Anspråk på skadestånd bl.a. med anledning av Luftfartsverkets regelverk för kommersiella flygtransporter; fråga om krav på översättning av en i svensk rätt inkorporerad internationell överenskommelse
Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår Lapplandsflyg/Lapair AB:s anspråk på skadestånd av staten.
Ärendet
Bakgrund
Lapplandsflyg/Lapair AB (Lapplandsflyg) bedriver kommersiella flygtransporter med helikopter. Bolaget har under lång tid haft tillstånd av Luftfartsverket respektive Luftfartsstyrelsen för passagerar- och godsbefordran. Verksamheten bedrivs från Umeå. Bolaget har även viss verksamhet i Hemavan och Kvikkjokk.
Till och med den 31 december 2004 prövade Luftfartsverket ansökningar om tillstånd att bedriva kommersiella passagerar- och godstransporter med luftfartyg. Prövningarna gjordes av Luftfartsinspektionen, som var en avdelning inom Luftfartsverket. Från och med den 1 januari 2005 är det en ny myndighet, Luftfartsstyrelsen, som gör denna typ av prövningar. Luftfartsverkets uppgifter är numera begränsade till driften och utvecklingen av statens flygplatser för civil luftfart samt utbildningen av flygledare.
På det europeiska planet har flygsäkerhetsarbetet sedan 1970-talet skett inom samarbetsorganet Joint Aviation Authorities (JAA). Ett trettiofemtal europeiska luftfartsmyndigheter deltar i detta samarbete, däribland Luftfartsstyrelsen (tidigare Luftfartsverket). Samarbetet innebär att parterna åtar sig att i enlighet med sin nationella rätt anta och genomföra det regelverk (JAR) som arbetas fram och beslutas av JAA.
JAA arbetade under 1990-talet med att ta fram nya driftbestämmelser för kommersiell transport av passagerare, gods och post. Sedan driftbestämmelserna slutgiltigt hade antagits införde Luftfartsverket/Luftfartsinspektionen med stöd av luftfartslagen (1957:297) och luftfartsförordningen (1986:171) bestämmelserna JAR-OPS 3 Commercial Air Transportation (Helicopters) i Sverige i deras engelska lydelse. Samtidigt infördes vissa kompletterande bestämmelser.
Inkorporeringen av JAR-OPS 3 skedde genom föreskriften LFS 1996:68. Enligt nämnda föreskrift skulle vissa delar av den till föreskriften fogade engelska versionen av JAR-OPS 3 gälla i Sverige som Luftfartsverkets föreskrifter.
JAR-OPS 3 trädde i kraft den 1 januari 1997. Införandet av JAR-OPS 3 innebar bland annat att helikopterföretag som utförde kommersiella passagerar- och godstransporter skulle ha ett drifttillstånd (på engelska Air Operator Certificate, AOC) från och med den 1 april 1998. Samtidigt upphörde de s.k. BCL-D-tillstånden, som omfattade rätt att bedriva passagerar- och godstransporter och som hade utfärdats enligt äldre regler. Luftfartsverket förlängde dock tiden (implementeringsperioden) för beviljandet av JAR-OPS 3-tillstånd, varför Luftfartsverket genom beslut om dispens förlängde BCL-D-tillstånden för vissa bolag som inte uppfyllde de krav som uppställdes för att utfärda ett JAR-OPS 3-tillstånd.
Lapplandsflyg gav in en ansökan om JAR-OPS 3-tillstånd i december 1996. Ansökan kompletterades vid ett antal tillfällen. Luftfartsverket genomförde ett visst granskningsarbete av ansökan under åren 1997-1999. Den egentliga granskningen av ansökan kom emellertid inte igång på allvar förrän år 2002, vilket synes ha haft sin grund i att erforderligt granskningsunderlag började komma in till myndigheten först då. Lapplandsflyg gav in en uppdaterad ansökan om JAR-OPS 3-tillstånd den 21 mars 2003.
Den 27 februari 2003 ansökte Lapplandsflyg om förlängning av sitt BCL-D-tillstånd. Luftfartsverket/Luftfartsinspektionen meddelade ett beslut den 31 mars 2003. Beslutet innebar att Lapplandsflygs begäran om förlängd dispens för att anordna kommersiell flygtransport enligt BCL-D avslogs. Lapplandsflyg överklagade beslutet till regeringen. Överklagandet, som kom in till Luftfartsverket den 2 april 2003, lämnades aldrig över till regeringen. Efter att Lapplandsflyg hade skickat in reviderat material i ärendet beviljade Luftfartsverket/Luftfartsinspektionen Lapplandsflyg JAR-OPS 3-tillstånd den 17 juni 2003.
