Fråga om företrädare för en kommun har agerat i strid med yttrandefrihetsgrundlagens censurförbud

Justitiekanslerns beslut 

Justitiekanslern inleder inte förundersökning för brott mot censurförbudet men gör vissa uttalanden i ärendet. 

Ärendet 

Höganäs Närradioförening består av ett antal sändande föreningar. En av dessa är Kullabygdens Närradios Kulturförening, som sänder i Radio KNK 104,9 i Höganäs. MB sänder varje dag ett program som han kallar ”God morgon Kullabygden” i denna radiokanal. Ansvarig utgivare för programmet är MB själv. 

I en anmälan hit den 15 mars 2006 har MB gjort gällande att företrädare för Höganäs kommun har agerat i strid med censurförbudet då man på grund av innehållet i det nämnda radioprogrammet försökt stoppa det med olika medel. Enlig anmälan skall utbildningsnämndens ordförande JP ha framfört önskemål till ordföranden i Höganäs Närradioförening om att inte längre låta BM få sända det aktuella radioprogrammet. Enligt MB har kommunalrådet KP försökt tysta sändningarna genom att granska radiokanalens ekonomi och därefter påstå att Kullabygdens Närradios Kulturförening bryter mot närradioföreningens stadgar. Kommunen har inte rätt att granska radiokanalens ekonomi eftersom man inte får något ekonomiskt stöd av kommunen. Vidare skall KP ha sett till att avtalet som ger Höganäs Närradioförening rätt att sända kommunfullmäktiges sammanträden begränsats till sex månader i varje fall så länge MB får sända sitt program. 

Justitiekanslerns beslut 

Den rättsliga regleringen 

Tryck- och yttrandefriheten är en medborgerlig rättighet som genom tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) skyddas mot ingrepp i olika hänseenden. Enligt 1 kap. 1 § YGL är varje svensk medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt enligt den grundlagen att bl.a. i 

ljudradio, television och vissa liknande medier offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. 

Enligt 1 kap. 3 § första meningen YGL får det inte förekomma att något som är avsett att framföras i ett radioprogram först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ. Enligt bestämmelsens andra mening är det inte heller tillåtet för myndigheter och andra allmänna organ att utan stöd i grundlagen på grund av det kända eller väntade innehållet i ett radioprogram förbjuda eller hindra dess offentliggörande eller spridning bland allmänheten. 

Överträdelse av förbudet mot censur i 1 kap. 3 § YGL är inte ett yttrandefrihetsbrott och inte heller straffbelagt särskilt. Någon påföljd enligt YGL kan alltså inte komma i fråga. Företas sådana åtgärder av offentliga funktionärer kan det istället vara att betrakta som tjänstefel. Tjänstefelsansvar förutsätter dock att någon uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning åsidosätter vad som gäller för uppgiften (20 kap. 1 § brottsbalken). För att ett eventuellt brott mot censurförbudet, eller mot förbudet om hindrande åtgärder, skall kunna utgöra brott och föranleda ingripande med åtal förutsätts alltså att överträdelsen har skett ”vid myndighetsutövning”. 

Närmare om förbudet mot hindrande åtgärder 

Innebörden av den aktuella bestämmelsen i YGL svarar mot innehållet i motsvarande förbud enligt tryckfrihetsförordningen (1 kap. 2 §). Förbudet träffar enbart ”myndigheter och andra allmänna organ”. 

De åtgärder som avses enligt bestämmelsen skall gå ut på att förbjuda eller hindra offentliggörandet eller spridningen av radioprogrammets innehåll. I förarbetena till motsvarande bestämmelse i tryckfrihetsförordningen uttalades att åtgärden skulle menligt påverka skriftens tryckning, utgivning eller spridning (se SOU 1947:60 s. 211). Det krävdes dock inte att hindret var av sådan karaktär att det blev omöjligt att trycka, ge ut eller sprida skriften. Även om åtgärden inte gjorde det omöjligt att bedriva den verksamhet som det var fråga om, skulle de ekonomiska återverkningarna av åtgärden tillmätas betydelse. Om åtgärden var så ingripande att det inte längre blev lönsamt att fortsätta med verksamheten, skulle ett sådant hinder som anges i lagrummet anses föreligga (a.a. s. 211). Åtgärder som verkar väsentligt försvårande eller ekonomiskt förlustbringande är alltså otillåtna (se Petrén – Ragnemalm, Sveriges grundlagar, 12 uppl., s. 380). 

För att åtgärden skall stå i strid med förbudet krävs att den har varit föranledd av programmets innehåll. En åtgärd som vidtas av ordnings- eller säkerhetsskäl är alltså tillåten. 

Föreligger en överträdelse av censurförbudet? 

Vad MB har lagt JP till last är att denne har ”framfört önskemål” till ordföranden i Höganäs Närradioförening om att inte längre låta MB sända sitt radioprogram. Oavsett riktigheten i MB påstående finns det inget i utredningen som tyder på att detta har påverkat möjligheterna att sända det aktuella radioprogrammet på ett negativt sätt. Den aktuella åtgärden kan därför inte sägas ha hindrat offentliggörandet eller spridningen av innehållet i radioprogrammet i den mening som avses i bestämmelsen i 1 kap. 3 § första stycket andra meningen YGL. JP har därför inte överträtt förbudet mot hindrande åtgärder i YGL. Någon förundersökning skall därför inte inledas mot honom. 

