Förutsättningar för statens frivilliga skadereglering i sådana fall då rätts- och bevisfrågorna är oklara

Justitiekanslerns beslut 

Justitiekanslern avböjer att genom frivillig skadereglering ta ställning till Obec Kemiåtervinning AB:s framställan att staten skall förklaras skadeståndsskyldig mot bolaget. 

Ärendet 

Obec Kemiåtervinning AB (i fortsättningen bolaget) har begärt att Justitiekanslern skall fastställa att bolaget har rätt till skadestånd på grund av överträdelser av EG-rätten. Bolaget har, som det får förstås, till stöd för sin begäran i huvudsak anfört följande. Bolaget har sedan tio år tillbaka haft utförseltillstånd för miljöfarligt avfall. Bolagets möjlighet att bedriva denna verksamhet har dock starkt begränsats sedan svensk lagstiftning på området har införts som möjliggör kommunalt monopol på avfallshantering. I de fall där det finns ett sådant monopol har bolaget inte kunnat bedriva någon verksamhet. Bolaget har gjort gällande att det kommunala monopolet som begränsar gränsöverskridande transport av avfall utgör ett brott mot artikel 29 i EG-fördraget om förbud mot kvantitativa exporthinder och motsvarande hinder mellan medlemstaterna. 

Bolaget har förbehållit sig rätten att precisera skadans storlek sedan Justitiekanslern har tagit ställning till frågan om skadeståndsskyldighet föreligger. 

För att styrka sin sak har bolaget bl.a. hänvisat till olika beslut och skrivelser från regeringen, Kommerskollegium och Naturvårdsverket. Bolaget har även gett in kopior av vissa inlagor i ett mål vid Länsrätten i Hallands län. Målet avsåg en begäran från bolagets sida om överprövning av en upphandling på avfallsområdet som gjorts av kommunerna i Hallands län (mål nr 1543-02). Länsrätten meddelade dom i målet den 11 november 2002. 

Justitiekanslerns bedömning 

Justitiekanslern har till uppgift att bevaka statens rätt när skadeståndsanspråk riktas mot staten. Uppgiften fullgörs dels genom att Justitiekanslern vid frivillig skadereglering i det enskilda fallet tar ställning till en begäran om ersättning, dels genom att Justitiekanslern företräder staten vid domstol när anspråk riktas mot staten. Som ett led i den frivilliga skaderegleringen kan Justitiekanslern också ( på det sätt som bolaget har hemställt i detta ärende ( ta ställning till frågan om skadeståndsskyldighet föreligger för staten. 

Justitiekanslern avböjer i vissa fall att skadereglera anspråk på frivillig väg. Det gäller exempelvis om en fråga som är av betydelse för skadeståndsskyldigheten är under prövning hos en myndighet eller i en domstol. Det gäller också om omständigheterna är oklara och skadeståndsskyldigheten på grund därav inte kan bedömas, liksom om muntlig bevisning fordras för att en någorlunda rättvisande skadebedömning skall kunna göras. Vidare avböjer Justitiekanslern ofta att skadereglera anspråk på frivillig väg i de fall då en viktig rättsfråga i ärendet är svårbedömd och därtill av principiell eller annars stor betydelse. I många sådana fall bör frågan enligt Justitiekanslerns mening avgöras genom en domstolsprövning. 

Vid sin genomgång av ärendet har Justitiekanslern kunnat konstatera att det inte är givet hur frågan om skadeståndsskyldighet skall bedömas. Redan frågan huruvida kommunernas ensamrätt till hantering av farligt avfall strider mot EG-rätten är svårbedömd. Den berördes i regeringens proposition 2002-03:117, Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp, s. 61 f. Regeringen tog därvid inte slutlig ställning till frågan men föreslog att Naturvårdsverket skulle få i uppdrag att förbereda ett avskaffande av den kommunala ensamrätten genom att utreda frågan om åtgärder för att tillförsäkra en god kontroll över flöden av farligt avfall. Riksdagen godkände förslaget, och Naturvårdsverket redovisade ett av uppdragen till regeringen den 30 augusti 2004. 

Även om det skulle anses att den svenska regleringen strider mot EG-rätten är det inte säkert att staten är skadeståndsskyldig. Enligt den s.k. Francovich-doktrinen är staterna skadeståndsskyldiga vid brott mot EG-rätten under i huvudsak tre förutsättningar: 

1. Brottet skall avse en regel som är avsedd att ge enskilda rättigheter.

2. Brottet mot regeln skall vara allvarligt och klart.

3. Det skall finnas ett direkt orsakssamband mellan brottet och skadan. 

För det fall man antar att det föreligger ett brott mot artikel 29 i EG-fördraget är Justitiekanslerns preliminära bedömning att förutsättningen under 1 är uppfylld, att förutsättningen under 2 inte är uppfylld samt att bolaget kommer att kunna visa att förutsättningen under 3 är uppfylld. Justitiekanslern anser sig dock inte ha ett tillräckligt säkert underlag för att med rimlig säkerhet kunna slå fast hur det förhåller sig. Det gäller såväl frågan om brott mot EG-rätten föreligger som frågan om staten i så fall är skadeståndsskyldig. 

Mot bakgrund av det sagda anser Justitiekanslern att ärendet lämpar sig mindre väl för frivillig skadereglering. Bolagets anspråk bör i stället prövas av domstol. Det gäller särskilt som en bedömning av bolagets eventuella skada torde bli svår att göra utan relativt omfattande bevisning. 

Med hänvisning till det anförda anser sig Justitiekanslern böra avböja att inom ramen för den frivilliga skaderegleringen ta ställning till bolagets hemställan att staten skall förklaras vara skadeståndsskyldig mot bolaget. 

Ärendet avslutas med ett beklagande över att handläggningen här har dragit ut på tiden.