Riksdagens ombudsmän (JO) har i ett beslut den 31 januari 2005 kritiserat Luftfartsverket/Luftfartsinspektionen för att Lapplandsflygs överklagande av beslutet den 31 mars 2003 aldrig överlämnades till regeringen (JO:s ärende med diarienummer 909-2004).
Anspråket m.m.
Lapplandsflyg har begärt skadestånd av staten med 1 921 527 kr och, som det får förstås, angett att beloppet kan komma att justeras uppåt i ett senare skede.
Som grund för anspråket har Lapplandsflyg sammanfattningsvis åberopat följande. Luftfartsverket/Luftfartsinspektionen har genom sitt agerande vid införandet av JAR-OPS 3 förorsakat bolaget onödiga kostnader under åren 1997-2002, dvs. innan en svensk översättning av regelverket färdigställdes. Kostnaderna uppgår till betydande belopp. I slutfasen förorsakades Lapplandsflyg onödigt arbete med omarbetande av manualer m.m. på grund av irrelevanta krav. Vidare åsamkades bolaget ekonomisk skada i form av förlorade intäkter före, under och efter tiden den 1 april – 17 juni 2003, dvs. när bolaget saknade tillstånd att utföra passagerar- och godstransporter. Luftfartsinspektionen har även åsamkat Lapplandsflyg skada genom den negativa uppmärksamhet beträffande bolaget som har förekommit i rikstäckande massmedia. Slutligen har Lapplandsflyg lidit ekonomisk skada med anledning av att negativa kundrelationer har uppstått på grund av att bolaget har blivit tvunget att ställa in sin flygverksamhet under viss tid.
Vid ett möte med Luftfartsinspektionen den 3 januari 2003 kom parterna överens om att Lapplandsflyg skulle få ett BCL-D-tillstånd utan begränsningar. Samtidigt var parterna överens om att inriktningen var att ett JAR-OPS 3-tillstånd skulle beviljas senast den 31 mars 2003. Om det skulle visa sig att det behövdes ytterligare några veckor för att genomföra den s.k. implementeringsplanen var datumet den 31 mars 2003 emellertid inte en absolut deadline för BCL-D-tillståndets upphörande.
Det begärda beloppet är uppdelat på följande delposter.
- 300 000 kr för merarbete åren 1997-2002 på grund av felaktigt införande av JAR-OPS 3.
- 21 527 kr för reskostnader med anledning av ett onödigt sammanträde den 21 mars 2003.
- 1 100 000 kr med anledning av att Luftfartsverket/Luftfartsinspektionen dels inte förlängde BCL-D-tillståndet, dels dröjde med att utfärda ett JAR-OPS 3-tillstånd. Grunden för detta krav är att Luftfartsverkets/Luftfartsinspektionens handläggning av ärendet innebar onödig tidsutdräkt och att myndigheten gjorde sig skyldig till passivitet.
- 500 000 kr för negativ publicitet i massmedia m.m.
Dåvarande Luftfartsverket, Luftfartsinspektionen (numera Luftfartsstyrelsen) har i ett yttrande hit avstyrkt att ersättning utges till Lapplandsflyg och anfört bl.a. följande.
”Det grundläggande kravet på tillstånd för luftfartsverksamhet i förvärvssyfte finns i 7 kap. 1 § luftfartslagen (LL). Bestämmelser i anslutning till 7 kap. finns i 79-92 §§ luftfartsförordningen (LF). Luftfartsverket/Luftfartsinspektionen, har med bemyndigande enligt bland annat 92 § LF meddelat föreskrifter om drifttillstånd för flygföretag. Sådana föreskrifter finns i Gemensamma luftfartsbestämmelser JAR-OPS (Joint Aviation Requirements-Operations) och i Bestämmelser för civil luftfart, driftbestämmelser (BCL-D). Luftfartsverkets föreskrifter kungörs i Luftfartsverkets författningssamling (LFS).
Internationellt pågår ett omfattande arbete med att utveckla och harmonisera flygsäkerheten. Sverige anser att detta arbete är viktigt. På det europeiska planet har flygsäkerhetsarbetet sedan 1970-talet skett inom Joint Aviation Authorities (JAA) som är ett samarbetsorgan för ett trettiofemtal europeiska luftfartsmyndigheter, däribland Luftfartsverket. JAA utarbetar i arbetsgrupper förslag till regler som sänds ut på remiss. Efter beslut publicerar sedan JAA gemensamma regler, s.k. Joint Aviation Requirements (JAR). Samarbetet innebär att parterna åtar sig att i enlighet med sin nationella rätt anta och genomföra JAR som gemensamma krav utan nationella varianter ("sole codan").
