Remissyttrande över promemorian Tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet (Ds 2005:21)

Allmänt

Användande av tvångsmedel innebär alltid ingrepp i berörda personers integritet. Sådana ingrepp kan vara nödvändiga för en effektiv brottsbekämpning. Justitiekanslern noterade emellertid redan i sitt remissyttrande över betänkandet ”Om buggning och andra hemliga tvångsmedel” (SOU 1998:46) att ”det finns en tendens att integritetsintressena får stå tillbaka till förmån för intresset av att förebygga och utreda brott”. Sedan dess har denna tendens förstärkts ytterligare. Som exempel kan följande förslag nämnas.

– Kameraövervakningsutredningen har i betänkandet ”Allmän kameraövervakning” (SOU 2002:110) bl.a. föreslagit att polisen skall ges möjligheter till tillfällig kameraövervakning av särskilt brottsutsatta platser.

– Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) har i sitt betänkande ”Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen” (SOU 2003:74) föreslagit bl.a. utökade möjligheter till husrannsakan och kroppsvisitation. I ett senare betänkande – ”Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar” (SOU 2005:38) – har BRU bl.a. föreslagit att det införs ett nytt straffprocessuellt tvångsmedel (hemlig dataavläsning).

– Regeringen har den 9 juli 2005 i lagrådsremissen ”Utvidgad användning av DNA-tekniken inom brottsbekämpningen” föreslagit förhållandevis långtgående möjligheter att ta salivprov för DNA-analys samt möjlighet att registrera resultatet av analysen.

– Regeringen har uttalat att s.k. buggning skall möjliggöras (se 2005/06 års regeringsförklaring).

I varje lagstiftningsärende där integritetsaspekten är berörd skall den beaktas. Om man betraktar enskilda förslag var för sig kan det vara lätt att låta sig övertygas om att behovet av det enskilda förslaget bör anses väga tyngre än integritetsintresset. Jag saknar dock en helhetssyn i lagstiftningsarbetet, en samlad analys av förhållandet mellan den totala verkan av tvångsmedel och annan övervakning och skyddet för den personliga integriteten. Integritetsskyddskommittén har nyligen fått i uppdrag att analysera detta beträffande den nuvarande lagstiftningen (Dir 2004:51). Det kan finnas anledning att avvakta resultatet av kommitténs arbete innan ytterligare förändringar av stor betydelse genomförs.

Promemorians förslag

Förslaget om användning av tvångsmedel i preventivt syfte innebär ett stort avsteg från den grundläggande principen att tvångsmedel får användas endast under förundersökning av ett brott. Bland annat Säkerhetstjänstkommissionen har dock riktat kritik mot att de straffprocessuella tvångsmedlen i vissa fall i praktiken redan har använts i sådant syfte (se SOU 2002:87 s. 383 f.). Det är därför värdefullt att lagregleringen på området ses över och preciseras.

Med hänsyn till den förhållandevis korta tid som stått till buds har utredaren enligt mitt tycke gjort ett gott arbete. Eftersom det är fråga om en mycket ingripande lagstiftning måste det emellertid ställas särskilt höga krav på lagstiftningsunderlaget. Det förslag som tänks ligga till grund för en proposition och sedermera ny lagstiftning måste sålunda vara tillräckligt genomarbetat för att ge remissinstanserna en tydlig bild av i vilka konkreta situationer som tvångsmedel kommer att tillåtas. Jag menar att beredningsunderlaget i detta ärende, trots den skickliga analysen, inte uppfyller detta krav. Tvärtom får man som remissinstans själv försöka göra sig en bild av möjliga situationer för att bedöma om behovet av tvångsmedlet i ett visst konkret fall är sådant att det medför att motstående intressen måste vika. Detta är inte tillfredsställande när det rör sig om radikalt ny lagstiftning med påfallande ingripande åtgärder.

