Anspråk på ränta med anledning av att Försäkringskassan utan författningsstöd har tagit ut ränta på återkrävda bostadsbidrag

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår TMS:s och KS:s begäran om ränta.

Ärendet

Kort bakgrund

Dåvarande Jönköpings läns allmänna försäkringskassa (sedan den 1 januari 2005 ingår samtliga försäkringskassor i den nya myndigheten Försäkringskassan) beslutade den 6 mars 2002 att TMS och KS skulle få bostadsbidrag för år 2000 med 11 468 kr. Beslutet ändrades två gånger under år 2002 och fick till följd att en viss del av bostadsbidraget skulle betalas tillbaka. TMS och KS krävdes också på ränta på det belopp som skulle återbetalas. I maj 2005 kom beslutet om återbetalning att ändras på nytt.

Den 6 maj 2004 fann Regeringsrätten i en dom (mål nr 8335-00) att försäkringskassorna saknade författningsstöd för att ta ut ränta på återkrav enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring eller någon motsvarande bestämmelse.

TMS och KS fick tillbaka den ränta de hade betalat in den 26 maj resp. den 16 november 2005.

Anspråket

TMS och KS har – genom ombudet TA – i en skrivelse till Justitiekanslern i första hand begärt att staten skall betala skadestånd med 190 kr avseende ränta motsvarande 6 § räntelagen på de räntebelopp som de har betalat från 30 dagar efter Regeringsrättens dom den 6 maj 2004 till och med de dagar när räntebeloppen kom att återbetalas. I andra hand har de begärt skadestånd med 77 kr avseende ränta på de räntebelopp som de har betalat från tidpunkten för deras första uttryckliga begäran om återbetalning, den 29 mars 2005, till och med de dagar när räntebeloppen kom att återbetalas. De har också begärt ersättning för ombudskostnader med 1 000 kr.

Till stöd för begäran om skadestånd har de bl.a. åberopat att staten bör ersätta dem för den ränteförlust de gjorde efter Regeringsrättens dom fram till dess att räntebeloppen återbetalades. De anser därvid att Försäkringskassan med råge passerade den tid som kan anses vara skälig för att återbetala räntebeloppen.

Av de handlingar som Försäkringskassan har fogat till ett yttrande hit framgår att TMS och KS i en skrivelse den 26 maj 2005 till kassan framställde en begäran om ränta bl.a. enligt räntelagen. Kassan tycks inte ha fattat något formellt beslut i denna del. I en skrivelse den 15 november 2005 har kassan dock besvarat en hemställan från TMS och KS och därvid angett att ”Försäkringskassan ser dock ingen laglig möjlighet att erlägga ränta på det belopp som återbetalas”.

Utredningen här

Yttrandet från Försäkringskassan

Ett yttrande har hämtats in från Försäkringskassan. I yttrandet har utförligt redogjorts för kassans överväganden och beslut efter att Regeringsrätten hade meddelat domen den 6 maj 2004. Beträffande övervägandena i direkt anslutning till den meddelade domen sägs i yttrandet följande.

”Med anledning av regeringsrättsdomen uttalade Riksförsäkringsverket den 15 juni 2004 i en rekommendation till de allmänna försäkringskassorna att räntor för perioden 1994 – 2004 inte skulle återbetalas. I anslutning till rekommendationen uttalade Riksförsäkringsverket följande. Vid den tidpunkt då ränta togs ut hade försäkringskassorna starka skäl att anta att ränta skulle tas ut i kravärendena. Såväl länsrätten som kammarrätten gav i de domar som föregick regeringsrättsdomen stöd för den uppfattningen.”

Vidare sades i rekommendationen bl.a. att när krav på återbetalning ställdes till försäkringskassorna var det mest närliggande att se kravet som en begäran om omprövning enligt 27 § förvaltningslagen (1986:223), FL. En begäran från en enskild som hänvisade till ett bestämt beslut fick avslås med motiveringen att kassan inte var skyldig att ompröva beslutet eftersom det inte var fel att kräva ränta före den 6 maj 2004. Regeringsrättens dom, som innebar att rättsläget klarlades, hade verkan endast från och med domsdatum. I rekommendationen angavs också att Justitiekanslern i ett beslut 1998 hade utgått från att försäkringskassorna hade rätt att ta ut ränta med stöd av förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar.