EU har beträffande sina medlemsstater övertagit JAA:s arbete genom att föreskriva att vissa JAR skall tillämpas som EG-förordningar. År 2002 beslutade EU att inrätta en europeisk flygsäkerhetsmyndighet, EASA. Ytterligare JAR kommer att omarbetas till EG-förordningar.
Med gemensamma regler och krav har skapats lika förutsättningar för att bedriva kommersiell trafik i alla JAA-medlemsstater genom att tillstånd och auktorisationer som utfärdas i ett land kan erkännas eller godkännas i andra JAA-länder.
JAA utarbetade under 1990-talet driftbestämmelser för kommersiell transport av passagerare, gods och post. JAR-OPS 1 Commercial Air Transportation (Aeroplanes) avser transporter med flygplan. JAR-OPS 3 Commercial Air Transportation (Helicopters) avser transporter med helikopter. JAA:s förslag remissbehandlades i Sverige.
Luftfartsinspektionen införde JAR-OPS 1 och JAR-OPS 3 samtidigt i Sverige i den engelska lydelsen. Den engelska versionen av JAR-OPS 3 tillhandahölls från och med 1997 av Luftfartsverkets publikationsförsäljning på samma sätt som övriga föreskrifter i LFS. Vissa kompletterande bestämmelser utfärdades i BCL-D 6.1 respektive BCL-D 6.3. Enligt Luftfartsinspektionens uppfattning förelåg inga större problem med att införa bestämmelser på engelska språket. Engelska är till stor del arbetsspråket för flygföretagen, exempelvis är all dokumentation som tillverkare av luftfartyg ger ut på engelska. Den som sysslar med operativa frågor och underhållsfrågor måste ha goda kunskaper i engelska. Övergångsvis, innan en svensk version fanns tillgänglig, borde därför JAR-OPS 3 kunna gälla på engelska. Inspektionen ansåg att det var angeläget att genomföra JAR-OPS 3 utan alltför stort dröjsmål, eftersom föreskrifterna ökade flygsäkerheten. Införandet av JAR-OPS 3 innebar även en anpassning till internationella krav och följde den gemensamma nordiska planeringen.
Arbetet med översättning av JAR-OPS 3 påbörjades under år 1996 och planerades vara klart under år 1997. Arbetet tog emellertid längre tid än beräknat, bland annat på grund av att budgetrestriktioner medförde att arbetet måste avbrytas. En svensk översättning presenterades i mars 2002. Förseningen och uppkommande frågor om tolkning och tillämpning kompenserades genom att övergångstiden, då äldre regler fick tillämpas, förlängdes i flera omgångar. Den sista ändringen i detta avseende innebar att det krävdes ett JAR-OPS 3-tillstånd från och med den 1 januari 2003.
JAR-OPS 3 reglerar förutsättningarna för utfärdande av drifttillstånd och hur verksamheten skall bedrivas. De äldre reglerna i BCL-D 2.3 var uppbyggda på samma sätt. För att erhålla ett drifttillstånd skall sökanden uppfylla de krav som finns i JAR-OPS 3. Sökanden skall visa detta genom att redovisa drifthandbok samt andra handböcker och manualer för de tekniska och operativa delarna av verksamheten. Sökanden skall även visa att han har ett kvalitetssystem. Ansökningen om drifttillstånd prövas genom att Luftfartsinspektionen granskar och godkänner den dokumentation som företaget ger in. Det är vanligt att granskningen sker i omgångar genom att inspektionen påpekar fel och brister som sökanden skall rätta till och sedan återkomma med en reviderad version. Även lokaler och anläggningar inspekteras och vissa nyckelpersoner skall vara godkända av Luftfartsinspektionen.