Utredaren berör frågan om förslagens grundlagsenlighet. Enligt min mening förs emellertid inte analysen i hamn på ett tillfredsställande sätt. Av 2 kap. 6 § och 12 § andra stycket regeringsformen följer att hemlig avlyssning m.m. får användas endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Dessutom krävs bl.a. att åtgärden aldrig går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Det får anses framgå av promemorian att det finns ett behov av att i vissa fall tillgripa hemliga tvångsmedel för att förebygga eller förhindra särskilt allvarliga brott, liksom att behovet ibland väger tyngre än skadan av ingreppet. Det förefaller dock mycket svårt att hitta en lagteknisk lösning som endast träffar sådana situationer. Enligt min mening går det nuvarande förslaget så långt att tvångsmedlen ibland kommer att kunna användas i strid med den angivna begränsningen i regeringsformen. Det inses när man betraktar vissa tänkta konkreta fall där enskilda riskerar att drabbas av tvångsmedel i mycket stor utsträckning (se nedan). Det kan givetvis inte anses godtagbart att den egentliga spärren för tvångsmedlet ligger i grundlagsbestämmelsen, medan den begränsning som uppställs i den vanliga lagen tillåter mer, eller i varje fall kan se ut att så göra.

De möjligheter som ges i promemorian att använda de aktuella tvångsmedlen är enligt min mening alltför långtgående, i varje fall alltför vagt preciserade. Som exempel på när preventiva tvångsmedel bör få användas nämns visserligen situationer som inte väcker några invändningar, t.ex. där det är fråga om en förhållandevis stark misstanke mot en begränsad personkrets. Ett exempel som nämns är att ett visst telefonnummer kan knytas till olovlig underrättelseverksamhet (s. 126). Att samtal till och från ett sådant telefonnummer då får avlyssnas kan man enligt min mening inte gärna invända mot. Förslaget innebär emellertid också att preventiva tvångsmedel kan tillåtas i situationer där det är fråga om en ganska vag misstanke som riktar sig mot en stor krets av personer. Bedömningarna blir då svåra och någon närmare vägledning om hur dessa skall göras ges inte i promemorian.

Det sistnämnda kan illustreras med ett tänkt exempel. Antag att en underrättelseorganisation i ett annat land informerar den svenska polisen att det vid avlyssning mot ett internationellt terrornätverk har framkommit en vag uppgift om planer på ett omfattande sprängningsattentat i Stockholm. På goda grunder kan det antas att en grupp i Sverige med 50 medlemmar har vissa kopplingar till nätverket, och polisen bedömer att uppgiften bör föranleda bl.a. teleavlyssning mot samtliga medlemmar i gruppen. Inte bara medlemmarnas egna telefoner bör avlyssnas utan dessutom en del vänners och anhörigas. En tanke är att man på så vis skall kunna kartlägga bl.a. resplaner och mötesverksamhet. En framställning görs till Stockholms tingsrätt. Bestämmelserna i 2 och 3 §§ medger all den önskade avlyssningen, under förutsättning att det finns synnerlig anledning att anta att gruppmedlemmarna har ringt eller kommer att ringa till vännernas och de anhörigas telefoner under tillståndstiden (3 § första stycket 2). Sådan anledning finns nog i regel. Den egentliga prövningen skall då ske enligt den föreslagna 5 §, varvid det avgörande blir, för det första om avlyssningen är av ”synnerlig vikt” för att förhindra den befarade sprängningen (första stycket), för det andra om ”skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär” (andra stycket). Uppenbarligen är detta en svår bedömning som lagtexten i sig ger mycket liten ledning för. Vilken roll spelar misstankens begränsade konkretion, brottets svårhetsgrad, tyngden i misstankarna mot gruppen som sådan, det faktum att ingen i gruppen är mer misstänkt än någon annan och den omständigheten att en mycket stor krets icke misstänkta personer berörs av tvångsmedlet? Rättssäkerheten får nog bedömas som i stort sett obefintlig om det inte i varje fall ges tydliga rekommendationer i förarbetena för de uppkommande tolkningsfrågorna. Och studerar man författningskommentaren till 5 § noterar man att flera av de nämnda frågorna inte alls berörs. Detta är enligt Justitiekanslerns mening oacceptabelt. Och i det lagstiftningsskede vi nu befinner oss är det alldeles omöjligt att avgöra hur långt integritetsintrånget tänks få gå. Risken är att det blir mycket långt.

