Skadestånd med anledning av att åklagarmyndigheten har offentliggjort s.k. skyddade personuppgifter

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern tillerkänner CP ersättning med 50 000 kr och uppdrar åt Åklagarmyndigheten att se till att beloppet betalas ut till henne.

Ärendet

Anspråket

CP har i en skrivelse hit begärt skadestånd av staten med 100 000 kr. Hon har till grund för sitt anspråk anfört att Örebro tingsrätt har offentliggjort hennes skyddade personuppgifter i en dom trots att hon har en sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen. Hon har fått ta emot flera hotfulla meddelanden per telefon. Hon måste byta bostad för att återigen kunna känna sig säker men har inte ekonomiska förutsättningar för detta.

Utredningen

Örebro tingsrätt har i ett yttrande, genom lagmannen US och rådmannen PG, anfört i huvudsak följande. En häktningsframställning avseende CP kom in till tingsrätten den 13 november 2003. I framställningen lämnades inte någon upplysning om att hon hade skyddade personuppgifter. Sedan framställningen kommit in till tingsrätten blev den i sin helhet genast tillgänglig för bl.a. journalister, som också tog del av handlingen samma dag. Vid häktningsförhandlingen den 14 november 2003 gav åklagaren in en häktningspromemoria som innehöll bl.a. en anmälan upprättad inom Polismyndigheten i Örebro län vari orden ”skyddad personuppgift” fanns noterade. PG kan i dag inte erinra sig huruvida han vid häktningsförhandlingen eller senare under ärendets handläggning noterade anteckningen. En åklagare kontaktade rätten någon gång före den 28 november 2003 och påtalade att den tilltalades adress inte borde ha framgått av häktningsframställningen eftersom adressuppgiften var skyddad. Åtal mot CP väcktes den 28 november 2003. Uppgifter om hennes namn och personnummer återfanns i stämningsansökan. Däremot hade utrymmet för adressangivelse lämnats blankt. Tingsrättens dom meddelades den 12 december 2003 och innehöll uppgift om den tilltalades namn, personnummer och adress. – Eftersom tingsrätten inte har fått de aktuella personuppgifterna från den registerförande myndigheten, dvs. skattemyndigheten, och uppgifterna inte var sekretessbelagda hos åklagarmyndigheten har någon sekretess inte förts över till tingsrätten enligt 12 kap. 1 § sekretesslagen (SekrL). Uppgifterna omfattades inte heller av någon sekretessbestämmelse som var direkt tillämplig hos tingsrätten. Om det vid tiden för häktningsframställningens ingivande trots allt var så att personuppgifterna skyddades av sekretess hos åklagaren enligt 9 kap. 17 § SekrL upphörde det skyddet senast när åtal väcktes. – Det anförda ger vid handen att de aktuella personuppgifterna inte omfattades av något sekretesskydd vid tingsrätten. Jämlikt 30 kap. 5 § första stycket andra punkten rättegångsbalken jämfört med Domstolsverkets föreskrifter om avfattningen av brottmålsdomar ankom det därför på tingsrätten att i domen ange namn, personnummer och adress. Tingsrättens hantering av personuppgifterna i domen var således författningsenlig och kan inte grunda skadeståndsskyldighet för staten.

CP har med anledning av domstolens yttrande anfört att hennes sekretesskyddade uppgifter har lämnats ut i offentliga handlingar, dvs. i en häktningsframställning från Åklagarkammaren i Örebro och i Örebro tingsrätts dom. Frågan huruvida det är åklagarmyndigheten eller tingsrätten som har orsakat att adressuppgifterna har blivit offentliga är för hennes del ointressant.

