om unga lagöverträdare (LUL) (s.k. ”ungdomsärenden”) hade aktualiserats, de 30 äldsta öppna ärendena som inte rörde ekonomisk brottslighet, de 30 äldsta öppna ärendena – utöver de som redan har nämnts – som rörde misstanke om antingen stöld eller bedrägeri samt de 30 senast avslutade ärendena där förundersökningen hade lagts ned på grund av att preskription hade inträtt.

De iakttagelser som gjordes vid inspektionen redovisades i ett protokoll den 26 juni 2007 i ärende nr 3625-07-28, som biläggs detta beslut. De ärenden där handläggningen kunde ifrågasättas delades i protokollet in i ungdomsärenden, övriga ärenden där den utdragna handläggningstiden kunde ifrågasättas samt ärenden där förundersökningen hade lagts ned på grund av preskription. Av protokollet framgår att liknande observationer gjordes i ett flertal ärenden som inte redovisades separat i protokollet.

Utredningen

Åklagarkammaren förelades att yttra sig över handläggningen av samtliga de ärenden som nämndes särskilt i inspektionsprotokollet med undantag för ärende nr 704A-4698-06. Vidare förelades Polismyndigheten i Västernorrlands län att yttra sig beträffande sin handläggning av motsvarande ärenden där med undantag för de ärenden som motsvarar Åklagarmyndighetens ärenden nr 704A-3452-05-2, 704A-231-04, 704A-232-04-01, 704A-119-04, 704A-2109-03-1 och 704A-2109-03-2.

Åklagarmyndigheten anförde genom chefsåklagaren CK i sitt yttrande bl.a. följande.

”I samband med JK:s besök på kammaren beskrev jag bl a kammarens arbetssituation från ett historiskt perspektiv och nuläget. Vidare beskrev jag de problemställningar vilka föranleds av att polisen har delvis andra utgångspunkter för sin verksamhet än åklagarkammaren. De enskilda åklagarnas yttrande rörande sin handläggning följer väsentligen dessa linjer. De hänför sig till en stor och ofta betungande arbetsbörda bestående i personalbrist på kammaren som förklaring i olika hänseenden. En annan återkommande förklaring är att åklagarna trots påstötningar hos polisen – såväl skriftliga som muntliga – inte alltid fått de åtgärder utförda som de begärt. Bägge förhållandena torde ytterst bottna i förhållanden som rör resursens storlek och hur den används hos såväl åklagarkammaren som polisen.

Det är ytterst angeläget att handläggningen av enskilda ärenden handläggs objektivt på en kvalitativt hög nivå, det senare inkluderar även kravet på skyndsamhet, allt med beaktande av de prioriteringar som är nödvändiga. Jag anser att kammaren – främst genom de rekryteringar som gjorts – nu är väl rustad att möta dagens arbetsbelastning och kan också notera att åklagarna har en mer rimlig arbetsbörda. Från myndighetens sida har därutöver vidtagits en rad åtgärder som syftar till en god rotelvård. Föreskrifter för denna har framtagits. Vidare vidtar nu myndigheten åtgärder som syftar till att komma till tals med fristerna i ungdomsärenden och ärenden enligt 2 a § förundersökningskungörelsen. Jag har vidare en dialog med polisledningen i dessa frågor, vilka ytterst syftar till kortare handläggningstider.”

Till yttrandet hade fogats upplysningar om de enskilda ärendena, bl.a. från åklagare som hade varit ansvariga för ärendenas handläggning. Genom redogörelserna, som utelämnas här, bekräftades i allt väsentligt de iakttagelser som Justitiekanslern hade antecknat i inspektionsprotokollet.

Polismyndigheten i Västernorrlands län anförde genom tf. polismästaren GW i sitt yttrande bl.a. följande.

”Sammanfattningsvis konstaterar polismyndigheten att handläggningstiderna i flera fall är oacceptabelt långa.

Det är förundersökningsledarens ansvar att driva utredningen. I flera fall går det dock inte att följa utredningens gång på grund av att dokumentation över vidtagna åtgärder och/eller kommunikation med förundersökningsledaren saknas. Det är enligt polismyndighetens mening en allvarlig brist och den måste åtgärdas genom intern utbildning/information.

Vidare saknas noteringar om när s.k. ärendegenomgångar gjorts och vilka prioriteringar som detta i förekommande fall resulterat i.”