Förutom de allmänna skäl som har nämnts ovan för att införa europeiska gemensamma bestämmelser innebar införandet av JAR-OPS 3 en ökad flygsäkerhet jämfört med det äldre regelverket BCL-D 2.3, t.ex. att tvåmotorig helikopter krävs för vissa slag av transporter såsom landning på fartyg och fyrar. JAR-OPS 3 innebar en radikal förändring av synen på begreppet acceptabel risk. Detta framgår av att personbefordran med helikopter är reglerad på en betydligt högre säkerhetsnivå än tidigare. Luftfartsinspektionen medger att det inledningsvis fanns vissa problem med det nya regelverket. Helikopterföretagen framförde synpunkter på svårigheten att förstå innebörden av bestämmelserna och att de var skrivna på engelska språket. Detta löstes emellertid genom informationsmöten, seminarier och gemensamma arbetsgrupper. Luftfartsinspektionen anser att problemen inte var av sådan art att skadeståndsskyldighet föreligger för staten gentemot Lapplandsflyg.
År 2000 var JAR-OPS 3 genomförd av mer än hälften av JAA:s fullvärdiga medlemsstater, däribland samtliga nordiska länder som hade en gemensam planering för införandet av JAR-OPS 3. För att underlätta för helikopterföretagen att anpassa sig efter de nya reglerna, höll Luftfartsinspektionen seminarier och möten med flygföretagen, då föreskrifter och allmänna råd gicks igenom, förklaringar lämnades och tolkningar diskuterades. I början av år 1997 fanns drygt ett 20-tal helikopterföretag som ansökte om drifttillstånd enligt JAR-OPS 3. Det tillkom även några nya företag som inte hade drifttillstånd enligt de äldre reglerna. De två första drifttillstånden utfärdades i september 1998 och vid utgången av år 2001 hade ytterligare sju drifttillstånd utfärdats. Vid utgången av år 2002, då möjligheten att utföra kommersiella passagerar- och godstransporter enligt BCL-D-tillstånd upphörde, hade totalt arton JAR-OPS 3-tillstånd utfärdats. Lapplandsflyg och fyra andra företag hade ännu inte erhållit JAR-OPS 3-tillstånd. När Lapplandsflyg fick sitt JAR-OPS 3-tillstånd den 17 juni 2003 fanns det bara två företag som ännu inte hade fått sina tillstånd.
Lapplandsflyg gav in sin ansökan del 1 i december 1996 och del 2 gavs in i augusti 1997. Ett visst granskningsarbete skedde under åren 1997-1999. Den egentliga granskningen av Lapplandsflyg kom emellertid inte igång på allvar förrän i slutet av 2002 på grund av att det erforderliga granskningsunderlaget började komma in först då. En uppdaterad ansökan del 1 gavs in den 21 mars 2003. Totalt omfattar ärendet tre A4-pärmar med handlingar.
Med hänsyn till övriga helikopterföretag som hade anpassat sig till kraven i JAR-OPS 3 var det med stor tvekan som Luftfartsinspektionen vid omprövningen den 3 januari 2003 beslutade att ge Lapplandsflyg dispens först till och med den 31 januari 2003 och därefter – när Lapplandsflyg hade presenterat en tidplan – till och med den 31 mars 2003. Dispensen innebar rätt för Lapplandsflyg att utföra kommersiella passagerar- och godstransporter, trots att man inte uppfyllde gällande krav i JAR-OPS 3. Kommersiella passagerar- och godstransporter bör av rättvise- och konkurrensskäl bedrivas på lika villkor för de företag som verkar på marknaden. Lapplandsflyg hade orättvisa konkurrensfördelar genom lättnader i kraven, t.ex. vad gäller sådan passagerare och godstrafik som kräver tvåmotoriga helikoptrar. En sådan dispens kan inte ges för någon längre tid. Det förekom även viss kritik från andra helikopterföretag mot Luftfartsinspektionens dispensbeslut. Av beslutet den 3 januari 2003 framgår att dispensen var tidsbegränsad. Någon ytterligare förlängd dispens skulle inte medges med reservation för att inspektionen skulle kunna medge ytterligare några veckors dispens efter den 31 mars, om Lapplandsflyg då skulle vara mycket nära att få sitt JAR-OPS 3-tillstånd. Luftfartsinspektionen tillbakavisar Lapplandsflygs påstående att det träffades en överenskommelse eller "avtal" om förlängning efter den 31 mars 2003 till mitten av maj. Lapplandsflyg ansökte den 27 februari 2003 om förlängning av dispensen att få möjlighet att utföra passagerar- och godstransporter på BCL-D-tillståndet. I ett beslut den 31 mars 2003 avslog Luftfartsinspektionen denna ansökan. Lapplandsflyg fick ett BCL-D-tillstånd som gällde enbart bruksflyg (exempelvis kraftledningsinspektioner, fotograferingsflyg o.d.). Lapplandsflyg överklagade beslutet till regeringen och yrkade att regeringen skulle komplettera tillståndet med rätt att transportera passagerare och gods till i första hand den 16 maj 2003.