MB har beträffande KP gjort gällande att denne försökt hindra sändningen av hans radioprogram genom att granska föreningens ekonomi och hävda att den inte följer närradioföreningens stadgar. En annan begränsning som KP står bakom enligt MB är det avtal som kommunfullmäktige har träffat med närradioföreningen. 

Enligt vad som framgår av en artikel som var publicerad på hemsidan till Helsingborgs Dagblad den 26 januari 2006 har kommunfullmäktiges sammanträden sedan 1989 direktsänts i närradion men politikerna i kommunen, däribland KP, inför år 2006 funderat på att avbryta samarbetet med närradion och därför slutit endast ett sexmånadersavtal med närradioföreningen. Vidare framgår att 30-40 procent av närradioföreningens intäkter kommer, enligt KP, från kommunen i form av ersättning för rätten att få sända kommunfullmäktiges sammanträden via närradion. Enligt vad som framgår av artikeln beror det nya avtalet på att kommunen inte vill sända sina sammanträden i samma kanal som MB sänder sitt program, ett program som enligt KP sprider lögner och kränker politiker. 

I enlighet med vad som har sagts tidigare kan alltså åtgärder som ett offentligt organ vidtar och som verkar ekonomiskt förlustbringande för den som berörs av åtgärden utgöra ett sådant hinder som bestämmelsen om censurförbud tar sikte på. 

I och med att sändningarna av kommunfullmäktiges sammanträden utgör en inkomstkälla för närradion innebär eventuella begränsningar i möjligheten att sända dessa sammanträden naturligtvis minskade intäkter för närradioföreningen. Även Kullabygdens Närradios Kulturförening skulle då påverkas av den vidtagna åtgärden men endast på ett indirekt sätt. Åtgärden får dock ändå anses riktad mot den föreningen eftersom skälet till att kommunfullmäktige begränsat avtalet till sex månader tycks vara just innehållet i MB program. För närvarande har närradioföreningen rätt att sända kommunfullmäktiges sammanträden och har därför inte fått vidkännas någon ekonomisk förlust i verksamheten. Det finns inte några indikationer på att kommunfullmäktige kommer att avbryta samarbetet när det nu gällande avtalet upphör. Även om så skulle ske är såvitt framkommit den påverkan på närradions ekonomi som detta skulle innebära inte av sådan omfattning att sändningsverksamhetens existens skulle hotas. Den omständligheten att KP eventuellt bidragit till det begränsade avtalets tillkomst, eller till att samarbetet mellan närradioföreningen och kommunfullmäktige upphör, är därför inte en sådan åtgärd som träffas av förbudet mot hindrande åtgärder i YGL. Inte heller vad MB i övrigt har anfört innebär att en otillåten åtgärd har vidtagits enligt stadgandet om censurförbud. Inte heller mot KP skall sålunda någon förundersökning inledas. 

Vid denna utgång har jag ingen anledning att gå in på frågan i vilken egenskap JP och KP eventuellt har agerat i förhållande till Kullabygdens Närradios Kulturförening; om det har varit i deras egenskap av företrädare för respektive allmänt organ eller som politiker. I det senare fallet skulle de förmodligen inte träffas av censurförbudet (jfr JK-Beslut 1993 B. 7). 

Jag vill i detta sammanhang ändå framhålla följande. 

Censurförbudet är en av de hörnpelare på vilka den svenska tryck- och yttrandefriheten vilar. Att en fri och obunden debatt kan äga rum utan några i förväg lagda hinder från statsmakternas sida är en omistlig del i vårt demokratiska statsskick, liksom att kritik fritt kan framföras och information flöda utan hinder. Censurförbudet utgör ytterst en garanti för detta. 

Med hänsyn till de ändamål som uppbär censurförbudet måste myndigheter i allt väsentligt avhålla sig från att försöka påverka grundlagsskyddade mediers beslut att publicera information. I ett tidigare ärende här, som gällde avstängningen av SD-Kurirens grundlagsskyddade hemsida, uttalade Justitiekanslern i ett beslut den 24 mars 2006 att endast när det finns mycket starka skäl kan sådana försök få förekomma, och endast med stor försiktighet (dnr 1319-06-21 m.fl.). Exempel på en sådan situation kan enligt Justitiekanslern vara att människoliv eller utomordentligt stora ekonomiska värden står på spel. Det får däremot aldrig förekomma sådana påtryckningar som i realiteten innebär att publicering hindras eller näst intill. Justitiekanslern betonade också att myndigheter har att hålla sig till det som är myndighetens ansvar. 

I detta ligger att stor försiktighet måste visas när företrädare för myndigheter och andra offentliga organ överväger att vidta åtgärder med anledning av vad som har publicerats i sådana medier som skyddas av grundlagarna. Jag avslutar ärendet med de sålunda gjorda uttalandena.