Ansökan om stämning med anledning av ett salmonellautbrott i en foderfabrik i Norrköping

1 Yrkanden 

Staten yrkar att rätten skall förplikta Svenska Lantmännen ek. för. (nedan Lantmännen) att till staten utge 82,5 miljoner kronor jämte ränta på beloppet enligt 4 och 6 §§ räntelagen (1975:635). Ränta yrkas såvitt gäller ett belopp om 75 486 650 kronor från dagen för delgivning av stämning till dess full betalning sker och i övrigt från en dag som kommer att anges senare, också till dess full betalning sker. Staten framställer huvudyrkandet med förbehåll för att beloppet kan komma att justeras efter det att samtliga betalningar av statsmedel till lantbrukare med anledning av det berörda salmonellautbrottet har blivit slutligt reglerade (beräknas vara slutreglerade i juli 2006, se avsnitt 3.2). Det yrkade beloppet kan också komma att justeras till följd av att vissa skador visar sig ha uppkommit som en följd av annan salmonellasmitta än sådan som Lantmännen ansvarar för. 

Staten yrkar ersättning för rättegångskostnader med ett belopp som kommer att anges senare. 

I förhandlingar mellan parterna har dessa enats om att framställa ett gemensamt yrkande till tingsrätten om att vissa rättsfrågor underställs Högsta domstolen enligt 42 kap. 17 a § och 56 kap. 13-15 §§ rättegångsbalken, se avsnitt 6. 

Justitiekanslern har i ett beslut den 29 september 2003, med stöd av 2 § andra stycket förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern, tagit över uppgiften från Statens Jordbruksverk (nedan Jordbruksverket) att bevaka statens rätt mot Lantmännen i ärendet. 

2 Grunder 

Våren 2003 såldes salmonellasmittat foder från Lantmännens foderfabrik i Norrköping till gårdar i framför allt Östergötland. Sedan smittan hade upptäckts vidtog Jordbruksverket åtgärder enligt 5 § zoonoslagen (1999:658) – bl.a. slakt av grisar – på ett antal gårdar dit fodret hade sålts. 

Lantmännen har sålunda orsakat mycket omfattande ekonomiska skador men inte velat ta sitt ekonomiska ansvar för dessa. Staten har utgett ersättning till lantbrukarna enligt de bestämmelser som gäller om ersättning vid s.k. zoonoser. Men skadan har ostridigt orsakats av Lantmännen, och enligt statens mening skall Lantmännen då också svara ekonomiskt för skadan. Att staten har hållit lantbrukarna skadeslösa skall ses som ett förskott, varvid staten har rätt att återfå vad som utgetts från skadevållaren. Det rör sig om ca 82,5 miljoner kronor. 

1. Lantmännen är skadeståndsskyldiga mot lantbrukarna för de skador som yrkandet avser. Lantmännen har sålt salmonellasmittat foder till lantbrukarna, vilket har lett till skador i form av kostnaderna för de åtgärder som blev nödvändiga på gårdarna. 

Staten menar i första hand att Lantmännen är skadeståndsskyldiga mot de lantbrukare som köpte fodret till följd av ett strikt skadeståndsansvar, dvs. ett ansvar för skadebringande egenskaper som är oberoende av oaktsamhet och oberoende av om någon utfästelse anses ha lämnats om frihet från salmonella. 

I andra hand är Lantmännen skadeståndsskyldiga mot köparna av fodret därför att Lantmännen får anses ha utfäst att fodret skulle vara fritt från salmonellasmitta. 

Och i tredje hand är Lantmännen skadeståndsansvariga mot köparna av fodret till följd av oaktsamhet eller grov oaktsamhet vid tillverkningen. I varje fall vid oaktsamhet har tillverkaren ett ansvar för skadebringande egenskaper hos den tillverkade produkten. 

Oaktsamheten bestod däri att Lantmännen inte iakttog de försiktighetsåtgärder som var nödvändiga för att det färdiga fodret inte skulle vara smittat av salmonella. 

I den mån det kan vara av betydelse har Lantmännen under hand utfäst sig att inte göra gällande att skadeståndsansvaret till någon del har preskriberats. 

2. Jordbruksverket har betalat ersättning till enskilda lantbrukare och lantbruksföretag med tillämpning av 5 § zoonosförordningen (1999:660) med anledning av de skador som salmonellasmittan orsakade. Ersättningen uppgår till ca 82,5 miljoner kronor. Till följd av sina utlägg har staten regressrätt mot den som orsakade salmonellautbrottet, dvs. Lantmännen. I första hand gör staten gällande regressrätt för hundra procent av utläggen, i andra hand för en mindre procentandel. 