Dåvarande Riksåklagaren (numera Åklagarmyndigheten) har – efter att ha hört Åklagarmyndigheten i Västerås – anfört i huvudsak följande i ett yttrande till Justitiekanslern. Det har inte funnits någon laglig grund för att hemlighålla CP:s namn och personnummer. Däremot har den handläggande åklagaren förbisett att adressuppgiften var skyddad när han gav in häktningsframställningen till tingsrätten. Förbiseendet bör i och för sig kunna grunda skadeståndsskyldighet för staten enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Det framgår dock som högst tveksamt i vilken utsträckning just röjandet av adressen har medfört någon skada med hänsyn till att det inte gick att hålla sökandens identitet i övrigt hemlig. I den mån någon skada på grund av röjandet av adressuppgiften kan konstateras måste denna under alla förhållanden anses vara mycket marginell.

Åklagarmyndigheten i Västerås har i sitt yttrande till Riksåklagaren anfört bl.a. att den handläggande åklagaren borde ha noterat att personuppgifterna var skyddade och med stöd av bestämmelserna i sekretesslagen utelämnat dem i häktningsframställningen. Nu kom häktningsframställningen att innehålla de skyddade uppgifterna utan någon anvisning om att de var skyddade. Åklagaren har därefter påpekat för tingsrätten att uppgifterna var skyddade och inte skulle ha varit med i framställningen. I stämningsansökan angavs inte de skyddade uppgifterna.

CP har med anledning av Riksåklagarens och åklagarmyndighetens yttrande anfört bl.a. följande. Hon mår mycket dåligt eftersom hennes bostadsadress har blivit känd. Hon har haft skyddad identitet sedan 1986. Hon utsattes för vapenhot i nästan fyra timmars tid av en person och anledningen till att hon har skyddad adress är att personen i fråga inte skall få kännedom om hennes bostadsadress. I dag vet alla på den ort där hon bor vem hon är och det skrivs om henne i tidningarna med jämna mellanrum. Trots att hon har bytt telefonnummer fortsätter de hotfulla samtalen såväl dagtid som nattetid. En kväll försökte någon slå in hennes ytterdörr med hjälp av en yxa. Hon vågar inte bo kvar i lägenheten utan måste flytta. CP har till sitt yttrande fogat ett läkarintyg för att styrka att hon har svårigheter att gå längre sträckor och inte klarar att bära tyngre föremål. Hon har vidare gett in två olika offerter utvisande kostnaden för en flyttning av hennes bohag samt ett erbjudande från en hyresvärd om en ny bostad.

Gällande bestämmelser

Skadestånd

Regler om det allmännas skadeståndsansvar finns i skadeståndslagen (1972:207). Enligt 3 kap. 2 § denna lag svarar staten för personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. I fråga om lidande utgår ersättning endast om detta lidande har tillfogats den skadelidande genom vissa slags integritetskränkande brott enligt vad som anges i 2 kap. 3 § skadeståndslagen (tidigare 1 kap. 3 § samma lag).

Folkbokföringssekretess

Av 7 kap. 15 § första stycket SekrL framgår att sekretess gäller i verksamhet som avser folkbokföring eller annan liknande registrering av befolkningen och, i den utsträckning som regeringen föreskriver det, i annan verksamhet som avser registrering av en betydande del av befolkningen, för uppgifter om enskildas personliga förhållanden, om det av någon särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs.

Bestämmelsen innebär att det normalt inte gäller någon sekretess för personuppgifter i de register som åsyftas. För att en sådan uppgift skall få hemlighållas krävs att det finns någon särskild anledning till detta. Om det kan antas att utlämnande av uppgifter om en viss person innebär men för personen, exempelvis risk för förföljelse, kan Skatteverket i folkbokföringsregistret lägga in en markering för särskild sekretessprövning, s.k. sekretessmarkering (spärrmarkering). Sekretessmarkeringen är ett varningstecken och innebär att särskild försiktighet bör iakttas när man bedömer om uppgifter om personen i fråga bör lämnas ut.

Om en person riskerar att bli utsatt för särskilt allvarlig brottslighet kan han eller hon under vissa förutsättningar enligt lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter få använda andra personuppgifter om sig själv än de verkliga, s.k. fingerade personuppgifter. Regler om sekretess för sådana uppgifter finns i 7 kap. 15 § andra stycket SekrL.

