Fråga om en länsstyrelses och miljödomstols rättstillämpning i ett ärende rörande vitesförbud enligt viss miljölagstiftning har grundat skadeståndsskyldighet för staten enligt skadeståndslagen. Tillika fråga om rätt till skadestånd enligt EG-rätten
Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår Ingenjörsfirman Ulf Thulin AB:s anspråk.
Ärendet
Bakgrund
I början av år 1997 gjordes en anmälan mot Ingenjörsfirman Ulf Thulin AB till Polismyndigheten i Västra Götaland på grund av misstanke om brott mot lagen (1985:426) om kemiska produkter. Den 27 april 1997 besökte Miljöförvaltningen i Malmö kommun bolaget för provtagning på vissa av bolagets produkter. Proverna visade sig innehålla HCFC (klorfluorkolväten), ett ämne som påverkar ozonskiktet. De produkter som proverna avsåg var rörskålar och isoleringsplattor av hårt polyuretanmaterial. Bolagets verksamhet bestod bl.a. i att sälja sådana produkter.
Ägaren till bolaget blev den 12 juni 1997 kallad till förhör vid Polismyndigheten i Skåne och delgavs där misstanke om brott mot lagen om kemiska produkter. En kort tid därefter avskrevs brottsmisstanken.
Miljönämnden i Malmö kommun beslöt den 16 juni 1997 med stöd av lagen om kemiska produkter, förordningen (1995:636) om ämnen som bryter ned ozonskiktet (1995 år svenska förordning) och viteslagen (1985:206) att förelägga bolaget vid vite om 100 000 kr att omedelbart efter delfåendet av beslutet upphöra med överlåtelse och saluhållande av polyuretanisolering som tillverkas med HCFC samt att utge vitesbeloppet för varje månad som bolaget fortsatte med överlåtelsen eller saluhållandet. Beslutet delgavs bolaget den 1 juli 1997 och bolaget upphörde därefter omedelbart med försäljning av rörskålar och isoleringsplattor. Bolaget överklagade dock miljönämndens beslut.
Såväl Länsstyrelsen i Skåne län som Miljödomstolen vid Växjö tingsrätt (miljödomstolen) avslog bolagets överklagande.
Bolaget överklagade miljödomstolens dom. Genom en dom den 1 juni 2001 undanröjde Miljööverdomstolen vitesföreläggandet. Domstolen fann att 1995 års svenska förordning inte gav grund för att meddela förbudet avseende rörskålarna. Vitesföreläggandet ansågs vidare ha fått en sådan allmän och vag utformning att det inte kunde läggas till grund för verkställighet. Det fanns inte förutsättningar att formulera om föreläggandet eftersom 1995 års svenska förordning bedömdes stå i strid med EG-rätten och därför inte kunde tillämpas.
1995 års svenska förordning har numera upphävts och ersatts av förordningen (2002:187) om ämnen som bryter ned ozonskiktet (2002 års svenska förordning).
Anspråket
Bolaget har hos Justitiekanslern framställt ett yrkande om skadestånd med, som det får uppfattas, 1 730 250 kr. Anspråket avser dels utebliven vinst med 1 242 500 kr, dels ombudskostnader med 487 750 kr.
Yrkandet avseende ombudskostnader är hänförligt till kostnader som bolaget har haft i de instanser (miljönämnden, länsstyrelsen, miljödomstolen och Miljööverdomstolen) som har prövat den aktuella förbudsfrågan samt hos polis- och åklagarmyndigheterna.
Bolaget har som grund för kravet i första hand gjort gällande att miljönämnden i Malmö kommun var culpös enligt skadeståndslagens regler i samband med att den utfärdade det aktuella vitesföreläggandet. Felet var att nämnden lät förbudet omfatta de aktuella rörskålarna trots att dessa uttryckligen inte omfattades av förbudet i 1995 års svenska förordning. Miljönämndens beslut utgjorde myndighetsutövning.
Under alla omständigheter skall, enligt bolaget, ersättning utgå på EG-rättsliga grunder. Den svenska staten har utfärdat en intern förordning (1995 år svenska förordning) som strider mot gällande EG-rätt och därigenom förhindrat bolaget att sälja isoleringsplattor och rörskålar.