Lapplandsflyg har inte åberopat några sakliga skäl för att bolaget skulle vara berättigat till dispens. Avslagsbeslutet var korrekt och Luftfartsinspektionen bestrider därför ersättningsskyldighet. Det är riktigt att Luftfartsinspektionen inte överlämnade överklagandet till regeringen. Någon omprövning och ändring av beslutet var inte aktuell och formellt sett var det fel av Luftfartsinspektionen att inte överlämna överklagandet till regeringen.
Överklagandet omfattade 19 sidor inklusive bilagor och underbilagor. Det innehöll ett antal uppgifter som krävde förtydliganden för att regeringen skulle kunna sätta sig in i ärendet. Det fanns även uppgifter som det var nödvändigt att bemöta på grund av att de var felaktiga. Då det alltjämt föreföll möjligt att ett JAR-OPS 3-tillstånd skulle kunna utfärdas inom rimlig tid, valde inspektionen att prioritera den återstående granskningen i stället för att satsa resurser på den utredning som skulle ha krävts för att kunna lämna ett yttrande till regeringen. Att överlämna överklagandet utan yttrande hade inte varit meningsfullt. Det dröjde emellertid till slutet av maj innan granskningen av manualer, kvalitetssystem m.m. var klar så att tillträdeskontroll kunde genomföras och drifttillståndet utfärdas.
Lapplandsflygs ersättningskrav grundas på förutsättningen att regeringen skulle komma att ändra Luftfartsinspektionens beslut och medge dispens så att BCL-D-tillståndet för bruksflyg även skulle omfatta passagerar- och godstransporter. Det inte troligt att regeringen skulle ha ändrat Luftfartsinspektionens beslut i ett flygsäkerhetsärende. Det är heller inte troligt att regeringen över huvud taget hade hunnit pröva ärendet, innan JAR-OPS 3-granskningen var klar. Lapplandsflyg har inte närmare preciserat vad som avses med "förlorade nettointäkter" på grund av att bolaget inte fick ett BCL-D-tillstånd med förlängd dispens. Lapplandsflygs ersättningskrav bestrids därför.
Mötet med Lapplandsflyg den 21 mars 2003 var avsett att diskutera de problem som förelåg med Lapplandsflygs implementering av sitt JAR-OPS 3-tillstånd. Vid mötet gick Luftfartsinspektionen igenom tekniska och operativa frågor med bolagets representanter. Lapplandsflyg hade omarbetade manualer med sig som överlämnades för inspektionens granskning. Det framgår inte av Lapplandsflygs skrivelse varför mötet skulle ha varit onödigt, om inte bolaget avser den omständigheten att man inte fick något löfte om fortsatt dispens för passagerar- och godstransporter. Luftfartsinspektionen bestrider kravet på ersättning för Lapplandsflygs kostnader för mötet.
Ersättningsskyldighet bestrids för påstådd negativ publicitet, negativa kundrelationer m.m. på grund av att bolaget tidvis inte har haft något BCL-D-tillstånd för passagerar och godstrafik. Bortsett från att Luftfartsinspektionen inte har "dragit in" eller återkallat något tillstånd för Lapplandsflyg såsom bolaget påstår, har inspektionens handläggning och beslut varit korrekta, vilket framgår av denna PM. Lapplandsflyg har självt orsakat de negativa verkningarna.”
Sedan Lapplandsflyg tagit del av Luftfartsverkets yttrande har bolaget avgett ett kompletterande yttrande. Av detta yttrande framgår bl.a. att Lapplandsflyg hemställer att i ett senare skede få komma in med mera specificerade krav mot staten.
Justitiekanslerns bedömning
Allmänna utgångspunkter
Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) skall staten ersätta personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet som staten svarar för. Statens skadeståndsansvar för kränkning är enligt 2 kap. 3 § och 3 kap. 2 § skadeståndslagen begränsat till fall där den skadelidande har blivit allvarligt kränkt genom brott som innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära. Före den 1 januari 2002 fanns bestämmelser med ungefär samma innehåll i skadeståndslagen (1 kap. 3 §).
Staten bär alltså inte något strikt ansvar för skador och olägenheter som orsakas av ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Skadeståndsansvaret bygger i stället på principen om ett ansvar för styrkt vållande (culpa). Och för ersättning för lidande (kränkning) fordras brott av visst slag.
