Fråga bl.a. om en försäkringskassa har agerat i strid med skyndsamhetskravet i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern gör vissa uttalanden men vidtar inte i övrigt någon åtgärd i ärendet.

Ärendet

I en anmälan av den 21 oktober 2004 till Justitiekanslern har SB anfört i huvudsak följande. Mot bakgrund av ett ärende hos Stockholms läns allmänna försäkringskassa som gällde ersättning begärde hon att försäkringskassan skulle lämna ut kopior av handlingar. Sålunda skrev hon i september 2004 till försäkringskassan att hon ville ha ersättning för en viss period och att hon, om kassan inte godtog hennes ersättningskrav, ville ha kopia av "varenda instruktion till era handläggare, som gäller denna typ av ärenden". Hon angav att det gällde "både interna instruktioner och eventuella föreskrifter, förordningar eller lagar" som kunde ha påverkat kassans - enligt henne - ändrade praxis. Försäkringskassan avslog genom ett beslut den 29 september 2004 hennes ersättningsbegäran. Några kopior av handlingarna fick hon inte. Alla de handlingar som hon sålunda begärde kopia av är allmänna handlingar, som är offentliga. Sammantaget måste försäkringskassan anses ha brutit mot föreskrifterna i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen (TF) om rätten att få kopia av allmänna handlingar.

Justitiekanslern har remitterat ärendet till Riksförsäkringsverket för yttrande. Mot bakgrund av det har Riksförsäkringsverket inhämtat ett yttrande från försäkringskassan. Därefter har verket yttrat sig till Justitiekanslern. Det yttrandet innehåller bl.a. följande.

"[- - -]

Riksförsäkringsverkets utredning

Av försäkringskassans yttrande framgår att lokalkontoret Södermalm inte uppmärksammade SB:s begäran i samband med att beslutet om ersättning fattades. I en kommuniceringsskrivelse som inkom till försäkringskassan den 20 september 2004 begärde SB att försäkringskassan, i det fall hennes krav på sjukpenning och straffränta inte godtogs, skulle skicka kopior på varenda instruktion som försäkringskassans sjukpenninghandläggare har.

Av yttrandet framgår att sjukpenninghandläggaren missade SB:s begäran om att få ta del av kassans instruktioner och att hennes framställan därför inte besvarades förrän den 27 oktober 2004, d.v.s. drygt fyra veckor efter försäkringskassans avslagsbeslut. I samband med att SB:s begäran besvarades uppmanades hon att kontakta försäkringskassan om hon inte var nöjd med det utskick hon har fått del av.

Försäkringskassan anser sig ha brustit i handläggning då det gäller SB:s önskemål om att skriftligen få del av de riktlinjer/lagrum etc. varpå beslutet är fattat. Detta är nu åtgärdat och försäkringskassan beklagar det inträffade.

Riksförsäkringsverkets bedömning

Riksförsäkringsverket instämmer i att försäkringskassan har brustit i att besvara SB:s begäran med tillräcklig skyndsamhet. Försäkringskassan beskriver inte närmre anledningen till detta men SB:s begäran är nu åtgärdad. Detta föranleder inte någon ytterligare åtgärd från Riksförsäkringsverkets sida."

Justitiekanslern har skickat Riksförsäkringsverkets yttrande till SB för kännedom och eventuella synpunkter men det har inte lett till någon komplettering från henne.

Justitiekanslerns bedömning

SB har i sin anmälan gjort gällande att försäkringskassan har agerat i strid med 2 kap. 13 § TF då hon trots en begäran till kassan inte har fått kopia av - som hon menar - allmänna handlingar hos kassan.

Jag börjar därför med en kortfattad redogörelse för reglerna om rätten att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter, ofta kallad offentlighetsprincipen.

Något om offentlighetsprincipen

Enligt 2 kap. 1 § TF (jfr 14 kap. 5 § andra stycket) har var och en rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter, den s.k. offentlighetsprincipen. En allmän försäkringskassa räknas som en myndighet i detta sammanhang (Regner m.fl., Sekretesslagen s. 1:19 med hänvisningar).

Reglerna i TF innebär däremot inte någon rätt att ta del av andra - dvs. icke allmänna - handlingar hos en myndighet. Och även i fråga om allmänna handlingar gäller en inskränkning i rätten, nämligen om innehållet i handlingen eller en del av denna är hemlig.

Bestämmelser om vad som är en allmän handling finns i 2 kap. 3 § första stycket TF. Där sägs att med handling förstås en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel. Vidare föreskrivs att en handling är allmän, om den förvaras hon en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten.

2 kap. 12 och 13 §§ TF innehåller bestämmelser om de olika sätt på vilka rätten att ta del av en allmän handling kan utövas. Sålunda föreskrivs i 2 kap. 13 § att den som önskar ta del av en allmän handling har rätt att mot fastställd avgift få en kopia av handlingen till den del den får lämnas ut, dvs. i den mån handlingen inte innehåller uppgifter som är hemliga, och att en sådan begäran skall behandlas skyndsamt.

En begäran om att få ta del av en allmän handling skall göras hos den myndighet som förvarar handlingen, och i princip är det den myndigheten som prövar begäran (2 kap. 14 § TF; jfr 15 §, där det finns regler bl.a. om överklagande när myndigheten har avslagit begäran).