Länsstyrelsen i Skåne län har yttrat sig i ärendet här och därvid avstyrkt bifall till anspråket. I yttrandet har länsstyrelsen bl.a. påpekat att miljönämndens beslut inte innebar att vitesförbudet skulle gälla omedelbart även om beslutet överklagades. Därmed hade bolaget möjlighet att fortsätta den aktuella verksamheten till dess att vitesbeslutet vann laga kraft. Länsstyrelsen har vidare bestritt att dess bedömningar i frågan om det förelåg förutsättningar att meddela det aktuella förbudet innefattade fel eller försummelse enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Länsstyrelsen har vidare ifrågasatt skäligheten av det yrkade beloppet.
Justitiekanslern har även inhämtat ett yttrande från miljödomstolen. I yttrandet har domstolen framhållit att det inte inträdde någon skyldighet för bolaget att följa miljönämndens föreläggande eftersom beslutet inte vann laga kraft. Miljönämnden förordnade inte att föreläggandet skulle gälla även om beslutet överklagades. Miljödomstolen har vidare anfört att det inte förekom några brister i domstolens handläggning eller bedömning som är skadeståndsgrundande mot bolaget.
Bolaget har yttrat sig över vad länsstyrelsen och miljödomstolen har anfört.
Justitiekanslerns bedömning
Allmänna utgångspunkter
De myndigheter och domstolar som var inblandade i förfarandet mot bolaget hade att ta ställning till olika svenska och EG-rättsliga regler på miljöområdet. Den aktuella regleringen innebär i huvudsak följande.
I 3 § 1995 års svenska förordning föreskrivs att produkter eller varor som anges i en bilaga till förordningen inte yrkesmässigt får överlåtas eller saluhållas, om produkten ingår i eller varan innehåller skumplast som har tillverkats med CFC eller HCFC. Enligt en av punkterna i bilagan omfattas plattor av bl.a. polyuretan (ur KN-nummer 3921). På ett annat ställe i bilagan upptas rörisolering av mjuk skumplast (ur KN-nummer 3926). Det finns även en punkt som omfattar "Varor för byggnadsändamål" (ur KN-nummer 6809 - 6810).
Enligt 1 § i den svenska förordningen kompletterar denna rådets förordning (EG) nr 3093-94 av den 15 december 1994 om ämnen som bryter ned ozonskiktet (1994 års EG-förordning). EG-förordningen antogs med beaktande av artikel 130 s.1 (numera artikel 175.1) i EG-fördraget. Enligt artikel 1 skall 1994 års EG-förordning tillämpas på produktion, import, export, utbud, användning och återvinning av bl.a. HCFC. I artikel 5 föreskrivs ett förbud mot all användning av HCFC. Från förbudet medges vissa undantag, bl.a för användning av HCFC för produktion av hårt isolerskum för säkerhetsändamål.
Den 1 oktober 2000 upphävdes 1994 års EG-förordning och ersattes av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2037/2000 av den 29 juni 2000 om ämnen som bryter ned ozonskiktet (2000 års EG-förordning). Förordningen antogs med beaktande av artikel 175.1 i EG-fördraget. 2000 års EG-förordning innefattar ett förbud mot HCFC. Förbudet omfattar, förutom ämnet HCFC som sådant, även produkter och utrustning där ämnet ingår. Av bestämmelserna i 2000 års EG-förordning följer, något förenklat, att import och saluhållande av de varor som är aktuella i ärendet förbjuds först från den 1 januari 2004.
Den 1 juni 2002 upphävdes 1995 års svenska förordning och ersattes av 2002 års svenska förordning. I 1 § anges att förordningen kompletterar 2000 års EG-förordning. I 2002 års svenska förordning upprepas, i det avseende som är aktuellt i ärendet, de förbud som fanns angivna i 1995 års svenska förordning. Det föreskrivs i 2 § i 2002 års svenska förordning att förbuden i förordningen gäller endast om motsvarande förbud inte följer redan av 2000 års EG-förordning.
Bolaget har, som framgått ovan, grundat sitt anspråk både på skadeståndslagens regler och på EG-rätten. Som anspråket är utformat finns det anledning att först pröva i vilken mån skadestånd kan utgå enligt skadeståndslagen och, vid behov, därefter gå vidare med en prövning enligt EG-rätten.