Regeringsrätten meddelade den 3 och 9 juni 2005 flera beslut som rörde räntefrågan. I besluten konstaterade Regeringsrätten att Försäkringskassan hade saknat laglig grund att ta ut ränta och uttalade att det inte fanns något hinder mot att Försäkringskassan omprövade besluten att ta ut ränta med stöd av reglerna i 27 § förvaltningslagen. Det ansågs stå klart att omprövningsbeslut där Försäkringskassan nekade återbetalning inte stod sig i förvaltningsdomstol. Försäkringskassans ledning beslutade därefter att myndigheten skulle återbetala de räntor som felaktigt hade tagits ut under perioden 1994 – 2004. Efter detta principbeslut den 23 juni 2005 påbörjade myndigheten arbetet med hur återbetalningarna rent faktiskt skulle genomföras.

Försäkringskassan medgav talan i de överklagade mål angående ränta som pågick i länsrätter resp. kammarrätter. Efter att dom hade meddelats i dessa mål verkställde Försäkringskassan omgående återbetalning. I de fall när en enskild vände sig direkt till Försäkringskassan med en begäran om att få tillbaka felaktigt uttagen ränta informerades denne om kassans beslut om att återbetalning skulle ske, att återbetalningsrutinerna utreddes samt att det kunde dröja några månader innan återbetalningen skedde. I några fall där en stämning mot staten aviserades gjorde Försäkringskassan återbetalningar av räntan.

En förstudie om hur återbetalningarna skulle gå till presenterades i början av oktober 2005. Enligt denna skulle återbetalning ske i ca 800 000 ärenden och ca 188 miljoner kr fördelas. Ränteuppgifterna avseende åren 1994 – 1997 behövde delvis hämtas in manuellt. Detta gällde också ränteuppgifter beträffande vissa socialförsäkringsförmåner för åren 1997 – 2001. Även andra komplikationer förelåg, t.ex. att vissa akter hade gallrats och att lokala försäkringskassor hade använt olika bokföringsprinciper. Återbetalning skulle ske på Försäkringskassans eget initiativ. För hanteringen av återbetalningarna behövde ett IT-system tas fram.

Försäkringskassan beslutade den 11 oktober 2005 i enlighet med förstudiens förslag att ett IT-stöd skulle tas fram för maskinell bearbetning och återbetalning av räntor samt att återbetalningarna skulle vara avklarade senast den 30 juni 2006.

Försäkringskassan har i yttrandet som sin bedömning angett följande.

”Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) skall staten ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar. Enligt 3 kap. 2 § jämförd med 2 kap. 3 § 1 skadeståndslagen kan skadestånd för ideell skada utgå endast om den skadelidande utsatts för vissa typiskt sett integritetskränkande brott.

Tiden fram t.o.m. den 23 juni 2005

Grunden för TMS:s och KS:s skadeståndsanspråk måste till en del förstås som ett påstående om felaktigt beslutsfattande först av de allmänna försäkringskassorna och därefter av Försäkringskassan i vad avser ställningstagandet att den aktuella regeringsrättsdomen den 6 maj 2004 endast gällde framåt i tiden och att de inblandade myndigheterna inte ansett att de med stöd av 27 § FL var skyldiga att återbetala de räntor som debiterats och betalats in före nyss nämnda datum.

För att ha rätt till skadestånd för felaktigt beslut är det inte tillräckligt att en myndighet gjort en bedömning som kan ifrågasättas. Uppfattningen i t.ex. rätts- och bevisfrågor kan växla i sådan grad att det mer sällan kan talas om fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Vid myndighetsutövning som innefattar rättstillämpning är statens skadeståndsansvar inskränkt till sådana fall där det varit fråga om uppenbara fel eller grava felbedömningar (jfr NJA 1994 s. 654).