Enligt statens mening har staten regressrätt mot skadevållaren Lantmännen oavsett vilken grund som föreligger för Lantmännens skadeståndsansvar. Sålunda anser staten att det föreligger regressrätt i det fallet att Lantmännen får anses ha utfäst att det levererade fodret skulle vara fritt från salmonellasmitta och har ådragit sig ett skadeståndsansvar till följd därav. Regressrätt föreligger även i det fallet att Lantmännen är strikt ansvariga gentemot köparna för de ifrågavarande skadorna. I varje fall har staten regressrätt för det fall att Lantmännen skulle anses skadeståndsansvariga gentemot köparna till följd av oaktsamhet vid tillverkningen av fodret. Och staten har under alla omständigheter regressrätt om Lantmännen anses ha varit grovt oaktsamma vid tillverkningen. 

Staten har rätt till ränta enligt 4 och 6 §§ räntelagen. 

3 Sakomständigheter 

3.1 Salmonellautbrottet

 Ett omfattande salmonellautbrott inträffade under våren/sommaren 2003 på ett stort antal gårdar i framför allt Östergötland. Smittan kunde härledas till foder som hade tillverkats i Lantmännens foderfabrik i Norrköping. I fabriken tillverkades foder till nöt, svin och fjäderfä, dock inte till slaktkyckling. 

Smittan upptäcktes den 14 maj 2003 vid en rutinprovtagning avseende salmonella på en svinbesättning i Horn i Östergötland. Vid provtagningen påvisades Salmonella Cubana, vilket skulle visa sig vara upptakten till den största påvisade spridningen någonsin av salmonella bland djur i Sverige. 

Jordbruksverkets föreskrifter anger att när salmonella påvisas i besättningen hos en kund skall en uppföljande kontroll av den fabrik som har producerat fodret genomföras. Provtagning skedde den 3 juni 2003 i fabriken i Norrköping. Den 10 juni 2003 erhölls besked att salmonella hade påvisats på s.k. ”ren” sida i fabriken (se avsnitt 3.3). Produktion och leverans stoppades omedelbart av Jordbruksverket i samråd med Lantmännen. 

En noggrann kartläggning av omfattningen påbörjades i Statens veterinärmedicinska anstalts regi, varvid en stor mängd miljö- och leveransprover togs i olika omgångar. Det kunde därvid konstateras att salmonella i princip inte kunde påvisas i fabrikens råvarudel. Provtagning från fabrikens två presslinjer gav samma resultat. Däremot visade sig expanderlinjen vara kraftigt kontaminerad med Salmonella Cubana. Likaså påvisades salmonella i expanderlinjens frånluftkanal och dessutom i den gemensamma tilluftkanalen. Gården i Horn hade fått foder (Premex 20) tillverkat på expanderlinjen i fabriken. 

Efter analys av s.k. utlastningsprover (även kallade ”spegelprover”) kunde det konstateras att smittat foder hade levererats från fabriken, inte bara till den drabbade svinbesättningen utan till ett större antal besättningar under en längre tid. Sparade spegelprover visade sig innehålla Salmonella Cubana så långt tillbaka i tiden som från februari/mars 2003. 

På den kontaminerade expanderlinjen i foderfabriken producerades olika typer av koncentrat till svin. Drabbade besättningar var därför till allra största delen svinbesättningar. 

3.2 Åtgärder, kostnader m.m. 

En spårning av foderförsäljningen inleddes med hjälp av leverantörslistor från Lantmännen. Inledningsvis spårades de 79 besättningar som hade fått foder under maj och juni 2003. En djurägare hade två fristående separat skötta svinbesättningar, varför det totala antalet besättningar var 80. Alla besättningar spärrförklarades per telefon. Kort därefter skickades veterinärer ut för provtagningar, vilka innefattade träckprov från gårdarnas alla svin samt prov från olika delar av gårdarnas fodersystem. 

I slutet av juni 2003 var samtliga 80 misstänkta besättningar spårade och provtagna. När provsvaren erhölls var den stora omfattningen av salmonellautbrottet klarlagd, då man påvisade Salmonella Cubana i minst ett träck- eller foderprov i totalt 49 besättningar. 

Under sommaren spårades och provtogs även de övriga 26 besättningar som hade fått foder från fabriken under tiden februari – april 2003 samt 33 kontaktbesättningar till positiva besättningar. I dessa besättningar (59 totalt) påvisades Salmonella Cubana i endast en. Den hade fått foder sista veckan i april 2003. 

Under hela utbrottet utfördes alltså omfattande provtagningar i totalt 139 besättningar, varav salmonella påvisades i 50. Dessa fanns i fem olika län. I majoriteten av de 50 positiva besättningarna (30) återfanns Salmonella Cubana i träckprover, medan i de övriga 20 besättningarna salmonellan påvisades endast i prover från gårdarnas fodersystem. 