Vissa inskränkningar i Justitiekanslerns prövning och i skadeståndslagens tillämplighet
Bolaget har gjort gällande att det är miljöförvaltningen i Malmö kommun, således ett kommunalt organ, som har begått det fel som kan grunda rätt till skadestånd enligt skadeståndslagen.
Ett på den grunden utformat anspråk kan inte prövas av Justitiekanslern. Inom ramen för vad som brukar kallas statens frivilliga skadereglering prövar Justitiekanslern enbart skadeståndsanspråk som riktas mot staten (se förordningen [1995:1301] om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten). Ett anspråk som grundas på skadeståndslagen och som har sitt ursprung i ett påstående om fel eller försummelse vid myndighetsutövning av ett kommunalt organ faller inte inom tillämpningsområdet för den förordningen. Det bör redan här påpekas att saken förhåller sig annorlunda i de fall då ett anspråk grundas direkt på EG-rätten. En kommuns eventuellt felaktiga tillämpning av EG-rätten skall nämligen normalt i sådana fall tillskrivas medlemsstaten i fråga. För en genomgång av EG-domstolens praxis i frågan om statsbegreppet, se t.ex. SOU 1997:194 s. 111 f.
Miljönämndens beslut har dock överprövats och fastställts av länsstyrelsen och miljödomstolen, sålunda två statliga inrättningar. Bolaget har inte uttryckligen åberopat att länsstyrelsens beslut och miljödomstolens dom innefattade fel eller försummelse som kan grunda rätt till ersättning enligt skadeståndslagen. Efter muntliga kontakter med bolagets ombud har jag dock förstått att bolaget med sin skrivelse hit även har velat få länsstyrelsens och miljödomstolens bedömningar prövade enligt skadeståndslagen.
I sammanhanget bör något även nämnas om regeln i 3 kap. 7 § skadeståndslagen. Enligt den bestämmelsen får en talan om ersättning enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen inte föras med anledning av ett beslut av bl.a. regeringen, om inte beslutet har upphävts eller ändrats. En följd av bestämmelsen är i detta ärende att det inte kan prövas om införandet av 1995 års svenska förordning innefattade fel eller försummelse som kan grunda rätt till skadestånd enligt skadeståndslagen, om inte förordningen har upphävts eller ändrats.
1995 års svenska förordning har visserligen upphävts genom införandet av 2002 års svenska förordning. Men det i 1995 års svenska förordning uppställda förbudet mot överlåtelse eller saluhållande av plattor av polyuretan återfinns även i 2002 års svenska förordning. Det kan mot den bakgrunden inte anses att de ifrågasatta delarna av 1995 års svenska förordning har ändrats eller upphävts i den mening som avses i 3 kap. 7 § skadeståndslagen. Någon prövning enligt skadeståndslagen av regeringens beslut att införa 1995 års svenska förordning, eller att behålla förordningen efter ikraftträdandet av 2000 års EG-förordning, skall därför inte ske.
Betydelsen av att vitesföreläggandet inte vann laga kraft
Det finns redan i denna del av prövningen anledning att beröra betydelsen av att miljönämndens beslut om vitesföreläggande överklagades och att det aldrig kom att vinna laga kraft mot bolaget.
Miljönämnden förordnade visserligen att vitesföreläggandet skulle gälla omedelbart efter det att bolaget hade fått del av beslutet. Som länsstyrelsen och miljödomstolen har påpekat blev beslutet dock inte direkt verkställbart eftersom miljönämnden därutöver inte förklarade att beslutet skulle gälla omedelbart även om beslutet överklagades. Det kan noteras att miljönämnden hade haft möjlighet att i enlighet med 35 § förordningen (1985:835) om kemiska produkter meddela ett sådant direkt verkställbart beslut.
Vitesföreläggandet har med andra ord inte i något skede medfört en formell skyldighet för bolaget att upphöra med försäljningen av rörskålarna och isoleringsplattorna. Det förhållandet har i sig ingen omedelbar betydelse för bedömningen av frågeställningen om staten har ådragit sig en skadeståndsskyldighet mot bolaget. Däremot kan det vara en omständighet som talar för att en eventuell ersättning till bolaget skall jämkas.
Skadeståndsskyldighet enligt skadeståndslagen?