Sekretess enligt 7 kap. 15 § andra stycket SekrL fortsätter att gälla för uppgiften även om den har lämnats till någon annan myndighet. Sekretess enligt paragrafens första stycke gäller däremot utanför det område som anges i paragrafen endast i den begränsade omfattning som följer av bestämmelserna i SekrL om överföring av sekretess.

Sekretess hos åklagarmyndigheten

Utredningssekretess

I 5 kap. 1 § första stycket SekrL föreskrivs sekretess med hänsyn till intresset att förebygga och beivra brott. För åklagarväsendets del finns sekretesskyddet i paragrafens första stycke, den s.k. utredningssekretessen. Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till bl.a. förundersökning i brottmål. Sekretessen skyddar sådana uppgifter som skulle kunna skada utredningen om de röjdes och upphör att gälla när det inte längre finns några förundersökningsåtgärder att vidta. Det betyder att utredningssekretessen normalt upphör i målet när åklagaren beslutar att väcka åtal eller utfärda ett strafföreläggande. Skaderekvisitet i 5 kap. 1 § första stycket SekrL är rakt, dvs. det råder presumtion för offentlighet. Sekretess gäller bara om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller att den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs.

Skydd för personliga och ekonomiska förhållanden

I 9 kap. 17 § första stycket SekrL finns bestämmelser om skydd för personliga och ekonomiska förhållanden i den brottsbekämpande verksamheten. Sekretess gäller för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden, om inte annat anges i 18 §, i bl.a. utredningar enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål och åklagarmyndighetens verksamhet i övrigt att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Skaderekvisitet i 9 kap. 17 § SekrL är omvänt, dvs. det råder presumtion för sekretess. Sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan risk för skada eller men. Skyddet för de personliga och ekonomiska uppgifterna gäller så länge uppgifterna finns hos den brottsbekämpande myndigheten.

Av 9 kap. 18 § SekrL framgår att sekretesskyddet enligt 9 kap. 17 § första stycket SekrL inte gäller beslut i åtalsfrågan. Alla personuppgifter som redovisas i ett beslut i åtalsfrågan, t.ex. den misstänktes namn, blir offentliga, förutsatt att inte någon annan sekretessbestämmelse än 9 kap. 17 § första stycket SekrL skyddar uppgiften.

Enligt 9 kap. 18 § andra stycket blir också flertalet uppgifter som skyddas enligt 9 kap. 17 § första stycket SekrL normalt offentliga hos åklagarmyndigheten när uppgifterna lämnas till domstol med anledning av åtal. För uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som uppenbarligen saknar betydelse i målet kvarstår dock sekretesskyddet (9 kap. 18 § andra stycket andra punkten).

Sekretess hos domstolar

För uppgifter som lämnas till domstol kan sekretess överföras enligt 12 kap. 1 § SekrL. Om en domstol i sin rättskipande eller rättsvårdande verksamhet från en domstol eller annan myndighet erhåller en uppgift som är sekretessbelagd där, gäller enligt denna bestämmelse sekretessen också hos domstolen (s.k. sekundär sekretess). Sådan överföring av sekretess äger emellertid inte rum, om en sekretessbestämmelse som avser att skydda samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos den mottagande domstolen.

Justitiekanslerns bedömning

CP har en markering om särskild sekretessprövning i folkbokföringsregistret. Hon har således vad som i vardagligt tal brukar kallas för skyddade personuppgifter. Det är därför bestämmelsen i 7 kap. 15 § första stycket SekrL som är tillämplig på CP:s personuppgifter. En sekretessmarkering innebär inte att det alltid råder sekretess för de skyddade uppgifterna. En sådan markering är emellertid ett varningstecken vid en sekretessprövning eftersom markeringen tyder på att det finns en dokumenterad risk för förföljelse e.d. Varje myndighet har dock att göra en självständig bedömning vid utlämnande av personuppgifterna med utgångspunkt i den sekretessreglering som gäller för den berörda myndighetens verksamhetsområde.