De 50 besättningar i vilka minst ett positivt salmonellaprov hade påvisats i träck och/eller fodersystem hanterades sedan enligt gängse rutin för salmonelladrabbade besättningar i Sverige. 

Besättningarna belades med fortsatta restriktioner avseende bl.a. förflyttning och försäljning av djur, spridning av gödsel etc. Det upprättades smittskyddsbarriärer och fristående epidemiologiska enheter, utredande veterinärer utsågs och åtgärdsplaner författades. Slakterierna tog emot grisar för s.k. ”slakt i särskild ordning”, dvs. med provtagning av varje slaktkropp. Kapaciteten var i viss mån begränsad, då sådan slakt är långsam och kostsam. På många gårdar fick svin avlivas och destrueras, eftersom flödesstopp i produktionen snabbt orsakade en ohållbar situation. Ca 70 000 svin slaktades i särskild ordning. 

Jordbruksverket har hittills (den 25 april 2006) betalat ut 75 486 650 kronor i ersättning till lantbrukare enligt 5 § zoonosförordningen. Det återstår fem ärenden, vilka beräknas vara slutreglerade i juli 2006. Uppskattningsvis kommer Jordbruksverket då att ha betalat ut ytterligare ca sju miljoner kronor. De kostnader som utbrottet har förorsakat staten kommer därmed att uppgå till ca 82,5 miljoner kronor. 

Till detta kommer kostnader för provtagning, veterinärkostnader m.m. som staten bedöms ha att svara för även slutligt (se bl.a. NJA 2004 s. 566, jfr vad som sägs i avsnitt 5.1 nedan). Dessa kostnader uppgår till ca 20 miljoner kronor. Detta belopp omfattas alltså inte av statens yrkande i målet. 

Här bör slutligen följande anmärkas. De åtgärder som har vidtagits på vissa av gårdarna kan delvis ha haft sin grund i annan salmonellasmitta än den som kom från Lantmännens foderanläggning i Norrköping. Det är inte ännu klarlagt i vilken mån detta är fallet. I den mån åtgärderna, och kostnaderna för dessa, inte kan anses ha berott på den i målet aktuella smittan, kommer Justitiekanslern att sätta ned statens yrkande. 

3.3 Förhållandena på fabriken i Norrköping 

Lantmännens foderfabrik i Norrköping består av en råvarudel där foderråvaror tas emot och lagras, en produktionsdel där foder bearbetas och tillverkas och en färdigvarudel där foder till försäljning lagras och utlastas. 

Fabriken har tre produktionslinjer: linje 1 (expanderlinjen) för tillverkning av koncentrat till svin och värmebehandling av råvaror, linje 2 (presslinje 1) för i huvudsak tillverkning av fjäderfäfoder men även för tillverkning av helfoder för svin och linje 3 (presslinje 2) för i huvudsak tillverkning av nötfoder men även för tillverkning av helfoder för svin. 

Jordbruksverkets utredning har visat att salmonellasmittan är hänförlig till brister i foderfabriken i Norrköping. Det rör sig om brister i produktionsutrustningen, bristande underhåll, bristande rengöring och bristande rutiner. 

Det har enligt statens mening förekommit ett flertal avvikelser från föreskrivna rutiner för verksamheten i foderfabriken. Det är främst följande omständigheter som avses. 

1. I skåpet (”sommarstugan”) på taket till fabriken har fuktskador upptäckts. Sommarstugan innehåller ett renande partikelfilter och en fläkt som pressar ned den s.k. tilluften till kylarrummet. Sommarstugan har konstaterats vara otät. Det har noterats hål till omgivningen utomhus i sommarstugans golv. Dessa upptäckter tyder på brister i underhållet av processutrustningen. 

2. Det har funnits brister i rengöringsprogram och rengöringsinstruktioner. Det har av dessa inte framgått i vilken utsträckning till- och frånluftskanaler har ingått i rengöringsrutinerna. Några särskilda rengöringsinstruktioner för den s.k. expanderlinjen eller dess kylare tycks inte ha funnits. 

3. Rengöringen av särskilt känsliga ställen i systemet har brustit. Vid nedmonteringen av tillverkningssystemet efter utbrottet påträffades en betydande koncentration av foderrester och fågelkadaver i utloppet på taket för den s.k. frånluftskanalen. I själva kanalen hittades en ansamling – motsvarande tre skottkärror – med illaluktande foderrester. 