I 2 kap. 8-11 §§ TF finns föreskrifter bl.a. om vissa fall där en handling hos en myndighet inte skall anses vara en allmän handling. Exempelvis följer det av den s.k. biblioteksregeln i 2 kap. 11 § första stycket 3 TF att en tryckt skrift eller en annan handling som ingår i ett bibliotek inte anses som en allmän handling (jfr dock samma paragraf andra stycket om att en upptagning i en databas som myndigheten har tillgång till är en allmän handling under vissa förutsättningar). Biblioteksregeln innebär bl.a. att en enskild inte har rätt enligt offentlighetsprincipen att hos en myndighet få en kopia av innehållet i en författningssamling eller liknande som ingår i myndighetens bibliotek.

Mina överväganden

I en skrivelse som kom in till försäkringskassan den 20 september 2004 begärde SB bl.a. att få kopia av vissa typer av handlingar hos kassan. Begäran var inte närmare preciserad. Dessutom var begäran villkorad i så måtto att den förutsatte att kassan inte biföll hennes i samma skrivelse framställda yrkande om ersättning. Villkoret uppfylldes genom att kassan i ett beslut den 29 september 2004 avslog ersättningskravet. Den 27 oktober 2004 skickade kassan kopior av handlingar till SB. Det var enligt kassans bedömning de handlingar som hon hade begärt att få del av. Att några handlingar inte sändes till henne tidigare berodde enligt Riksförsäkringsverkets yttrande hit på ett förbiseende från handläggarens sida. - I Justitiekanslerns ärende finns inte några närmare uppgifter om vilka handlingar som skickades från kassan till SB i slutet av oktober 2004.

Föreskrifter t.ex. på socialförsäkringens område finns publicerade bl.a. i författningssamlingar. Med den utgångspunkten och med hänsyn till biblioteksregeln (se ovan) fanns det enligt min mening skäl för försäkringskassan att utgå från att SB:s begäran om att få kopia av "föreskrifter, förordningar och lagar" avsåg sådana handlingar som inte var allmänna handlingar hos kassan.

När det härefter gäller hennes begäran i övrigt, dvs. om att hon ville få kopia av försäkringskassans "interna instruktioner", är följande att säga.

En handling är som framgått en allmän handling under förutsättning bl.a. att den är inkommen till eller upprättad hos myndigheten enligt 2 kap. 6 § respektive 7 § TF; om handlingen inte är vare sig inkommen till eller upprättad hos myndigheten är den alltså inte en allmän handling, åtminstone inte hos den myndigheten.

Huruvida det hos försäkringskassan fanns några interna instruktioner som var inkomna till eller upprättade hos kassan är en fråga som inte får något svar av utredningen i ärendet här. Men även om frågan skulle besvaras med ja, kan det vara så att t.ex. biblioteksregeln innebär att instruktionerna inte var att anse som allmänna handlingar hos kassan.

Jag noterar vidare att utformningen av SB:s begäran och det sammanhang i vilket den gjordes kan förklara om försäkringskassans handläggare inte genast uppfattade framställningen som en begäran om att få kopia av handlingar som enligt henne var allmänna.

Vidare får utredningen anses visa att utskicket från försäkringskassan till SB i slutet av oktober 2004 ledde till att hon fick kopior av de handlingar som hennes begäran avsåg och att kassan således numera har tillmötesgått hennes framställning.

Som jag har angett i det föregående fanns det skäl att utgå från att i varje fall en del av de handlingar som SB:s begäran avsåg inte utgjorde allmänna handlingar. Dessutom råder osäkerhet om huruvida begäran i någon del avsåg allmänna handlingar, och således är det i motsvarande mån osäkert om det i 2 kap. 13 § TF angivna skyndsamhetskravet var tillämpligt över huvud taget. Jag har inte funnit tillräckliga skäl att genom ytterligare utredning i ärendet klarlägga detta.

Om och i den mån det var fråga om några allmänna handlingar som SB:s begäran avsåg får försäkringskassan anses ha dröjt alltför länge med att behandla begäran (jfr bl.a. Justitiekanslerns beslut den 5 februari 2002 i ärendet med dnr 1930-01-21). Jag får dock samtidigt påminna om vad jag nyss har uttalat om att det kan vara förklarligt att kassan förbisåg innebörden av hennes begäran.

Mot bakgrund av att jag har bedömt att SB:s begäran åtminstone i vissa delar gällde handlingar som inte var allmänna, får jag anföra följande.

I princip finns det ingenting som hindrar att en myndighet låter en enskild få del av en sådan handling som inte är en allmän handling hos myndigheten. Tillhandahållandet är då ett utflöde av service från myndighetens sida (jfr 4 § förvaltningslagen [1986:223] om myndigheters serviceskyldighet). I ett sådant fall är som framgått skyndsamhetskravet enligt 2 kap. 13 § TF inte tillämpligt, men myndigheten bör likväl hantera frågan så snabbt som möjligt (7 § förvaltningslagen).

I detta sammanhang får jag också nämna att en myndighet i vissa fall är skyldig att låta en enskild få del av uppgifter i ett ärende hos myndigheten när den enskilde är part i detta (se t.ex. 16 och 17 §§ förvaltningslagen).

Sammanfattningsvis finner jag inte skäl att uttala någon kritik mot försäkringskassan. Jag har inte heller anledning att vidta någon annan åtgärd.

Med dessa uttalanden avslutas handläggningen av ärendet.