CP har till grund för sitt skadeståndsanspråk gjort gällande att såväl Örebro tingsrätt som Åklagarmyndigheten i Västerås har brustit vid hanteringen av hennes skyddade personuppgifter. Åklagarmyndigheten har gjort det genom att lämna hennes skyddade adressuppgift till tingsrätten, domstolen genom att sätta ut adressen i en offentlig dom.

Åklagarens handläggning

De i ärendet aktuella personuppgifterna fanns i en polisanmälan som lämnades över till åklagarmyndigheten. I polisanmälan fanns en notering om att den misstänkte hade skyddade personuppgifter, dvs. att det rådde sekretess för uppgiften inom folkbokföringen. Den sekretessen förs inte automatiskt över till åklagarmyndigheten. I stället är det bestämmelserna i 5 kap. 1 § första stycket SekrL samt 9 kap. 17 § första stycket samma lag som där kan vara tillämpliga på CP:s personuppgifter.

Vid tiden för ingivandet av en häktningsframställan till tingsrätten får CP:s bostadsadress anses ha omfattats av sekretess enligt 9 kap. 17 § första stycket SekrL. Hon hade en s.k. spärrmarkering i folkbokföringsregistret vilket utgör en signal om att hennes bostadsadress inte bör lämnas ut utan en noggrann prövning. Även polisanmälan i ärendet innehöll en notering om detta. Av utredningen i ärendet framgår dock att den handläggande åklagaren förbisåg denna omständighet när han gav in häktningsframställningen till tingsrätten. Häktningsframställningen kom därför att innehålla sekretesskyddade uppgifter om CP:s bostadsadress. Någon möjlighet att hålla denna uppgift hemlig vid tingsrätten fanns inte.

I samband med att åtal väcks upphör normalt sekretessen i 9 kap. 17 § första stycket SekrL. Uppgifterna blir offentliga hos åklagarmyndigheten i och med överlämnandet till domstol och någon sekretess förs inte över till domstolen. För uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden som uppenbarligen saknar betydelse i målet kvarstår dock sekretesskyddet enligt bestämmelsen i 9 kap. 18 § andra stycket andra punkten sekretesslagen.

I det här fallet angavs inte heller adressen i stämningsansökan. Men eftersom den hade lämnats i häktningsframställningen var skadan redan skedd och uppgiften offentlig hos domstolen.

Enligt Justitiekanslerns mening utgör åklagarens åtgärd att i häktningsframställningen lämna ut sekretessbelagda uppgifter beträffande CP:s bostadsadress en sådan försummelse som grundar skadeståndsskyldighet för staten enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.

Tingsrättens handläggning

Som har framgått av den tidigare redogörelsen har någon sekretess inte förts över från åklagarmyndigheten till Örebro tingsrätt eftersom åklagaren tog med adressuppgiften i en offentlig häktningsframställning. Inte heller har det gällt någon hos tingsrätten direkt tillämplig sekretessregel som kunnat föranleda hemlighållande av CP:s adressuppgifter. Domstolen har alltså inte åsidosatt några bestämmelser i sekretesslagen genom att sätta ut uppgifter om CP:s namn, personnummer och adress i den dom som meddelades den 13 december 2003.

Frågan uppkommer då om tingsrättens åtgärd att ange adressen i domen strider mot några andra bestämmelser än de om sekretess.

Regler om vilka uppgifter en dom i brottmål skall innehålla finns bl.a. i 30 kap. 5 § rättegångsbalken, där det sägs att en dom skall ange parterna. Domstolsverket har med stöd av 21 § förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol meddelat föreskrifter som skall tillämpas av tingsrätter och hovrätter vid utformningen av domar och beslut i brottmål (Domstolsverkets författningssamling DVFS 1998:4, bilaga A). Enligt dessa föreskrifter skall det beträffande en tilltalad lämnas uppgift i domen om dennes namn, personnummer, yrke och postadress. Om den tilltalades adress är skyddad av sekretess (JK:s kursivering) skrivs i stället ”Skyddad adressuppgift” i domen.