Miljööverdomstolen har kommit fram till att det inte fanns någon grund att meddela ett vitesföreläggande beträffande rörskålarna eftersom bilagan till 1995 års svenska förordning inte kunde anses omfatta rörisolering av hårt polyuretanmaterial. Av handlingarna i ärendet framgår - även om detta inte klart kan utläsas av det meddelade vitesförbudet - att miljönämndens, länsstyrelsens och miljödomstolens prövning avsåg frågan om förbud för bolaget att saluhålla och överlåta isoleringsplattor och rörskålar. Bolaget upphörde som en följd av vitesföreläggandet med försäljningen av isoleringsplattor och rörskålar.
Frågan är om länsstyrelsens beslut och miljödomstolens dom - vilka bl.a. innebar att miljönämndens förbud upprätthölls - medför skadeståndsskyldighet för staten.
Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen skall staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar. Länsstyrelsens och miljödomstolens överprövning har utgjort myndighetsutövning. Det som kan diskuteras är om deras bedömningar har innefattat fel eller försummelser som är skadeståndsgrundande för staten.
När det gäller rättstillämpning och bedömningsfrågor räcker det inte för skadeståndsansvar att en domstol eller en förvaltningsmyndighet har gjort en bedömning som kan ifrågasättas. För skadeståndsansvar är det således inte tillräckligt att ett beslut har ändrats i en högre instans. Det krävs att domstolens eller förvaltningsmyndighetens bedömning har varit felaktig eller försumlig i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Det har i rättspraxis ansetts att endast uppenbara felbedömningar kan föranleda skadeståndsansvar för det allmänna (se t.ex. NJA 1994 s. 654 och Bertil Bengtsson, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, andra upplagan, s. 79 f.).
Länsstyrelsens beslut
Av länsstyrelsens relativt kortfattade beslutsmotivering framgår att myndigheten menade att artikel 5 i 1994 års EG-förordning skall förstås så att även saluhållande och överlåtelse av produkter eller varor som innehåller HCFC omfattades av det i artikeln angivna generella förbudet mot HCFC.
Undantaget i artikel 5.1 om användning av HCFC för produktion av hårt isolerskum för säkerhetsändamål var, som jag uppfattar beslutet, enligt länsstyrelsen i sig tillämpligt på produktion av rörskålarna och isoleringsplattorna. Eftersom inget nämndes i artikeln om undantag för saluhållande och överlåtelse av HCFC menade länsstyrelsen dock att detta var förbjudet enligt det generella förbudet. Enligt länsstyrelsen fick bolaget därför inte saluhålla eller överlåta dessa produkttyper.
Det kan nämnas att även miljödomstolen fann att användningen av HCFC för produktion av rörskålarna och isoleringsplattorna omfattades av det angivna undantaget i artikel 5.1. Till skillnad från länsstyrelsen ansåg dock miljödomstolen att det i 1994 års EG-förordning inte gick att läsa in något förbud mot att överlåta och försälja hårt isolerskum som är tillverkat av HCFC. Enligt miljödomstolen förelåg det därför inte något förbud enligt EG-rätten mot att överlåta och försälja rörskålarna och isoleringsplattorna.
Jag är för egen del beredd att godta länsstyrelsens och miljödomstolens bedömning att undantaget i artikel 5.1 om användning av HCFC för produktion av hårt isolerskum för säkerhetsändamål (i den engelska versionen av 1994 års EG-förordning används security applications) i sig är tillämpligt på tillverkningen av de i ärendet aktuella produkttyperna. Det gör jag även om någon särskild utredning i den frågan inte har funnits tillgänglig i ärendet här. Det får således anses ha varit tillåtet enligt EG-rätten att använda HCFC vid produktion av rörskålarna och isoleringsplattorna.
Enligt länsstyrelsens tolkning av artikel 5 har det förelegat ett förbud mot att bl.a. överlåta rörskålarna och isoleringsplattorna trots att produktionen av sådana varor varit uttryckligen tillåten enligt det aktuella undantaget. Det är svårt att hitta något stöd för den tankegången i ordalydelsen av 1994 års EG-förordning eller i dess systematik. Den som enligt förordningen har getts laglig möjlighet att producera de aktuella produkterna måste också rimligen antas ha haft rätt att sälja dessa vidare. Om avsikten hade varit en annan skulle detta rimligen ha angetts i förordningen, t.ex. på det sätt som skett i artikel 5.5 avseende saluförande m.m. av viss närmare angiven utrustning.