Till yttrandet hade fogats upplysningar om de enskilda ärendena, som utelämnas här.

Rättslig reglering

De grundläggande reglerna om förundersökning finns i 23 kap. rättegångsbalken (RB) och i FUK.

Förundersökningsledaren har ansvar för förundersökningen i dess helhet. Han skall se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara. Han skall också ge dem som biträder honom behövliga direktiv för arbetet (1 a § andra stycket FUK).

En förundersökning skall bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger. Finns det inte längre skäl att fullfölja en förundersökning skall den läggas ned (23 kap. 4 § andra stycket RB).

I fråga om förundersökningar i vilka målsäganden vid tiden för anmälan är under 18 år finns det i 2 a §FUK ett särskilt krav på skyndsamhet. En sådan förundersökning skall bedrivas särskilt skyndsamt, om brottet riktats mot målsägandens liv, hälsa, frihet eller frid och det för brottet är föreskrivet fängelse i mer än sex månader. Förundersökningen skall vara avslutad och beslut fattat i åtalsfrågan så snart det kan ske och inom tre månader efter den tidpunkt då det finns någon som är skäligen misstänkt för brottet. Tidsfristen får överskridas endast om det är motiverat med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter.

En förundersökning mot den som inte har fyllt arton år och som gäller brott på vilket fängelse kan följa skall enligt 4 § LUL bedrivas med särskild skyndsamhet. Förundersökningen skall avslutas och beslut i åtalsfrågan fattas så snart det kan ske och senast inom sex veckor från dagen för delgivning av brottsmisstanke enligt 23 kap. 18 § första stycket RB. Tidsfristen får överskridas endast om det är nödvändigt med hänsyn till att den misstänkte skall delta i medling enligt lagen (2002:445) om medling med anledning av brott eller utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter.

Justitiekanslerns bedömning

Åklagarkammaren

I samtliga nu berörda brottsutredningar har åklagare varit förundersökningsledare och haft det primära ansvaret för förundersökningarnas bedrivande.

Det bör framhållas att i samtliga de ungdomsärenden som har gåtts igenom har de lagstadgade frister som framgår av 2 a § FUK och 4 § LUL i väsentlig mån överskridits. Utredningarna av dessa ärenden synes inte ha varit så omfattande eller komplicerade att tidsutdräkten av den anledningen har varit motiverad.

I två fall (dnr 704A-2000-04 och 704A-255-02-1) har lång tid förflutit sedan anmälan har inkommit till dess beslut har fattats i frågan om förundersökning skall inledas.

Av Åklagarkammarens remissvar och de enskilda åklagarnas redogörelser för ärendenas handläggning har framkommit att de huvudsakliga orsakerna till tidsutdräkterna i ärendena har varit problem med att få de utredningsåtgärder som har begärts vidtagna av Polisen samt den personal- och arbetssituation som under de senaste åren har rått på kammaren.

Vad beträffar kontakterna med polismyndigheten kan konstateras att det måste ställas krav på aktiva åtgärder från åklagarens sida för att driva förundersökningen framåt. Särskilt angeläget är detta naturligtvis i de fall då det finns lagstadgade frister för förundersökningens bedrivande. Det inte är godtagbart att en åklagare efter det att utredningsdirektiv har lämnats till Polisen underlåter att ta vidare kontakt med Polisen, i vart fall sedan någon tid har förflutit. Ett sådant krav på aktivitet efter senast tre månader framgår numera uttryckligen av Åklagarmyndighetens föreskrifter (ÅFS 2007:5). Även för det fall aktiva åtgärder i form av t.ex. upprepade påminnelser till Polisen inte leder till någon åtgärd bör det ställas krav på åklagaren att agera. Justitiekanslern ansluter sig härvidlag till den redogörelse för lämpliga åtgärder från åklagarens sida som Riksdagens ombudsmän (JO) har lämnat (se JO 2003/04 s. 82 och JO 2004/05 s. 85). Vidare kan numera hänvisas till Åklagarmyndighetens nämnda föreskrifter.