Tingsrätten anför i sitt yttrande att det endast är i sådana fall då det råder sekretess för en adressuppgift hos domstolen som det finns förutsättningar att hemlighålla adressen i enlighet med Domstolsverkets föreskrifter. Frågan är om denna uppfattning är den enda möjliga. Ordalydelsen av föreskriften lämnar enligt min mening också utrymme för tolkningen att domstolen skulle kunna ange ”Skyddad adressuppgift” i domen också i sådana fall då sekretess för uppgiften visserligen inte gäller hos domstolen men väl inom folkbokföringen enligt 7 kap. 15 § första stycket SekrL och domstolen känner till detta. En sådan tolkning skulle ha den fördelen att en uppgift för vilken man vet att det av någon särskild anledning råder sekretess och som föranlett spärrmarkering hos folkbokföringen inte onödigtvis sprids. Mot en sådan tolkning talar dock det förhållandet att uppgiften om adressen ändå inte hade kunnat hemlighållas hos domstolen eftersom den hade redovisats i häktningsframställningen och därför tidigare hade blivit offentlig. Om någon enskild hade ringt till domstolen och begärt uppgift om adressen skulle domstolen ha haft att lämna ut den, jfr 15 kap. 4 § SekrL.

Det anförda leder mig till bedömningen att det väl hade varit möjligt för domstolen att inte ange adressen i domen men att det inte kan hävdas vara felaktigt att så skedde. Det sist anförda har dock ingen självständig betydelse för bedömningen av frågan om statens skadeståndsskyldighet eftersom jag har funnit att skadeståndsskyldighet föreligger för staten redan med anledning av åklagarmyndighetens åtgärd att lämna ut sekretessbelagda uppgifter beträffande CP:s bostadsadress.

Som jag har påpekat i det föregående är tolkningen av Domstolsverkets föreskrift inte helt klar. Jag översänder därför en kopia av detta beslut till Domstolsverket för kännedom.

Ersättningsgill skada

Frågan är om den försumlighet hos åklagarmyndigheten som har konstaterats kan anses ha lett till någon skada för CP. Hon har begärt ersättning med 100 000 kr och därvid åberopat att offentliggörandet av hennes adress har orsakat henne stort obehag samt att hon måste byta bostad som en direkt följd av offentliggörandet av bostadsadressen.

Lidande

Enligt Justitiekanslerns beslut den 21 juni 1989 i ärende med dnr 1538-89-40 (JK 1989 C. 12) innebär ett utlämnande i strid 7 kap. 7 § sekretesslagen av uppgifter om någons hälsotillstånd ett sådant brott mot tystnadsplikt (20 kap. 3 § brottsbalken) som kan medföra rätt till ersättning för lidande enligt 2 kap. 3 § skadeståndslagen.

Den nu aktuella sekretessregeln i 9 kap. 17 § första stycket SekrL som har överträtts har uppställts uteslutande till skydd för den enskildes intresse. Jag gör mot bakgrund härav bedömningen att det nu aktuella utlämnandet hos åklagarmyndigheten har innefattat försummelse av ett sådant slag som innefattar ett brott mot tystnadsplikten. I likhet med vad Riksåklagaren har anfört anser jag att utlämnandet har skett av förbiseende. Den som av oaktsamhet begår brott mot tystnadsplikt kan dömas till böter medan det i ringa fall inte skall dömas till ansvar. Enligt min mening är det aktuella förbiseendet av sådan ringa karaktär att det inte finns anledning för mig att gå vidare i den delen.

CP är enligt min mening berättigad till ersättning för det lidande som utlämnandet har orsakat henne. En sådan skada kan svårligen uppskattas i exakta termer eller efter på förhand fastställda beräkningsgrunder. Det måste ofta bli en fråga om uppskattning efter skälighet. Vid en bedömning av omständigheterna i ärendet finner jag att ersättningen till CP skäligen bör bestämmas till 20 000 kr.