Mot bakgrund av den redogörelse som görs under rubriken ”Bakgrund” anser Försäkringskassan att det är visat att det förelåg en betydande osäkerhet om myndigheten var skyldig att med stöd av 27 § FL återbetala räntor som tagits ut före den 6 maj 2004. Som exempel på den osäkerheten kan bl.a. ges de ovan åberopade domar som meddelades av Länsrätten i Jönköpings län den 20 juni 2005. Därtill kommer de fall där länsrätter avvisat enskildas yrkanden om återbetalning av ränta med hänvisning till att anspråken närmast måste anses vara av civilrättslig karaktär och uppfattas som anspråk om skadestånd. Försäkringskassan vill också framhålla att Regeringsrätten uttalat att en begäran om återbetalning av ränta förvisso kan göras med stöd av 27 § FL men Regeringsrätten har aldrig prövat materiellt om förutsättning att återbetala ränta i de nu aktuella situationerna är möjlig med stöd av detta lagrum. Det saknas överhuvudtaget vägledande praxis för hur 27 § FL skall tillämpas.

Försäkringskassan anser därför att det initiala ställningstagandet att inte ändra besluten att ta ut ränta inte utgör någon felaktig rättstillämpning – eller i vart fall inte någon sådan kvalificerat felaktig rättstillämpning – att staten på den grunden ådragits skadeståndsskyldighet.

Tiden efter den 23 juni 2005

Vad därefter avser tid efter den 23 juni 2005 – då Försäkringskassan beslutade att återbetalning av felaktigt uttagen ränta skulle ske – är frågan om myndighetens handläggning innefattar sådant dröjsmål att skadeståndsskyldighet för staten inträtt. I lagens förarbeten uttalas att om förseningen beror på en oförsvarligt långsam arbetstakt, en påtagligt bristfällig organisation eller en klar felbedömning av vilka ärenden som bör ges förtur, bör det allmänna svara för uppkommen skada (jfr prop. 1972:5 s. 518 och prop. 1989/90:42 s. 16). Av JK:s praxis framgår också att en förutsättning för att ett dröjsmål med handläggningen skall kunna föranleda skadeståndsskyldighet för staten [är att det] måste kunna påvisas att just det aktuella ärendets handläggning avviker från vad som kan anses normalt och godtagbart med beaktande av tillgängliga resurser.

Det mycket stora antalet ärenden samt det sätt på vilket uppgifter om räntor finns bevarade hos Försäkringskassan gjorde det nödvändigt att inleda arbetet med återbetalningar med att genomföra den refererade förstudien. Förstudiens resultat visar på rationaliteten att återbetalningarna bör ske på ett automatiserat och systematiskt sätt samt att såväl resurs- som rättviseskäl talar för att samtliga personer som har rätt till återbetalning skall behandlas på ett så likartat sätt som möjligt. Av redovisade skäl anser Försäkringskassan att myndigheten haft fog för att inte omedelbart i sak behandla enskildas ansökningar att återfå felaktigt uttagen ränta.

Försäkringskassan vill även åberopa Justitieombudsmannens (JO) beslut den 9 november 2005 (Dnr 2664-2004) som avsåg handläggningen av ett ärende om återkrav av bostadsbidrag och som innefattade frågan om återbetalning av ränta. Dåvarande Stockholms läns allmänna försäkringskassa hade i juni 2004 anmälts till JO med anledning av att kassan inte ville återbetala ränta som tagits ut under tiden 2000 – 2003 i ett ärende som rörde återbetalning av för högt utgett bostadsbidrag. Under handläggningstidens gång hos JO hann Försäkringskassan fatta sitt principiella beslut den 23 juni 2005 att återbetalning skulle ske av ränta som felaktigt tagits ut. I anmälarens fall hade dock ännu inte återbetalning av räntan verkställts. JO fann ingen anledning att rikta kritik mot Försäkringskassan för handläggningstiden utan konstaterade i sin bedömning att de dröjsmålsräntor som försäkringskassorna tagit ut i samband med att en försäkrad återbetalat för mycket uppburen ersättning från en socialförsäkring med automatik skulle komma att betalas tillbaka till den försäkrade. De problem som berörts i anmälan hade därför fått sin lösning och JO fann inte att det i ärendet framkommit något som motiverade någon ytterligare åtgärd från JO:s sida.