Rörande vissa ärenden har det framkommit att åklagare har haft muntliga kontakter med Polisen utan att dessa har dokumenterats. Justitiekanslern har i och för sig ingen erinran mot ett sådant muntligt förfarande men vill påpeka det angelägna i att direktiv och påminnelser till Polisen dokumenteras på ett tillfredsställande sätt. Sådan dokumentation inte bara gagnar en efterhandsgranskning av handläggningen utan underlättar även för eventuella nya handläggare av ett ärende att sätta sig in i vad som tidigare har förevarit.

Vad därefter beträffar personal- och arbetssituationen på kammaren har det framkommit att denna under en längre tid var problematisk och att den rentav var kritisk under en period 2005 och 2006, vilket återverkade på handläggningen av kammarens ärenden. Det har genom den samlade information som har erhållits från kammaren framgått att de enskilda åklagarna tidvis var mycket arbetsbelastade och att kammaren är medveten om de problem som personalsituationen medförde för ärendehandläggningen och möjligheterna att uppfylla de lagstadgade kraven på skyndsamhet.

Det bör framhållas att handläggningen av vissa av de granskade ärendena sträcker sig mer än fem år tillbaka i tiden. Även om personalsituationen vid kammaren under en längre tid har varit ansträngd är det givetvis oacceptabelt att handläggningen av vissa ärenden har avstannat helt, vilket synes ha varit fallet i vissa av de ärenden där preskription sedermera har inträtt. Vid hård arbetsbelastning kan det visserligen vara nödvändigt med en viss prioritering bland de arbetsuppgifter som skall utföras. Vid behov är det angeläget att dessa prioriteringar inte enbart överlåts till enskilda åklagare att utföra utan att åklagarkammaren eller myndigheten i stort bidrar till att arbetet kan genomföras på ett sätt som innebär att ärendehanteringen blir kvantitativt och kvalitativt godtagbar. Detta gäller särskilt i de fall då arbetsbelastningen kan anses hänförlig till myndighetens eller kammarens resurstilldelning eller i övrigt beror på en bemanning som är otillräcklig i förhållande till arbetsuppgifterna. Problem med anledning därav är av sådant slag att de primärt bör hanteras på en lämplig ledningsnivå. I fråga om ungdomsärendena utgör varken personalbrist eller förekomsten av ett stort antal ärenden av förturskaraktär tillräckliga skäl för att överskrida de lagstadgade tidsfristerna (jfr SOU 2000:42 s. 85 f. och 91 samt prop. 1994/95:12 s. 96 f.).

Några av åklagarna har angett att de – till följd av arbetssituationen – har haft mindre god kontroll över sina rotlar. I två fall (dnr 704A-231-04 och 704A-232-04) har den utdragna handläggningstiden av åklagaren förklarats med att de aktuella ärendena hade ”tappats bort”. Det kan inte uteslutas att en bristfällig rotelkontroll i enskilda ärenden har bidragit till tidsutdräkterna. Justitiekanslern erinrar om vikten av god ordning inte bara i myndighetens akter utan även på rotlarna, vilket befrämjas av t.ex. regelbundna rotelgenomgångar.

Sammantaget får handläggningstiden i de granskade ärendena betraktas som oacceptabelt lång. Samtidigt noterar Justitiekanslern att personalsituationen på kammaren numera synes ha förbättrats och att kammaren har vidtagit åtgärder syftande till kortare handläggningstider beträffande såväl ärenden i allmänhet som de ärenden där särskilda frister gäller. Vidare har åtgärder vidtagits som syftar till en god rotelvård. Justitiekanslern utgår ifrån att dessa innefattar rutiner för påminnelser i t.ex. de fall där ärenden avvaktar Polisens vidare åtgärder.

Polismyndigheten

Framför allt JO har i ett stort antal ärenden kritiserat Polisen för långa handläggningstider i den brottsutredande verksamheten. I en skrivelse till Justitiedepartementet (JO 2002/03 s. 98) gjorde JO också vissa principiella uttalanden om polisens brottsutredande verksamhet. Dessa uttalanden, som Justitiekanslern ansluter sig till, innebär bl.a. följande. En väl fungerande utredningsverksamhet har en betydande brottsförebyggande effekt och den bidrar därmed till tryggheten i samhället. Att anmälda brott utreds på ett kompetent sätt inom rimlig tid är vidare en förutsättning för att målsägandenas intressen skall kunna tillvaratas och är också av grundläggande betydelse för allmänhetens förtroende för Polisen. Många människor får sin första kontakt med Polisen i samband med att de utsätts för brott, t.ex. en misshandel eller ett bostads- eller bilinbrott, och det sätt på vilket en brottsanmälan handläggs blir ofta bestämmande för anmälarens fortsatta syn på Polisen och rättssamhället. Det ligger även i en för brott utpekad persons intresse att Polisens handläggning inte drar ut på tiden. Det är därför av största vikt att utredningsverksamheten ges tillräckliga resurser och att de enheter inom polisväsendet som sysslar med brottsutredning är organiserade på ett ändamålsenligt sätt. Av avgörande betydelse för möjligheterna att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet är vidare att den personal som arbetar med brottsutredning har den utbildning och kompetens i övrigt som uppgiften kräver.