4. Det har saknats s.k. tillverkningsbeskrivning för expanderlinjen. 

5. Det har förekommit brister i salmonellaprovtagningen genom att prover har tagits på fel plats. Provtagning skall ske i toppen av den s.k. pelletskylaren. Enligt uppgift till Jordbruksverket från provpersonalen på fabriken har bestämmelsen inte alltid följts. Provtagningen har då i stället utförts på en plats som är mindre känslig i smittohänseende. 

Det görs alltså gällande att Lantmännen vid fodertillverkningen i flera avseenden inte har iakttagit de föreskrifter som har gällt för verksamheten. 

4 De relevanta rättsreglerna m.m. 

4.1 Zoonoslagstiftningen 

Zoonoslagen (1999:658) gäller sjukdomar och smittämnen hos djur som kan spridas naturligt från djur till människa (zoonoser) och som inte är sådana epizootiska sjukdomar som omfattas av epizootilagen (1999:657). Av Jordbruksverkets föreskrifter om zoonotiska sjukdomar (SJVFS 1999:101) framgår att salmonella omfattas av zoonoslagen. 

Enligt 2 § zoonosförordningen (1999:660) är det Jordbruksverket som leder och samordnar de förebyggande åtgärderna och bekämpningen enligt zoonoslagen. 

Av 5 § zoonoslagen framgår vilka åtgärder som Jordbruksverket kan besluta om för att förebygga eller bekämpa zoonoser, såsom t.ex. slakt eller annan avlivning av djur. 

Ersättning av statsmedel kan enligt 5 § zoonosförordningen lämnas för vissa uppräknade kostnader till den som drabbas av sådana kostnader på grund av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av zoonoslagen. 

Ersättning lämnas enligt 6 § zoonosförordningen med högst femtio procent av de kostnader och förluster som avses i 5 §. Om besättningen står under sådan kontroll som avses i 1 § lagen (1985:342) om kontroll av husdjur m.m., lämnas dock ersättning med högst sjuttio procent. I detta ärende är det vanligaste att ersättning har lämnats med sjuttio procent av kostnaderna och förlusterna. 

I zoonosförordningen har i 10 § införts en jämkningsbestämmelse enligt vilken ersättning kan jämkas om den ersättningsberättigade uppsåtligen eller genom vårdslöshet själv har medverkat till kostnaden eller förlusten. 

I förarbetena till zoonoslagen (prop. 1998/99:88 s. 39 f.) hänvisas till vad som gällde angående ersättning enligt lagen om bekämpande av salmonella hos djur. Ersättningsbestämmelserna återfanns i förordningen om bekämpande av salmonella hos djur. Frågan om ersättningsbestämmelsernas placering berördes i förarbetena till lagen. Departementschefen uttalade därvid att bestämmelserna i dåvarande salmonellaförordningen inte kunde anses innebära ett fastslående av att staten i princip skulle vara skyldig att på skadeståndsrättslig eller annan grund svara för kostnader eller förluster som drabbade djurägaren vid myndighetsingripanden med stöd av förordningen. Avsikten med reglerna var endast att i skälig omfattning mildra de ekonomiska konsekvenser som en salmonellainfektion kunde innebära för de enskilda djurägarna. Reglerna var att betrakta som offentligrättsliga bestämmelser till förmån för enskilda. I förarbetena till zoonoslagen såg man ingen anledning att göra en annan bedömning än den som gjordes i det tidigare lagstiftningsärendet. 

Av förarbetena till zoonoslagen framgår bl.a. följande om principen för ersättning (se a. prop. s. 40). 

”Principen för ersättning enligt zoonoslagen skiljer sig från den princip som valts för den föreslagna epizootilagen, enligt vilken en rätt till ersättning föreligger. Skillnaden motiveras av att åtgärder enligt epizootilagen kan bli mycket omfattande på grund av oväntade och ibland katastrofartade sjukdomsutbrott. Risken för zoonoser som t.ex. salmonella är däremot något som den enskilde djurägaren måste ta hänsyn till som en beaktansvärd risk ingående i företagarrisken, eftersom salmonellasmitta alltid finns i den omgivande miljön. Ersättningen skall även fortsättningsvis vara bunden till de direkta ekonomiska följderna av åtgärder som staten vidtar med anledning av kontroll och bekämpning av zoonoser. Ekonomiska följder av enbart sjukdomen i sig är alltså inte ersättningsgilla.” 

I förarbetena anförs vidare att staten, den enskilde djurägaren och jordbruksnäringen bör dela på det ekonomiska ansvaret för kontroll och bekämpning enligt zoonoslagen (se a. prop. s. 40). Anledningen till detta är att såväl skattebetalarkollektivet som den enskilde djurägaren och näringen gynnas av bekämpningen. 