I TMS:s och KS:s fall hade dessa i beslut den 5 juli 2005 om återbetalning av bostadsbidrag informerats om att räntor som felaktigt tagits ut åren 1994 – 2004 skulle återbetalas men att utredning pågick om hur detta skulle ske. Efter att de inkommit med ytterligare en begäran om att återfå ränta angav Försäkringskassan i skrivelse den 18 augusti 2005 att återbetalning skulle ske, att det återstod att lösa vissa praktiska frågor, att det berör ett mycket stort antal ärenden samt att återbetalningar därför inte skulle kunna ske förrän tidigast under hösten 2005. I november 2005 aviserade TMS och KS att de avsåg att stämma in Försäkringskassan hos tingsrätten för att få återbetalning av erlagd ränta men att de innan ingivande av stämningen ville höra Försäkringskassans inställning till deras krav på återbetalning. Av ovan redovisade praktiska hänsyn skulle Försäkringskassan naturligtvis ha medgett ett sådant hos tingsrätten framställt yrkande om återbetalning varför Försäkringskassan återbetalade den felaktigt uttagna räntan.

TMS:s och KS:s ärende har inte handlagts långsammare än andra liknande ärenden. Såsom redan anförts var det nödvändigt att inleda arbetet med återbetalning av räntorna [med] att genomföra en förstudie. Skälet till detta var den mycket stora mängden återbetalningsärenden och det sätt på vilket uppgifter om räntor finns bevarade hos Försäkringskassan. Förstudiens resultat visade på rationaliteten att återbetalningarna bör ske på ett automatiserat och systematiskt sätt samt att såväl resurs- som rättviseskäl talar för att samtliga personer som har rätt till återbetalning skall behandlas på ett så likartat sätt som möjligt.

Försäkringskassans ställningstagande att inte omedelbart i juli 2005 eller därefter i augusti 2005 i sak behandla TMS:s och KS:s begäran att återfå felaktigt uttagen ränta innefattar enligt Försäkringskassans mening inte någon skadeståndsgrundande felaktighet.”

Synpunkter från sökandena

TMS och KS har fått del av Försäkringskassans yttrande och har därefter kommit in med synpunkter. De har därvid vidhållit sina yrkanden och ytterligare utvecklat grunderna för anspråket.

Justitiekanslerns bedömning

Genom Regeringsrättens dom den 6 maj 2004 stod det klart att Försäkringskassan hade saknat författningsstöd för att ta ut ränta på exempelvis återkrävda bostadsbidrag. TMS och KS hade betalat ränta utan att vara skyldiga till det och fick tillbaka utläggen i maj respektive november 2005. Frågan i ärendet är om de har rätt till ränta på de belopp som de har legat ute med.

TMS och KS har visserligen här begärt ränta på skadeståndsrättslig grund. Men de har tidigare hos Försäkringskassan begärt ränta enligt räntelagens bestämmelser.

Det bör nämnas att tillämpliga socialförsäkringsbestämmelser inte innehåller någon regel om att ränta skall utgå i ett fall som detta. Jag prövar TMS:s och KS:s anspråk enligt både räntelagen (1975:635) och skadeståndslagen (1972:207).

Ränta med stöd av räntelagen

Räntelagen är tillämplig på penningfordringar inom förmögenhetsrättens område, se 1 §. Enligt förarbetena bör en analog tillämpning av bestämmelserna i viss utsträckning kunna förekomma på andra områden, t.ex. inom familjerätten (se prop. 1975:102 s. 96).

TMS:s och KS:s fordran har sitt ursprung i att de fick bostadsbidrag med stöd av lagen (1993:737) om bostadsbidrag, dvs. en offentligrättslig bestämmelse. Försäkringskassans återkrav har skett inom ramen för dess myndighetsutövning. Som det visade sig hade Försäkringskassan utan lagstöd debiterat ränta på återkravsbeloppet. TMS och KS hade därför rätt att återfå räntan. Detta förhållande bör inte i sig medföra att deras fordran mot Försäkringskassan anses som annat än offentligrättslig. Räntelagen är därmed inte direkt tillämplig på deras fordran.

