Remissyttrande över rapporten Kriminalvården - en myndighet

Jag har granskat rapporten från de synpunkter som jag främst har att beakta. I enlighet med detta har jag inte tagit ställning till frågan om lämpligheten av att den centrala och de lokala myndigheterna och Transporttjänsten, som i dag utgör Kriminalvårdsverket, slås samman till en myndighet (jfr avsnitten 4 och 5 i rapporten). Detsamma gäller frågan om de ekonomiska konsekvenserna av en sådan förändring (jfr avsnitt 8 i rapporten och kompletteringen av rapporten). 

Beträffande författningsförslagen (avsnitt 2 i rapporten) har jag inga synpunkter att redovisa. 

Jag kan konstatera att Kriminalvårdsstyrelsen föreslår att personaladministrativa beslut i den nya myndigheten inte skall kunna överklagas och att en särskild bestämmelse om detta skall tas in i instruktionen för myndigheten (avsnitt 6.2 i rapporten). Förslaget ligger, som styrelsen noterar, i linje med vad Utredningen om en översyn av verksförordningen har föreslagit i betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23). I mitt remissyttrande över utredningens betänkande har jag på anförda skäl avstyrkt utredningens förslag om ett avskaffande av rätten att överklaga anställningsbeslut. Jag står fast vid de synpunkter som jag där har redovisat och kan därför nu hänvisa till mitt remissyttrande (Justitiekanslerns dnr 1143-04-80, Finansdepartementets dnr Fi 2004 708). 

När det så gäller frågorna om offentlighet och sekretess (avsnitt 6.4 i rapporten) har jag följande att säga. 

Rapporten innehåller en mycket kortfattad redogörelse för hur bestämmelserna på området är att förstå och hur de i dag tillämpas inom kriminalvården. Det är därför vanskligt att göra en bedömning av vad den föreslagna nya organisationen skulle innebära från offentlighets- och sekretessynpunkt. 

Rent generellt är innebörden av bestämmelserna om allmänna handlingar (handlingsoffentlighet) och reglerna om sekretess mellan och inom myndigheter inte okomplicerad. Det gäller bl.a. reglerna i 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen (1980:100). Så t.ex. kan ofta den frågan ställas, vad som är olika verksamhetsgrenar inom en myndighet och om dessa är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Under senare tid har dessa frågor belysts av Offentlighets- och sekretesskommittén i huvudbetänkandet Ny sekretesslag (SOU 2003:99). Kommittén har i och för sig inte föreslagit några nya sekretessgränser för de statliga myndigheterna men samtidigt förordat att de olika självständiga verksamhetsgrenarna i större utsträckning än för närvarande skall komma till uttryck i myndighetsinstruktionerna. Enligt kommittén ökar vikten av att hålla isär olika slags verksamheter inom en myndighet när flera myndigheter läggs ihop till en enda myndighet (se betänkandet avsnitt 12.7.6, särskilt s. 282). Jag instämmer i detta. 

Sammanfattningsvis är det enligt min mening väsentligt att ett genomförande av den nya kriminalvårdsorganisationen föregås av en noggrann analys av offentlighets- och sekretessfrågorna, med beaktande även av vad Offentlighets- och sekretesskommitténs förslag till en ny sekretesslagstiftning leder till. 

I frågan om klientbeslut (avsnitt 6.5 i rapporten) redovisar Kriminalvårdsstyrelsen bedömningen att ett avskaffande av överprövningsförfarandet inom kriminalvården kommer att leda till "förhållandevis begränsade effekter för de allmänna förvaltningsdomstolarnas arbetssituation". Jag har inte underlag för att invända mot denna bedömning. Samtidigt vill jag påpeka att det i skilda sammanhang har framhållits att arbetssituationen vid domstolarna inom landet är mycket ansträngd och att detta faktiskt har eller i varje fall kan ha negativa konsekvenser bl.a. från rättssäkerhetssynpunkt. 

Rapporten innehåller inte någon närmare diskussion rörande frågan om tillsyn över kriminalvården, även om det i anslutning till frågan om normbeslut i klientverksamhet nämns att klienterna vänder sig med allmänna klagomål till Justitiekanslern (JK) och framför allt Riksdagens ombudsmän (JO), se avsnitt 6.6. I rapporten hänvisas till det uppdrag som Kriminalvårdskommittén (Ju 2002:13) har att överväga ordningen för beslut och överprövning inom kriminalvårdens område. Det uppdraget omfattar emellertid inte själva tillsynsfrågan och jag får därför anföra följande. 