En förvaltningsmyndighets beslut att meddela en föreskrift med stöd av en förordning, s.k. normbeslut, anses utgöra ett exempel på sådan myndighetsutövning som faller in under tillämpningsområdet för 3 kap. 2 § skadeståndslagen (se prop. 1972:5 s 499, NJA 2001 s. 210, samt Bengtsson och Strömbeck, Skadeståndslagen – En kommentar, andra upplagan, s. 90 f.). Även beslut som är ett led i offentlig kontrollverksamhet, t.ex. rörande byggnader, flyg, bilar och fartyg utgör exempel på myndighetsutövning som omfattas av nämnda lagrums tillämpningsområde.
För att skadestånd skall utgå krävs – förutom att skadeståndsskyldighet föreligger i och för sig – att en ersättningsgill skada har uppstått samt att det finns ett adekvat orsakssamband mellan den skadeståndsgrundande handlingen (eller underlåtenheten) och skadan. Det ankommer på den skadelidande att visa att även dessa förutsättningar är uppfyllda (se Bengtsson och Strömbäck, a.a., s. 41).
När det gäller en myndighets tillämpning och tolkning av lagstiftning räcker det inte för att staten skall bli skadeståndsskyldig att myndigheten har gjort en bedömning som kan ifrågasättas. För att det i ett sådant fall skall anses röra sig om fel eller försummelse i skadeståndslagens mening krävs att myndigheten har gjort en uppenbart oriktig bedömning (jfr NJA 1994 s. 654 och 2003 s. 285). Enbart den omständigheten att en myndighets beslut har upphävts av en domstol eller regeringen innebär inte att myndigheten har gjort en uppenbart oriktig bedömning.
Vidare gäller som en grundläggande förutsättning för den frivilliga skadereglering som Justitiekanslern bedriver att de omständigheter som åberopas till stöd för att en viss skada har inträffat i princip är klarlagda och ostridiga.
Frågan om Luftfartsverket gjorde sig skyldigt till fel eller försummelse i samband med införandet av JAR-OPS 3
Som Lapplandsflyg får förstås gör bolaget i denna del främst gällande att fel eller försummelse föreligger med hänvisning till att Luftfartsverket år 1997 införde en engelsk version av JAR-OPS 3 som en i Sverige gällande föreskrift. I denna del gör jag följande bedömning.
Enligt 8 kap. 1 § luftfartslagen meddelar regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer föreskrifter om vad som skall iakttas vid luftfärder för att olyckor och olägenheter skall undvikas. Enligt 92 § luftfartsförordningen meddelar Luftfartsstyrelsen (tidigare Luftfartsverket) de föreskrifter i fråga om luftfartsverksamhet som behövs av säkerhetsskäl och för att i övrigt undvika olyckor och olägenheter vid luftfärder. Slutligen framgår av 148 § luftfartsförordningen att den som utfärdar föreskrifter med stöd av förordningen skall iaktta de normer som Internationella civila luftfartsorganisationen fastställer och andra internationella förpliktelser som Sverige har åtagit sig.
Det ålåg således Luftfartsverket att till och med den 31 december 2004 utfärda sådana föreskrifter i fråga om luftfartsverksamhet som behövdes av säkerhetsskäl m.m. Luftfartsverket hade alltså lagligt stöd för att utfärda föreskriften LFS 1996:68 om Gemensamma luftfartsbestämmelser (JAR), JAR-OPS 3 Commercial Air Transportation (Helicopters). Det var till och med så att Luftfartsverket vid utfärdandet av nämnda föreskrift var skyldigt att enligt 148 § luftfartsförordningen iaktta den internationella överenskommelsen om JAR-OPS 3.
Genom den aktuella föreskriften inkorporerade Luftfartsverket JAR-OPS 3 i svensk rätt. Det finns inte någon bestämmelse i regeringsformen eller i någon annan lag som anger att det skall finnas en svensk officiell översättning av en internationell konvention eller dylikt som inkorporeras i svensk rätt. Av förarbetsuttalanden framgår att inkorporering av bestämmelser i en konvention, som saknar svensk autentisk text, bör inkludera en svensk översättning och att om bestämmelserna vänder sig till en bredare allmänhet bör så alltid ske (se bl.a. SOU 1984:14 s. 122, och prop. 1984/85:61 s. 27).