Räntelagen har visserligen ansetts tillämplig på områden av offentligrättslig karaktär. Det gäller exempelvis rättsfallet NJA 1988 s. 457. I sin dom kom Högsta domstolen fram till att ränta enligt 2 § andra stycket räntelagen (avkastningsränta) skulle utges i ett fall där omständigheterna hade vissa likheter med detta ärende. I målet hade en kommun blivit återbetalningsskyldig mot en fastighetsägare (en förening) för vissa vatten- och avloppsavgifter. Den taxa som hade legat till grund för kommunens debiteringar av brukningsavgifter hade befunnits ogiltig i förhållandet mellan parterna till den del den hade lett till högre avgiftsuttag än som var medgivet enligt en bestämmelse i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. Domstolen konstaterade följande.

”Att under motsvarande förhållanden avkastningsränta hade skolat utgå för det fall fråga varit om ett privaträttsligt avtal och detta oberoende av om betalningsmottagaren varit i god tro får anses följa av grunderna för den berörda bestämmelsen i räntelagen. Det förhållandet att i förevarande fall den ursprungliga betalningen inte grundat sig på avtal utan på ett i offentligrättslig ordning fattat beslut kan ej föranleda en för den återbetalningsberättigade mindre gynnsam bedömning.

Den ränta vartill föreningen är berättigad skall alltså i enlighet med dess yrkande utgå som avkastningsränta.”

Men det finns flera omständigheter som var annorlunda i målet jämfört med detta ärende. Att räntelagen skulle tillämpas var i sig inte tvistigt. Statens va-nämnd (som var första instans i målet) konstaterade att skyldigheten att vid återbetalning av obehörigen uttagna avgifter också utge ränta på återbetalade belopp var fastlagd i rättspraxis redan före tillkomsten av räntelagen. Nämnden hänvisade härvid som en jämförelse till bl.a. rättsfallet NJA 1935 s. 507. Någon motsvarande praxis finns inte på socialförsäkringens område. Det kan också noteras att 27 § tredje stycket lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar innehåller en hänvisning till räntelagens bestämmelser, låt vara att den tar sikte på obetalda avgifter. Vidare bör det nämnas att va-avgifter visserligen tas ut enligt offentligrättsliga bestämmelser. Men ordningen liknar i viss mån ett civilrättsligt avtalsförhållande, jfr Högsta domstolens uttalande i ovan citerad del.

Det står klart att 1988 års rättsfall inte utgör grund för att det skulle föreligga någon allmän princip om analogivis tillämpning av räntelagen på det offentligrättsliga området. Och enligt min mening finns det inte några sådana särskilda omständigheter när det gäller de nu aktuella återbetalningarna att det finns skäl att i detta fall tillämpa räntelagens bestämmelser analogt.

Sammanfattningsvis anser jag alltså att förhållandena i detta ärende inte är sådana att räntelagens bestämmelser om avkastningsränta skall tillämpas.

Ersättning för utebliven ränta på skadeståndsrättslig grund

Enligt gällande principer inom skadeståndsrätten kan förlust av ränta ersättas i form av skadestånd. För att skadestånd skall kunna utgå krävs emellertid att det kan konstateras att det från försäkringskassans sida har förekommit fel eller försummelse vid myndighetsutövning.

Genom Regeringsrättens dom den 6 maj 2004 stod det klart att Försäkringskassan hade saknat författningsstöd för att ta ut ränta på exempelvis återkrävda bostadsbidrag. TMS och KS fick tillbaka den ränta de hade betalat i maj respektive november 2005. Frågan är då om den tid återbetalningen tog medför att staten är skyldig att utge skadestånd.