Mot bakgrund av det synsätt som har kommit till uttryck i propositionen har ersättningsbestämmelserna i zoonosförordningen utformats som en möjlighet för staten att lämna ersättning, inte som en skyldighet. Ersättning av statsmedelkan sålunda lämnas till den som på grund av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av zoonoslagen drabbas av vissa uppräknade kostnader. 

Oaktat det nu sagda får det anses oklart i vilken mån staten faktiskt är skyldig att utge den stadgade ersättningen. Bland annat den omständigheten att en jämkningsbestämmelse har tagits in i zoonosförordningen tyder på att det i själva verket skall anses röra sig om en sådan skyldighet. För detta talar också den omständigheten att Kammarrätten i Jönköping i fem domar funnit att Jordbruksverket inte haft någon rätt att ställa villkor för utbetalningar enligt förordningen. 

Staten utgår i första hand från att det rör sig om en offentligrättslig ersättningsskyldighet och använder fortsättningsvis en sådan terminologi. Men för det fall det inte skulle anses röra sig om en förpliktelse, utan bara om en möjlighet för staten att betala, påverkar detta enligt statens mening inte Lantmännens skyldighet att ersätta staten för dess utlägg på grund av regressrätt. 

4.2 Produktansvarslagen 

Med produktansvar menas ansvar för skador som uppstår genom skadebringande egenskaper i den levererade varan. Ansvaret täcker både person- och sakskador. 

I 1 § andra stycket produktansvarslagen (1992:18) anges att skadestånd enligt denna lag betalas också för sakskada som en produkt på grund av en säkerhetsbrist har orsakat på egendom som till sin typ vanligen är avsedd för enskilt ändamål, om den skadelidande vid tiden för skadan använde egendomen huvudsakligen för sådant ändamål. Skador på själva produkten ersätts dock inte. 

Lagens krav på att det skall vara fråga om ”egendom som till sin typ vanligen är avsedd för enskilt ändamål” torde innebära att den inte kan tillämpas i något av de aktuella fallen. 

4.3 Köplagen 

Det har rått ett kommersiellt avtalsförhållande mellan Lantmännen och lantbrukarna om leverans av foder. Det levererade fodret har innehållit salmonella. I köprättslig mening har fodret därmed varit behäftat med fel. Enligt 67 § första stycket köplagen (1990:931) omfattar skadestånd enligt denna lag dock inte ersättning för förlust som köparen tillfogas genom skada på annat än den sålda varan. 

Då de uppkomna skadorna i första hand har karaktären av s.k. produktskador torde därför frågan om de är ersättningsgilla inte kunna bedömas enligt bestämmelserna i köplagen. 

5 Kort rättslig argumentation 

5.1 Statens anspråk mot Lantmännen 

Statens anspråk mot Lantmännen är ett anspråk på grund avregressrättbeträffande den ersättning som staten har utgett till lantbrukarna för de skador som har drabbat dessa. Det är sålunda inte ett skadeståndsanspråk på grund av att Lantmännen skulle vara skyldiga att ersätta de skador som har drabbat staten direkt till följd av salmonellautbrottet, framför allt veterinärkostnader och kostnader för provtagning. Justitiekanslern avstår från att påstå att något sådant skadeståndsansvar finns. Det sammanhänger med bedömningen av rättspraxis beträffande sådana skador som har med det statliga åtagandet att göra (se NJA 1950 s. 10, 2001 s. 610 och 2004 s. 566). 

Men Lantmännen är enligt statens mening skadeståndsskyldiga mot de lantbrukare som drabbades av skador till följd av salmonellautbrottet. Det rör sig om antingen ett strikt skadeståndsansvar, ett ansvar till följd av utfästelse eller ett ansvar till följd av oaktsamhet, eventuellt grov oaktsamhet (se det följande avsnittet). Staten är ersättningsskyldig enligt zoonosförordningen för motsvarande skador (se avsnitt 4.1, slutet). När två parter är primärt ersättningsskyldiga för samma skada, skall den slutliga ersättningsskyldigheten fördelas dem emellan. Någon lagbestämmelse om hur ersättningsskyldigheten skall fördelas finns inte och inte heller någon bestämmelse om regressrätt för den av de ersättningsskyldiga som betalar. Sålunda innehåller inte lagen någon bestämmelse om rätt för staten att återfå vad Jordbruksverket har betalat, helt eller delvis, från skadevållaren Lantmännen. 

Den som har varit oaktsam har normalt ansetts få stå det slutliga ansvaret för en skada i relation till den som har haft ett strikt ansvar eller ett annat slags ansvar utan vållande. Här har statens ansvar följt av zoonosförordningen och varit en följd av lagstiftarens bedömning att enskilda lantbrukare inte bör bära hela risken för utbrott av s.k. zoonoser. Den ekonomiska risken för sådana utbrott skulle annars vara alltför stor. Till saken hör att Sveriges salmonellapolitik tar sikte på hundraprocentig salmonellafrihet och att staten därför har ansett sig böra ta ett ekonomiskt ansvar för att en sådan politik kan upprätthållas. 