I dag har Kriminalvårdsstyrelsen tillsyn över de lokala kriminalvårdsmyndigheterna och Transporttjänsten. Till detta kommer den extraordinära tillsyn som JO och JK skall utöva. Det kan vara svårt att vid ett genomförande av den föreslagna reformen undgå att tillsynsfunktionen inom kriminalvården själv blir försvagad, även om det i och för sig skulle finnas en sådan granskningsfunktion inom myndigheten. Det bör inte komma i fråga att lägga ett större tillsynsansvar på JO eller JK. Särskilt när det gäller kriminalvården är tillsynsfrågan uppenbarligen av vikt. Den möjlighet att överklaga beslut som kan finnas är naturligtvis otillräcklig. Enligt min mening står två alternativ till buds. Det ena är att anförtro den ordinarie tillsynen åt ett organ utanför själva kriminalvården. Det andra är att trots allt försöka tillskapa en självständig och stark tillsynsfunktion inom myndigheten. Sammanfattningsvis bör frågan om tillsyn ägnas ordentlig uppmärksamhet under den fortsatta beredningen. 

När det gäller civilrättsliga frågor och myndighetens partsroll (avsnitten 6.8 och 6.9 i rapporten) har jag följande att säga. 

För bestämmande av vilken myndighet som är rätt instans vid handläggningen av skadeståndsanspråk mot staten är det av betydelse om det finns någon "central förvaltningsmyndighet" inom verksamhetsområdet. Enligt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten gäller nämligen den principen att anspråk som gäller s.k. faktisk skada handläggs av den centrala förvaltningsmyndigheten - dvs. Kriminalvårdsstyrelsen inom den nuvarande kriminalvårdsorganisationen - medan anspråk som avser s.k. beslutsskada handläggs av JK (se främst 3 och 5 §§ i förordningen). Om det inte finns någon central förvaltningsmyndighet på verksamhetsområdet, handlägger JK även anspråk på ersättning för faktisk skada. 

Rapporten nämner inte frågan om den föreslagna nya organisationen är tänkt att leda till att JK fortsättningsvis skall handlägga frågor om faktiska skador inom kriminalvården. Rimligen skall så inte ske. Med den utgångspunkten bör i instruktionen för den föreslagna nya myndigheten finnas en reglering som klargör att det är myndigheten som skall handlägga anspråk på ersättning i dessa fall. 

I sammanhanget får jag tillägga att innebörden av det i skaderegleringsförordningen använda begreppet "central förvaltningsmyndighet" har tagits upp dels i det ovan nämnda betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23), dels i Justitiedepartementets promemoria En översyn av reglerna om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten (Ju 2001 6421 L2). Som jag har framhållit i mitt remissyttrande över promemorian skiljer sig den i promemorian redovisade tolkningen av begreppet från vad som sägs i betänkandet (Justitiekanslerns dnr 1533-04-80). 

Beträffande frågan om myndighetens partsroll skall - som jag uppfattar det - utgångspunkten vara att den nya kriminalvårdsmyndigheten skall vara motpart vid överklagande av myndighetens beslut liksom i tvister, alltså på motsvarande sätt som i dag gäller för Kriminalvårdsstyrelsen. Vad som i författningskommentarerna anförs om att bestämmelser som anger att "Kriminalvårdsstyrelsen för det allmännas talan i domstol eller får överta den uppgiften" skall utmönstras (inledningen av avsnitt 9) uppfattar jag sålunda inte på det sättet att den nya kriminalvårdsmyndigheten inte skulle ha motsvarande funktion att företräda det allmänna. - Enligt rapporten (avsnitt 6.9) stämmer de förslag som har presenterats i betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23) överens med den nya kriminalvårdsmyndighetens behov av processbehörighet och juridiskt stöd. Jag får även här hänvisa till vad jag anförde i mitt remissyttrande över det betänkandet. 

Av 1 och 30 §§ verksförordningen (1995:1322) jämförda med 5 § förordningen (1990:1018) med instruktion för Kriminalvårdsverket följer att Kriminalvårdsstyrelsen varje år skall lämna en ärendeförteckning till JK, om inte JK beslutar något annat. De lokala kriminalvårdsmyndigheterna liksom Transporttjänsten har däremot inte någon sådan skyldighet. Enligt min mening fyller skyldigheten att lämna ärendeförteckningar en viktig funktion rent allmänt, bl.a. med hänsyn till den kontrollfunktion som JK har. Det föreligger som jag ser det inte några bärande skäl för att den nya kriminalvårdsmyndigheten skulle vara undantagen från skyldigheten att lämna ärendeförteckningar. Även denna fråga bör beaktas under den fortsatta beredningen.