I detta fall rör det sig om en internationell överenskommelse inom luftfartsområdet. Bestämmelserna i överenskommelsen riktar sig inte till en bredare allmänhet. Vid sådant förhållande kan det inte anses som fel eller försummelse av Luftfartsverket att i samband med inkorporeringen inte tillhandahålla en officiell svensk översättning av JAR-OPS 3. Till det kommer att Luftfartsverket/Luftfartsinspektionen underlättade för dem som skulle tillämpa föreskriften genom att hålla informationsmöten, seminarier och gemensamma arbetsgrupper med representanter för flyg- och helikopterbranschen. Det går inte heller att bortse från vad Luftfartsverket har angett om att mycket av den dokumentation som ges ut inom flygbranschen är utformad på engelska samt att arbetsspråket i flygbranschen till viss del är engelska. Vidare bör beaktas att Luftfartsverket, bl.a. med hänsyn till att det saknades en svensk översättning av JAR-OPS 3, meddelade ett antal beslut enligt vilka Lapplandsflyg och andra bolag fick dispens att bedriva helikopterverksamhet med stöd av tidigare meddelade BCL-D-tillstånd. Slutligen bör beaktas att det fanns en svensk översättning av JAR-OPS 3 från mars 2002, dvs. i god tid innan Lapplandsflygs BCL-D-tillstånd upphörde att gälla.
Sammanfattningsvis är det inte visat att Luftfartsverket gjorde sig skyldigt till fel eller försummelse i skadeståndslagens mening genom att inte tillhandahålla en svensk översättning av JAR-OPS 3 i samband med utfärdandet av föreskriften LFS 1996:68. Lapplandsflyg har inte heller visat att Luftfartsverket på någon annan grund har gjort sig skyldigt till fel eller försummelse vid införandet av JAR-OPS 3 i Sverige. Till det anförda kommer att Lapplandsflyg inte har visat att bolaget har lidit någon ersättningsgill skada med anledning av det sätt på vilket Luftfartsverket införde JAR-OPS 3 i Sverige. Anspråket i denna del skall därför avslås.
Frågan om Luftfartsverket gjorde sig skyldigt till fel eller försummelse vid handläggningen av ansökan om ett JAR-OPS 3-tillstånd och begäran om förlängning av BCL-D-tillståndet
Som tidigare nämnts ankommer det på den skadelidande att visa att samtliga förutsättningar för skadestånd är uppfyllda. Det åligger således Lapplandsflyg att visa att Luftfartsverket har gjort sig skyldigt till fel eller försummelse vid handläggningen av bolagets ansökan om JAR-OPS 3-tillstånd och begäran om förlängning av BCL-D-tillståndet. Vidare åligger det Lapplandsflyg att visa att felet eller försummelsen har vållat bolaget skada samt att det föreligger adekvat orsakssamband mellan den skadegörande handlingen och den uppkomna skadan.
Som det får förstås har Lapplandsflyg i första hand gjort gällande att fel eller försummelse föreligger med hänsyn till att handläggningstiden för prövningen av ansökningarna var alltför långsam. Oacceptabla dröjsmål vid behandling av ett ärende kan vara att bedöma som fel eller försummelse i skadeståndslagens mening. I sådant fall kan skadestånd utgå för förmögenhetsskada, sakskada och personskada (se Bengtsson och Strömbäck, a.a., s. 96 f.).
För att det skall anses röra sig om ett oacceptabelt dröjsmål bör det krävas att det har förekommit perioder när hanteringen, utan att sökanden kan lastas för det, har präglats av inaktivitet. Varje period av inaktivitet är dock inte att bedöma som ett oskäligt dröjsmål (jfr NJA 2005 s. 462 och 2005 s. 726). Genom de handlingar som Luftfartsverket och Lapplandsflyg har gett in i ärendet framgår att det förekom viss inaktivitet i samband med att den ursprungliga ansökan om JAR-OPS 3-tillstånd gavs in i december 1996. Annat är dock inte visat än att inaktiviteten främst berodde på att Lapplandsflyg skulle komplettera ansökan. Under åren 2002 och 2003 kan det inte anses ha förekommit någon längre inaktivitet i ärendet. Tvärtom framgår att det förekom omfattande skriftväxling mellan Luftfartsverket och Lapplandsflyg under denna tidsperiod.
På grund av det anförda anser jag att det inte har förekommit sådan inaktivitet från Luftfartsverkets sida vid prövningen av JAR-OPS 3-ansökan att det rör sig om fel eller försummelse i skadeståndslagens mening.
Vad sedan gäller frågan om Luftfartsverket har gjort sig skyldigt till fel eller försummelse i samband med prövningen av ansökan om förlängning av BCL-D-tillstånd gör jag följande bedömning.