Staten hävdar att rättsordningen, trots avsaknaden av lagreglering, i ett fall som detta bör anses innebära att kostnadsansvaret skall fördelas på samma sätt som enligt nämnda skadeståndsrättsliga principer. Det ter sig sålunda rimligt att den som har ett ansvar som skadevållare har det slutliga ansvaret framför den som har ett offentligrättsligt ansvar enligt lag. Och detta gäller enligt statens mening oavsett om skadevållarens ansvar är objektivt, grundat på utfästelse eller ett ansvar på grund av oaktsamhet. 

Om rättsordningen i dessa fall inte ger betalaren en regressrätt blir konsekvenserna i praktiken märkliga. Den slutliga betalningsskyldigheten skulle då alltid drabba den som betalar först. Detta är knappast en god ordning sett från den skadelidandes synpunkt, eftersom den innebär ett starkt incitament för de båda betalningsskyldiga att in i det längsta försöka skjuta upp den egna betalningen. Fördelningen av den slutliga betalningsskyldigheten bör i princip inte bero på vem som först anser sig böra tillgodose den skadelidande. En sådan ordning skulle premiera bristande ansvarstagande gentemot den skadelidande. 

Vissa av de lantbrukare som har mottagit ersättning från Jordbruksverket har i samband med ersättningsbesluten överlåtit sina skadeståndskrav mot Lantmännen till staten. Genom kammarrättens ovannämnda domar har det klarlagts att staten inte hade någon rätt att villkora utbetalningar till lantbrukarna med att dessa överlät sina skadeståndskrav mot Lantmännen till staten. Justitiekanslern har då funnit att staten inte bör göra någon rätt gällande som en följd av de överlåtelser som faktiskt har gjorts. Dessa åberopas sålunda inte i målet. 

5.2 Lantmännens ansvar mot lantbrukarna 

Staten anser att Lantmännen har ådragit sig ett skadeståndsansvar för kostnader och förluster som har drabbat de lantbrukare till vilka Lantmännen har levererat salmonellasmittat foder från fabriken i Norrköping. Kostnaderna och förlusterna avser främst slakt av grisar och andra åtgärder på gårdarna. 

Det har rått ett kommersiellt avtalsförhållande mellan Lantmännen och lantbrukarna avseende leverans av foder. Det levererade fodret har innehållit salmonella. I köprättslig mening har fodret därmed varit behäftat med fel. De uppkomna skadorna har dock i första hand karaktären av s.k. produktskador och frågan om de är ersättningsgilla torde därför inte kunna bedömas enligt bestämmelserna i köplagen, se ovan. Med dessa utgångspunkter får Lantmännen anses ha ådragit sig skadeståndskyldighet på följande alternativa grunder. 

1. Strikt ansvar för produktskador.I fråga om personskador från livsmedel har det i rättspraxis ansetts att tillverkaren eller leverantören har ett rent, dvs. strikt, produktansvar (se NJA 1989 s. 389). Även på andra områden än vid personskador är det tydligt att utvecklingen går mot en allt strängare syn på bl.a. tillverkarens ansvar för produktskador (se om detta t.ex. Hellner-Johansson, Skadeståndsrätt, 6 uppl., s. 320 f.). Avgörandet NJA 2001 s. 309 får sägas vara ett exempel på situationer där ansvaret i praktiken är nära nog strikt, även om ansvaret där uttrycktes som resultatet av ett slags tyst utfästelse. Lantmännens foderproduktion är en aktivitet som typiskt sett måste anses betydligt mer riskabel än den verksamhet som var aktuell i 2001 års avgörande (tillverkning av motorolja). Den rättsliga synen på frågan om Lantmännens produktansvar måste därför rimligen bli minst lika strängt som i NJA 2001 s. 309. Med hänsyn härtill gör staten gällande att vid salmonellasmitta hos foder tillverkarens ansvar är strikt även för andra produktskador än personskador. 

2. Ett ansvar på grund av utfästelse. Ett inomobligatoriskt ansvar för produktskador får anses finnas när säljaren har sålt en vara under former som kan jämställas med en garanti (se prop. 1988/89:76 s. 51 f.). Frågan är då om Lantmännen kan anses ha lämnat en garanti eller utfästelse om att fodret var fritt från salmonella. Det måste givetvis ha stått klart för Lantmännen att lantbrukarna inte ville ha ett foder som var salmonellasmittat. Detta behövde inte särskilt påtalas för Lantmännen. En sådan egenskap hos fodret skulle ju riskera att orsaka mycket långtgående skador på lantbrukarnas egendom. Frihet från salmonella framstår mot den bakgrunden som en så fundamental egenskap hos fodret att Lantmännen underförstått får anses ha utfäst att salmonellasmitta inte förelåg. Lantmännen har därmed ådragit sig ett ansvar för de uppkomna skadorna till följd av utfästelse. 