Det är min uppfattning att länsstyrelsens beslut sålunda var klart bristfälligt i sak. Med hänsyn till vikten av att betungande beslut som det aktuella är riktiga bör långtgående krav ställas på att myndigheterna behärskar den tillämpliga lagstiftningen och att besluten övervägs omsorgsfullt. I fråga om felaktig rättstillämpning kan emellertid, som har nämnts ovan, endast uppenbara felbedömningar grunda skadeståndsskyldighet för det allmänna.
Skadeståndsfrågan måste här prövas mot bakgrund av att den lagstiftning som länsstyrelsen hade att tillämpa får anses ha varit komplicerad och svårtillgänglig. Särskilt 1994 års EG-förordning framstår i flera avseenden som mycket svårtolkad. Om uppgiften att tillämpa lagar och föreskrifter, som här, är ovanligt besvärlig måste utrymmet för felbedömningar anses vara större än annars. Det finns alltså i sådana fall en betydande marginal för misstag vid myndigheternas rättstillämpning. Trots bristerna i länsstyrelsens beslut anser jag inte att gränsen för fel eller försummelse har passerats. Skadeståndsskyldighet enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen har därför enligt min mening inte uppkommit till följd av länsstyrelsens beslut.
Miljödomstolens dom
Av domen framgår att utgångspunkten för miljödomstolens prövning var att det inte fanns något generellt förbud enligt EG-rätten mot saluhållande och överlåtelse av rörskålarna och isoleringsplattorna. Miljödomstolens bedömning var därför i första hand inriktad på frågan om det svenska förbudet enligt artikel 3 i 1995 års svenska förordning - vilket ansågs gå längre än som föreskrevs i 1994 års EG-förordning - var förenligt med EG-rätten mot bakgrund av innehållet i artikel 176 i EG-fördraget. Miljödomstolen besvarade den frågan jakande och ansåg sålunda att förbudet i 1995 års svenska förordning kunde tillämpas.
Den fråga som då infinner sig är om vitesförbudet mot bolaget var förenligt med 1995 års svenska förordning. I den frågan ser jag inte skäl att ifrågasätta Miljööverdomstolens bedömning att det saknades grund enligt 1995 års svenska förordning att förbjuda bolaget att överlåta och saluhålla de aktuella rörskålarna men att det fanns förutsättningar för beslutet beträffande isoleringsplattorna. Den slutsats som måste dras av att det i bilagan uttryckligen anges att "rörisolering av mjuk skumplast" (ur KN-nummer 3924) omfattas av förbudet, medan rörisolering av hård skumplast inte nämns, är att den sistnämnda produkttypen inte omfattas. När det gäller isoleringsplattorna omfattas dessa av bilagans hänvisning till "plattor av [] polyuretan" (ur KN-nummer 3921).
Av miljödomstolens dom går det beträffande rörskålarna att få intrycket att domstolen i rättsligt avseende har missat att kontrollera att det fanns grund i 1995 års svenska förordning för vitesförbudet mot bolaget. Eftersom det inte fanns någon annan grund för förbudet än 1995 års svenska förordning var domstolen skyldig, inom ramen för sin officialprövning, att på eget initiativ kontrollera att den nämnda helt centrala förutsättningen för vitesförbudet var uppfylld, dvs. att även rörskålarna omfattades av bilagan.
I sitt yttrande hit har miljödomstolen i detta avseende anfört följande.
"Miljödomstolen har naturligtvis penetrerat bilagan för att kontrollera att det fanns författningsstöd för föreläggandet. Det bör påpekas att bilagan innehåller såväl klart angivna varor eller artiklar såsom plattor av polyuretan och rörisolering av mjuk skumplast som allmänt angivna varor såsom varor för byggnadsändamål. Mot bakgrund av vad miljönämndens utredning visade och Naturvårdsverket anfört samt framgick av bolagets överklagande fann miljödomstolen att det förelåg författningsstöd för vitesföreläggandet, eftersom de aktuella varorna kunde hänföras till plattor av polyuretan respektive varor för byggnadsändamål. Miljödomstolen fann inte frågan vara svårare än att domstolen i domen anförde att vad bolaget anfört inte föranleder miljödomstolen att göra en annan bedömning i fråga om tolkningen av den svenska lagstiftningen än vad länsstyrelsen gjort. Miljödomstolen fokuserade därefter på den som domstolen ansåg vara den svåra frågan, nämligen den svenska förordningens förenlighet med EG-rätten."