Av handlingarna i ärendet framgår att den begäran om förlängning av BCL-D-tillstånd som Lapplandsflyg gav in i februari 2003 handlades skyndsamt av Luftfartsverket. Något oacceptabelt dröjsmål förekom således inte i detta ärende.
Lapplandsflyg har inte heller visat att den bedömning som Luftfartsverket gjorde i beslutet den 31 mars 2003 var uppenbart oriktig. Den omständigheten att Luftfartsverket knappt tre månader därefter biföll ansökan om JAR-OPS 3-tillstånd innebär inte att beslutet att avslå begäran om förlängning av BCL-D-tillståndet var uppenbart oriktigt. Det bör i detta sammanhang även beaktas att Lapplandsflyg mellan de olika besluten hade gett in kompletterande utredning i ärendet och att utredningen sålunda inte var identisk vid de två prövningarna. På grund av det anförda anser jag att det inte har förekommit fel eller försummelse från Luftfartsverkets sida vid prövningen av begäran om förlängning av BCL-D-tillståndet.
Sammanfattningsvis har Lapplandsflyg inte visat att det har förekommit sådan inaktivitet från Luftfartsverkets sida vid handläggningen av ansökan om JAR-OPS 3-tillstånd att det finns stöd för slutsatsen att staten har gjort sig skyldig till fel eller försummelse i skadeståndslagens mening. Lapplandsflyg har inte heller visat att Luftfartsverket har gjort sig skyldigt till fel eller försummelse vid prövningen av begäran om förlängning av BCL-D-tillståndet. Slutligen har Lapplandsflyg inte visat att parterna vid mötet den 3 januari 2003 träffade en överenskommelse om att den 31mars 2003 inte var en absolut deadline för BCL-D-tillståndet. På grund härav – och då Lapplandsflyg inte har visat att Luftfartsverket har gjort sig skyldigt till fel eller försummelse på någon annan grund – skall anspråket i denna del avslås.
Frågan om staten skall utge skadestånd till följd av att ett överklagande inte överlämnades av Luftfartsverket till regeringen
Det beslut som Luftfartsverket meddelade den 31 mars 2003 fick enligt 14 kap. 2 § luftfartslagen överklagas till regeringen. Som tidigare nämnts har JO riktat kritik mot Luftfartsverket/Luftfartsinspektionen för att myndigheten inte omedelbart överlämnade Lapplandsflygs överklagande till regeringen. Jag instämmer i JO:s bedömning. Underlåtenheten att överlämna överklagandet till regeringen är att bedöma som fel eller försummelse i skadeståndslagens mening.
För att Lapplandsflyg skall vara berättigat till skadestånd krävs emellertid som tidigare nämnts att bolaget visar att det har lidit skada på grund av Luftfartsverkets/Luftfartsinspektionens fel eller försummelse samt att det föreligger adekvat orsakssamband mellan felet eller försummelsen och den uppkomna skadan.
Eftersom Lapplandsflyg erhöll ett JAR-OPS 3-tillstånd den 17 juni 2003 krävs för att skada skall anses ha uppkommit på grund av underlåtenheten att överlämna överklagandet, att det i vart fall får anses sannolikt att regeringen före nämnda datum hade upphävt det överklagade beslutet och beviljat Lapplandsflyg tillstånd att bedriva helikopterverksamhet.
Med hänsyn till ärendets omfattning och tämligen komplicerade karaktär samt den handläggningstid som normalt förekommer hos regeringen i överklagade ärenden, kan det inte anses sannolikt att regeringen hade meddelat ett beslut före den 17 juni 2003. Till det kommer att det inte kan anses visat att regeringen skulle ha upphävt Luftfartsverkets beslut.
Sammanfattningsvis är det inte visat att Lapplandsflyg har lidit någon skada på grund av Luftfartsverkets underlåtenhet att överlämna överklagandet till regeringen. Lapplandsflygs anspråk i denna del skall därför avslås.
Sammanfattning
Lapplandsflyg har inte visat att staten har ådragit sig skadeståndsskyldighet gentemot bolaget på grund av Luftfartsverkets/Luftfartsinspektionens inkorporering av JAR-OPS 3 i Sverige eller myndighetens hantering av Lapplandsflygs ansökningar om helikoptertillstånd och det i ärendet aktuella överklagandet till regeringen. På grund härav – och då Lapplandsflyg inte heller har visat att bolaget har lidit en ersättningsgill skada på någon annan grund – skall bolagets anspråk på staten avslås.