Jag har först att ta ställning till om Försäkringskassan borde ha tagit initiativ till återbetalning av räntebeloppen direkt efter Regeringsrättens dom i maj 2004. Kortfattat innebar Försäkringskassans ställningstagande efter domen att rättsläget hade klarlagts först genom domen och att det inte dessförinnan hade varit fel att ta ut ränta samt att det inte förelåg någon skyldighet till återbetalning med stöd av 27 § FL.

Genom Regeringsrättens dom i maj 2004 hade otvivelaktigt lagts fast att det var fel av Försäkringskassan att ta ut ränta på de återbetalade beloppen. De räntepengar som enskilda hade betalat till Försäkringskassan tillhörde därför inte kassan, utan de enskilda. Det gällde, enligt min mening, oavsett vilka beslut som hade fattats av kassorna, och oavsett om dessa beslut omprövades eller inte. I den mån krav framställdes, måste pengarna därför återbetalas. Varje annan bedömning måste anses så felaktig att den i och för sig grundade ett skadeståndskrav mot staten.

I det läge som Försäkringskassan befann sig efter Regeringsrättens dom var det dock rimligt av kassan att överväga om alla personer som hade gjort felaktiga räntebetalningar skulle behandlas lika, och sålunda återbetalningar göras till alla i ett sammanhang. Det betyder att det inte kan anses ha varit fel att avböja återbetalning – ens till dem som framställde krav – i avvaktan på dessa överväganden.

Vid kassans bedömning av om återbetalning skulle ske till samtliga, dvs. även till personer som inte framställde något krav, var bestämmelsen i 27 § förvaltningslagen tillämplig. Där stadgas:

”Finner en myndighet att ett beslut, som den har meddelat som första instans, är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, skall myndigheten ändra beslutet, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part.”

Rättsläget i fråga om kassornas rätt att kräva ränta får anses ha varit oklart fram till Regeringsrättens dom i maj 2004, och besluten att ta ut ränta kan därför knappast anses ha varit ”uppenbart oriktiga”. Det betyder att det inte fanns någon skyldighet att företa omprövning av alla besluten. Det kan i varje fall inte anses ha inneburit något skadeståndsgrundande fel när man först bestämde sig för att inte betala tillbaka räntepengarna till samtliga.

Däremot var det fel att efter de inledande övervägandena inte betala tillbaka pengarna inom rimlig tid till de personer som krävde det. Som sagts ovan hade dessa personer rätt till sina pengar.

TMS och KS krävde tillbaka sina räntepengar den 29 mars 2005 och fick dem den 26 maj resp. den 16 november. Tiden fram till den 26 maj kan inte anses orimligt lång. Frågan är då om det var ett skadeståndsgrundande fel att dröja till den 16 november med den andra återbetalningen

Efter att Regeringsrätten hade meddelat ytterligare beslut i början av juni 2005 kom Försäkringskassan i ett principbeslut i juni 2005 fram till att återbetalning skulle ske på kassans eget initiativ. Av Försäkringskassans redogörelse framgår att det rörde sig om ett mycket stort antal ärenden – ca 800 000 – där återbetalning skulle komma att ske. En viktig princip inom offentlig förvaltning är att enskilda i jämförliga situationer skall behandlas lika. Kanske hade det gått att dela in de återkravsberättigade i undergrupper. Jag anser emellertid inte att Försäkringskassan kan klandras för beslutet att behandla alla ärenden i ett sammanhang. Det kan dock konstateras att Försäkringskassan i vissa fall gjorde undantag från denna princip. TMS och KS tillhörde den grupp som fick en tidigare återbetalning genom att de underrättade kassan om att en stämningsansökan kunde komma att ges in. Jag kan inte finna att Försäkringskassan på grund av TMS:s och KS:s krav borde ha prioriterat deras återbetalningsärenden ytterligare. Och inte heller i övrigt kan återbetalningen i november – mot bakgrund av det omfattande utredningsarbete som krävdes hos Försäkringskassan – anses ha skett så sent att det rörde sig om ett skadeståndsgrundande dröjsmål.

Sammanfattningsvis är min bedömning att TMS och KS inte har rätt till skadestånd av staten till följd av Försäkringskassans handläggning av ränteåterbetalningen. Deras begäran om skadestånd skall således avslås.