Det kan ifrågasättas om inte miljödomstolen i domskälen borde ha redogjort för hur den resonerade i frågan om den rättsliga grunden för förbudet avseende rörskålarna och inte endast hänvisat till länsstyrelsens bedömning. Av länsstyrelsens beslut framgick nämligen inte hur den myndigheten närmare hade bedömt frågan om förbudets förenlighet med den svenska regleringen på området.
Vid bedömningen av skadeståndsfrågan kan jag emellertid inte bortse från den förklaring som miljödomstolen nu har lämnat. Utgångspunkten för prövningen är därför att miljödomstolen har ansett att rörskålarna faller in under den i bilagan till 1995 års svenska förordning upptagna produkttypen "Varor för byggnadsändamål" (ur KN-nummer 6809-6810). Som jag har nämnt ovan ansluter jag mig här i sak till Miljööverdomstolens bedömning. Den av miljödomstolen hävdade tolkningen framstår samtidigt inte som orimlig och den kan enligt min mening inte anses innefatta fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen.
Denna bedömning medför, tillsammans med förhållandet att det i sig fanns lagliga förutsättningar att meddela förbudet avseende isoleringsplattorna (se ovan), att staten inte har ådragit sig skadeståndsskyldighet enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen till följd av miljödomstolens dom.
Sammanfattningsvis menar jag att varken länsstyrelsens beslut eller miljödomstolens dom innehöll fel eller försummelse på ett sätt som är skadeståndsgrundande enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Bolaget har därför inte rätt till skadestånd av staten på denna grund.
Jag övergår nu till att pröva frågan om skadeståndsskyldighet för staten föreligger enligt EG-rätten.
Utgångspunkter för frågan om ersättning enligt gemenskapsrätten
EGdomstolen har i ett flertal domar lagt fast att en medlemsstat kan bli skadeståndskyldig gentemot enskilda om staten har åsidosatt de förpliktelser som följer av gemenskapsrätten (se t.ex. domarna Francovich m.fl., Brasserie du Pêcheur, Factortame, Dillenkofer m.fl.). Enligt domstolens praxis gäller som förutsättning för skadestånd
- att den rättsregel som har överträtts är avsedd att skapa rättigheter för enskilda,
- att statens överträdelse är tillräckligt klar samt
- att det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och den skada som har åsamkats den drabbade.
Dessa principer för skadeståndsskyldighet gäller beträffande alla EG-rättsliga regler som är bindande för medlemsstaten. Till den kategorin hör bl.a. fördragsbestämmelser, förordningar och direktiv.
Bedömningen av huruvida en överträdelse är tillräckligt klar skall enligt EGdomstolens uttalanden göras av de nationella organen med beaktande av bl.a. hur tydlig och exakt den överträdda regeln är, vilket mått av handlingsfrihet som har lämnats medlemsstaten vid implementeringen, i vad mån överträdelsen har varit avsiktlig eller oavsiktlig samt huruvida en felaktig rättstillämpning varit ursäktlig eller ej. Hänsyn kan också tas till den omständigheten att en av en gemenskapsinstitution intagen ståndpunkt har kunnat bidra till bl.a. upprätthållandet av bestämmelser eller nationell praxis som strider mot gemenskapsrätten.
I de förenade målen C-178-94, C-179-94, C-188-94, C-189-94 och C-190-94 Dillenkofer m.fl. - Förbundsrepubliken Tyskland uttalade domstolen att bedömningen av huruvida förutsättningarna för skadeståndsansvar är för handen är beroende av vilken situation det är fråga om. Enligt domstolen är en överträdelse tillräckligt klar om en medlemsstat vid utövandet av sin normgivningsbefogenhet uppenbart och allvarligt har missbedömt gränserna för utövandet av befogenheten.