3.Culpaansvar för produktskador. Under alla förhållanden föreligger ett skadeståndsansvar till följd av att Lantmännen har varit försumliga vid tillverkningen av fodret, se nedan. 

5.3 Vårdslöshet av Lantmännen 

Staten anser att Lantmännen inte iakttog de försiktighetsåtgärder som var nödvändiga för att det färdiga fodret inte skulle vara smittat av salmonella. 

Det görs gällande att Lantmännen vid fodertillverkningen i flera avseenden inte iakttog de föreskrifter som gällde för verksamheten. Genom dessa avvikelser har Lantmännen agerat vårdslöst i den mening som avses i 2 kap. 1 § skadeståndslagen. Staten hävdar att var och en av de påtalade bristerna innebar ett så klart och allvarligt åsidosättande av vad som gällde för verksamheten att Lantmännen får anses ha varit vårdslösa. Även om oaktsamheten i enskilda avseenden inte skulle anses tillräckligt allvarlig för att grunda skadeståndsansvar, får Lantmännen vid en samlad bedömning av de avvikelser som har förekommit anses ha ådragit sig ett sådant ansvar (se om kumulerade fel i t.ex. Hellner-Johansson, Skadeståndsrätt, 6 uppl., s. 159). 

Enligt 7 § lagen (1985:295) om foder (foderlagen) skall foder hanteras så att det inte blir av sådan skadlig beskaffenhet som anges i 3 § samma lag. Vid fodertillverkning skall bestämmelsen tolkas mot bakgrund av vad som anges i bilaga 17 (”Åtgärder vid tillverkning och hantering av foder för att skydda fodret mot skadliga förändringar”) till Jordbruksverkets föreskrifter (1993:177) om foder. 

Av 9 § foderlagen framgår att foder inte får säljas eller överlåtas om det har sådan beskaffenhet som inte är tillåten enligt 3 §. Det är således Lantmännens ansvar att säkerställa att fodret är tjänligt innan det tillåts lämna anläggningen. Hade bristerna i kontrollsystemet inte funnits hade utbrottet våren/sommaren 2003 sannolikt inte kunnat äga rum, i vart fall inte i den mycket stora omfattning som kom att ske. 

Staten anser att det centrala i ansvarsfrågan inte är hur salmonella har kommit in i anläggningen eller hur uppförökningen har gått till, även om brister i både funktion och underhåll har visat att flera olika scenarion är tänkbara. Det centrala är att Lantmännen inte har haft fungerande kontrollsystem på plats som förmått upptäcka och förhindra att salmonellakontaminerat foder tillåtits lämna anläggningen. 

5.4 Medvållande av staten till kostnaderna? 

Enligt det svenska synsättet skall salmonella bekämpas oavsett vilken typ det rör sig om, eftersom varje salmonellatyp är tänkbart smittfarlig för människor. Det svenska salmonellakontrollprogrammet – som har godkänts av EU – bygger på den grundsynen. 

I de diskussioner som har förekommit mellan parterna innan denna stämningsansökan upprättats har Lantmännen hävdat att staten varit medvållande till stora delar av de kostnader som uppkommit. Justitiekanslern väljer därför att redan här kortfattat ange statens ståndpunkt därvidlag. 

I frågan om Jordbruksverket har vidtagit tillräckliga åtgärder för att begränsa statens skada har Lantmännen särskilt betonat att grisar från de drabbade gårdarna borde ha exporterats för slakt i Tyskland. Lantmännen menar således att staten borde ha exporterat djur som var föremål för smittskyddsåtgärder enligt den svenska salmonellalagstiftningen. Det är tänkbart att ett sådant förhållningssätt under vissa förutsättningar är rationellt från ett företagsekonomiskt perspektiv. Med ett rättsligt betraktelsesätt är det dock svårt att se att export av smittade djur – eller av djur från smittdrabbade gårdar – är förenlig med principerna bakom de svenska bestämmelserna för salmonellabekämpning. 