Förmögenhetsskada

CP har förutom för lidande begärt ersättning för de kostnader som hon kommer att drabbas av eftersom hon måste byta bostad. Hon anser sig vara tvungen att flytta eftersom hennes skyddade bostadsadress har blivit offentlig men hon saknar nödvändiga ekonomiska resurser för att bekosta en flyttning.

För att skadestånd för ren förmögenhetsskada skall utgå krävs att sökanden visat dels att vederbörande har lidit en ersättningsgill skada samt i princip också hur stor denna är och hur den har beräknats, dels att det finns ett adekvat orsakssamband mellan röjandet av den sekretessbelagda uppgiften och skadan.

Det finns en dokumenterad hotbild mot CP som har föranlett en spärrmarkering i folkbokföringsregistret och det har därför varit av stor vikt för henne att hennes bostadsuppgift inte röjs. Enligt Justitiekanslerns mening saknas det anledning att ifrågasätta CP:s uppgifter om att hon måste byta bostad för att kunna känna sig säker samt att bostadsbytet är en direkt följd av offentliggörandet av hennes skyddade adress.

CP har visserligen inte redovisat några direkta kostnader som hon har haft med anledning av det inträffade. Sådana kostnader borde emellertid ha uppstått redan med anledning av att hon har varit tvungen att byta telefonnummer. CP har vidare gett in intyg som visar att hon har blivit erbjuden en ny bostad samt olika offerter uppvisande kostnaderna för flyttningen av hennes bohag. Justitiekanslern finner vid en samlad bedömning av föreliggande omständigheter skäligt att bestämma ersättningen i den delen till 30 000 kr i ett för allt.

Sammantaget skall alltså ersättning utgå till CP med 50 000 kr.

Allmänna synpunkter på regleringen om skyddade personuppgifter

I ärendet blottläggs vissa brister i skyddet för den vars adress är sekretessmarkerad i folkbokföringen när adressen skall hanteras av andra myndigheter. En sådan brist är att om adressen – trots att det finns möjlighet att inte uttryckligen ange den i förundersökningen – ändå råkar nämnas där blir den offentlig hos åklagaren i och med att åtal väcks. De undantag från denna princip som görs i 9 kap. 18 § sekretesslagen synes inte vara avsedda för detta slags uppgifter. Adressen blir offentlig även om åklagaren och polisen vet att den är skyddad i folkbokföringen och även om det saknas något beaktansvärt intresse i det enskilda fallet av att den hålls offentlig. Den måste alltså lämnas ut till bl.a. den som ligger bakom de hot som har föranlett sekretesskyddet för adressen.

En annan brist av samma art är att adressen blir offentlig en gång för alla hos domstolen om den lämnas dit av åklagaren. När den har genomgått ”offentlighetsdopet” är det för sent att försöka hålla den borta från offentligheten. Även hos domstolen kan alltså en hotfull och våldsam person få tillgång till adressen om han vill. Domstolen kan inte säga ifrån om adressen begärs ut.

Lagstiftaren har övervägt om sekretessen för adressuppgifter borde förstärkas och kommit fram till att nackdelarna skulle överväga fördelarna (se t.ex. prop. 1997/98:9 s. 37 och SOU 1996:68 s. 63 f.). Såvitt jag har kunnat finna har lagstiftaren dock inte värderat de konkreta ovannämnda bristerna i skyddet mot de nackdelar som en förstärkning av sekretessen skulle medföra. Enligt min mening bör lagstiftaren göra en sådan värdering i syfte att om möjligt åstadkomma ett förstärkt skydd för de personer som är utsatta för hot om våld. Det kan enligt min uppfattning i varje fall ifrågasättas om det skall vara nödvändigt för den hotade att försöka skaffa sig fingerade personuppgifter för att på så sätt få ett mer fullständigt skydd.

Med anledning av dessa synpunkter överlämnar jag en kopia av detta beslut till Justitiedepartementet för kännedom.