Det kan pekas på en rad liknande exempel, inte minst på den öppna polisens område. Det är i själva verket omöjligt att veta något om hur omfattande integritetsintrånget skall tillåtas bli. Och därför blir det i praktiken mest pannkaka av det i och för sig goda resonemang som förs i avsnitt 9.6, där avvägningen mellan behov och intrång avslutas med det klanderfria konstaterandet att det i regelverket måste säkerställas ”att tvångsmedel för att förebygga eller förhindra brott får tillgripas endast i sådana fall där ett integritetsintrång bör kunna anses rimligt”.

Att det rör sig om ett väldigt integritetsintrång i det angivna exemplet står klart. En stor grupp personer som inte själva berörs av misstankarna kommer att vara avlyssnade om tvångsmedlet tillåts. Så pass omfattande avlyssningsmöjligheter riskerar utan tvekan att skapa en sådan misstro, otrygghet och ryktesspridning som nämns på s. 169 i promemorian med hänvisning till Töllborg (SvJT 2003 s. 382 f.), betänkandet SOU 1990:51 s. 131, 155 och 163 samt Cameron, National Security and the European Convention on Human Rights s. 84 f. Justitiekanslern vill för sin del ifrågasätta om det över huvud taget kan motiveras att det ges möjlighet till avlyssning i en sådan vid och löst sammansatt krets.

Ett annat problem gäller de svåra gränsdragningsproblem som kan förutses när det gäller förhållandet mellan det föreslagna regelverket och straffprocessuella tvångsmedel. Som exempel kan man tänka sig att hemlig avlyssning tillåts mot tio personer med anledning av uppgifter om att den organisation som de tillhör planerar att mörda en åklagare. Avlyssningen ger inte något resultat, men efter en tid sker ett sådant mord. Det saknas dock tillräckliga förutsättningar att tillgripa straffprocessuella tvångsmedel mot någon person. Enligt förslaget (s. 224 f.) skall man i denna situation bedöma om det kan befaras att de avlyssnade personerna även avser att utföra annan brottslighet som omfattas av den föreslagna lagen. Om så är fallet får tvångsmedlet användas även fortsättningsvis. Om det därigenom kommer fram uppgifter om mordet är det tillåtet att använda denna överskottsinformation. Om brottet framstår som en ”engångsföreteelse”, måste däremot användningen av tvångsmedlet omedelbart avbrytas. Det finns enligt min uppfattning en uppenbar risk för att det preventiva tvångsmedlet i en sådan situation i praktiken innebär ett kringgående av de begränsningar som gäller för straffprocessuella tvångsmedel.

Exemplet visar också på behovet av en samordning mellan straffprocessuella och preventiva tvångsmedel. En rimlig förmodan torde vara att en reform beträffande preventiva tvångsmedel av konsekvensskäl måste dra med sig en viss uppluckring även när det gäller de straffprocessuella tvångsmedlen.

När det gäller överskottsinformation måste också framhållas att det föreslagna systemet sannolikt kommer att producera information i sådana mängder att det kan ifrågasättas om de överväganden som har redovisats i prop. 2004/05:143 över huvud taget är giltiga här. Brottsplaner utan koppling till avlyssningen torde komma att avslöjas i inte obetydlig omfattning. Vi har på så sätt ”råkat få” en alldeles ny brottsspaningsmetod mot vissa grupper. Detta är en effekt som utredningen inte synes beröra och som allvarligt förändrar den balans som man tidigare velat upprätthålla mellan behov och integritet i brottsutrednings- och spaningsarbete.

Sammanfattningsvis anser jag alltså att beredningsunderlaget inte är tillräckligt för en så pass långtgående förändring av tvångsmedelsinstitutet som föreslås. Lagförslaget synes innebära att preventiva tvångsmedel ges en alltför långtgående räckvidd och osäkerheten blir oacceptabelt stor. Det finns även en risk för svårbemästrade avgränsningsproblem. Jag avstyrker därför att förslaget läggs till grund för lagstiftning. Det fordras i alla händelser ett utförligare beredningsunderlag som möjliggör ordentligt övervägda ställningstaganden från lagstiftarens sida.