För det fall export till Tyskland inte hade varit möjlig har Lantmännen anfört att djuren borde ha ”destruerats på plats”, dvs. avlivats på de berörda gårdarna. Denna fråga diskuterades mellan Jordbruksverket och veterinärernas intresseorgan Svenska Djurhälsovården under inledningsskedet av arbetet. Parterna i den diskussionen ansåg att etiska och miljömässiga hänsyn talade mot en massavlivning av djur. De träffade därför en principöverenskommelse om att problemet inte skulle lösas genom ”destruktion på plats” utan genom slakt. Staten kan inte se att de sakskäl som låg bakom uppgörelsen var felaktiga. Någon grund för att påstå att Jordbruksverkets agerande i frågan har förorsakat onödiga kostnader föreligger inte. Det kan dessutom diskuteras om det inte hade funnits miljörättsliga hinder mot att hantera frågan genom avlivning ute på gårdarna. 

Det är sammanfattningsvis statens uppfattning att det inte finns fog för Lantmännens påstående att staten inte har vidtagit nödvändiga åtgärder för att begränsa sin skada. 

6 Remiss till Högsta domstolen 

Att talan väcks först nu beror dels på att staten ville avvakta förvaltningsdomstolarnas avgöranden i frågan om staten hade rätt att vid betalningen till lantbrukarna enligt 5 § zoonosförordningen uppställa villkor om att lantbrukarnas fordringar mot Lantmännen överläts till staten (se avsnitt 4.1), delspå att förlikningsförhandlingar förts under relativt lång tid mellan Justitiekanslern och Lantmännen. Förhandlingarna avslutades i början av mars sedan det visat sig inte vara möjligt att nå en förlikning. 

I förhandlingarna har parterna emellertid enats om att framställa ett gemensamt yrkande till tingsrätten om att vissa rättsfrågor underställs Högsta domstolen enligt 42 kap. 17 a § och 56 kap. 13-15 §§ rättegångsbalken. Parterna har också enats om frågorna, nämligen i huvudsak enligt följande. 

”Jordbruksverket har betalat ersättning till enskilda lantbrukare, som är näringsidkare, och lantbruksföretag med tillämpning av 5 § zoonosförordningen (1999:660) med anledning av att salmonellasmittat foder såldes våren 2003 från Lantmännens foderfabrik i Norrköping och att åtgärder enligt 5 § zoonoslagen (1999:658) – bl.a. slakt av grisar – därför vidtogs på ett antal gårdar i framför allt Östergötland dit fodret hade sålts. Har staten regressrätt gentemot Lantmännen för den ersättning som Jordbruksverket har betalat, 

a) för det fall staten kan visa att Lantmännen får anses ha utfäst att levererat svinfoder skulle vara fritt från salmonellasmitta och på grund därav ådragit sig skadeståndsansvar gentemot köparna av fodret, 

b) för det fall Lantmännen skulle anses strikt skadeståndsansvariga gentemot köparna – dvs. ansvariga även om någon utfästelse inte har lämnats – på grund av det ansvar som Lantmännen har för skadebringande egenskaper hos dess produkter, 

c) för det fall Lantmännen skulle anses skadeståndsansvariga gentemot köparna till följd av vårdslöshet vid tillverkningen av fodret på grund av det ansvar som Lantmännen har för skadebringande egenskaper hos dess produkter eller 

d) vid fall av grov vårdslöshet för omständigheter enligt c?” 

Staten utgår sålunda från att Lantmännen i sitt svaromål kommer att biträda statens hemställan om att de angivna frågorna ställs. Det torde inte vara nödvändigt att dessförinnan hålla sammanträde i målet. 

Två saker bör slutligen anmärkas angående de rättsfrågor som sålunda avses bli underställda Högsta domstolen. 

Parterna har diskuterat huruvida även frågan borde ställas till Högsta domstolenvilket slags ansvar skadevållaren har i ett fall som detta, alltså huruvida det är ett strikt ansvar, ett ansvar för utfästelse eller endast ett ansvar för vållande. Emellertid har parterna hittills kommit till slutsatsen att det sannolikt inte går att besvara en sådan fråga utan att sakomständigheterna blir bättre belysta än som kan ske genom skriftväxling. Staten vill emellertid tills vidare hålla öppet huruvida även frågan om skadeståndsansvaret trots allt kan underställas Högsta domstolen. 

Bedömningen av statens regressrätt kan möjligen påverkas av huruvida statens ansvar enligt zoonosförordningen innefattar en rättslig förpliktelse gentemot lantbrukarna eller inte (se avsnitt 4.1). Fastän detta inte nämns i frågorna är utgångspunkten att Högsta domstolen skall, i den mån det behövs som underlag för bedömningen, ta ställning även till denna fråga. 

7 Bevisning 

Avsikten från båda parterna är att ovanstående frågor skall kunna underställas Högsta domstolen utan att någon bevisning dessförinnan företes. Staten åberopar därför inte för närvarande någon bevisning i målet.