Vad beträffar flera av de brottsutredningar som granskades närmare vid Åklagarkammaren i Sundsvall är det uppenbart att Polisens handläggning inte har varit förenlig med kravet i 23 kap. 4 § RB att en förundersökning skall bedrivas skyndsamt eller med de särskilda frister som gäller i ungdomsmål. Det är naturligtvis särskilt allvarligt att vissa ärenden har blivit liggande utan åtgärd under sådana tidsrymder att de misstänkta brotten har preskriberats.

Visserligen har åklagare varit förundersökningsledare i de nu aktuella fallen och har därför haft det primära ansvaret för att driva förundersökningen framåt. Att en förundersökning är åklagarledd fritar emellertid inte Polisen från ansvaret att handlägga sina ärenden med vederbörlig skyndsamhet. Det bör i princip inte komma i fråga att utan vidare åtgärder lämna påminnelser från åklagare rörande t.ex. utredningsdirektiv obesvarade.

Den omständigheten att Justitiekanslern enbart vid en genomgång av vissa av åklagarkammarens ärenden har kunnat konstatera dröjsmål med handläggningen av flera av polismyndighetens ärenden tyder på att dröjsmål kan föreligga även beträffande polismyndighetens handläggning av andra liknande fall. Någon närmare insikt härvidlag kan emellertid inte vinnas utan någon mer ingående granskning av polismyndighetens verksamhet. Justitiekanslern noterar emellertid att polismyndigheten i sitt yttrande inte har påtalat några övergripande orsaker till tidsutdräkterna med handläggningen av de ärenden som nu är i fråga. För det fall dröjsmålen kan förklaras med att verksamheten inte är ändamålsenligt ordnad eller att rutinerna för ärendehanteringen i något avseende är bristfällig, utgår Justitiekanslern från att myndighetsledningen vidtar erforderliga åtgärder för att i görligaste mån komma till rätta med problemen. Härvid kan hänvisas till att ansvaret för en polismyndighet enligt 6 § verksförordningen (1995:1322) ytterst vilar på länspolismästaren i egenskap av myndighetens chef. Det ankommer enligt 7 § första stycket verksförordningen på honom att se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt.

Slutligen har det genom polismyndighetens yttrande hit framkommit att Polisens dokumentation av vidtagna åtgärder och kommunikation med förundersökningsledaren i flera fall har brustit. Av samma skäl som ovan har angetts beträffande åklagares dokumentation av åtgärder är det naturligtvis angeläget att även Polisen dokumenterar vidtagna åtgärder i sina ärenden. Justitiekanslern utgår från att de informations- och utbildningsåtgärder som planeras i detta avseende leder till förbättringar.

Samarbetet mellan Polismyndigheten och åklagarkammaren

Genom åklagarkammarens yttrande samt de uppgifter som lämnades vid Justitiekanslerns inspektion har framkommit att det förs en fortlöpande dialog mellan polis och åklagare rörande deras samarbete i den brottsutredande verksamheten samt att åklagarkammaren bedömer samarbetet som mycket gott. Det är av stor betydelse att ett sådant samarbete förekommer även vid sidan av det krav på samråd som kan finnas beträffande särskilda ärendekategorier (se t.ex. 2 § tredje stycket FUK), vilket torde gagna en samsyn beträffande vilka ärenden som bör prioriteras och därigenom kunna bidra till kortare handläggningstider.

Avslutning

Justitiekanslern kommer vid en senare tidpunkt att överväga att följa upp om de åtgärder som har vidtagits av åklagarkammaren och polismyndigheten har varit tillräckliga.

Med den kritik som framgår av det anförda avslutas ärendet.