När det gäller frågeställningen om bolaget har rätt till ersättning på EG-rättslig grund är det två delfrågor som skall prövas. För det första uppkommer spörsmålet om bolaget har rätt till skadestånd på den grunden att 3 § i 1995 års svenska förordning, vilken kommit att tillämpas mot bolaget genom det av miljönämnden meddelade föreläggandet, stått i strid med 1994 års EG-förordning. Det bör noteras att denna grund för skadestånd enbart kan avse tiden fram till dess att 1994 års EG-förordning upphävdes genom att 2000 års EG-förordning trädde i kraft (den 1 oktober 2000).
Den andra frågan som skall prövas enligt EG-rätten är om skadeståndsskyldighet för det allmänna har uppkommit genom att 1995 års svenska förordning stått i strid med 2000 års EG-förordning. Anspråket får i denna del anses avse tiden från ikraftträdandet den 1 oktober 2000 till Miljööverdomstolens dom den 1 juni 2001.
Ersättning på grund av överträdelse av EG-rätten under den tid då 1994 års EG-förordning var i kraft?
En EG-förordning beskrivs i artikel 249 i EG-fördraget som en rättsakt som skall ha allmän giltighet. Den skall i alla delar vara bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Det anses därför att en EG-förordning inte skall eller får inkorporeras i eller transformeras till nationell rätt. Däremot kan en förordning kompletteras på nationell nivå med regler om t.ex. avgifter och nödvändiga administrativa åtgärder (se t.ex. Bengtsson m.fl., Miljöbalken - En kommentar del 1, s. 1:14).
En fråga som Miljööverdomstolen tog ställning till är om1995 års svenska förordning avviker från 1994 års EG-förordning eftersom den svenska regleringen avser både kemiska ämnen och varor medan 1994 års EG-förordning i princip bara omfattar ämnen, eller om dessa skillnader innebär att 1995 års svenska förordning innehåller strängare regler än 1994 års EG-förordning.
Är det senare fallet - alltså att den svenska förordningen anses innehålla en strängare reglering än EG-förordningen - blir den för miljöområdet speciella undantagsregeln i EG-fördragets artikel 176 (tidigare artikel 130t) om medlemsstaters strängare skyddsåtgärder tillämplig. Artikel 176 innebär att en medlemsstat får behålla eller införa strängare skyddsåtgärder om de bedöms vara förenliga med EG-fördraget. Av särskilt intresse är här om en strängare skyddsåtgärd kan anses förenlig med artikel 28 (tidigare artikel 30) om förbud mot kvantitativa importrestriktioner.
Om man som Miljööverdomstolen menar att regleringen i 1995 års svenska förordning inte innehåller en strängare reglering än som föreskrivs i 1994 års EG-förordning, blir artikel 176 däremot inte tillämplig. Frågan om 1995 års svenska reglering är förenlig med EG-rätten skall i så fall bedömas direkt mot de allmänna bestämmelserna i EG-fördraget. Det är även då främst artikel 28 som är aktuell.
Det sagda innebär att en prövning av om 1995 års svenska förordning är förenlig med artikel 28 i fördraget skall äga rum oavsett om artikel 176 anses tillämplig eller inte.
I artikel 28 anges att kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan skall vara förbjudna mellan medlemsstaterna. Enligt artikel 30 (tidigare artikel 36) finns dock vissa möjligheter till undantag från förbudet. En sådan möjlighet finns när restriktionen grundas på intresset av att skydda människors och djurs hälsa och liv eller att bevara växter. Restriktionen får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.
Det finns en omfattande praxis från EG-domstolen när det gäller förutsättningarna för undantag från förbudet i artikel 28. Rättstillämpningen kan sammanfattas med att utgångspunkten för domstolens bedömning är att medlemsstaten beslutar om sin egen skyddsnivå på de områden som anges i artikel 30, om det inte finns några gemenskapsregler på området. Medlemsstaten får emellertid inte ställa upp striktare regler för importerade varor än för inhemska. Åtgärderna får inte heller utformas så att de inte står i proportion till det mål som åsyftas.
Det är inte helt lätt att bedöma om förbudet i 1995 års svenska förordning mot olika varor som innehåller HCFC var förenligt med EG-rätten som den förelåg fram till ikraftträdandet av 2000 års EG-förordning. Klart är att syftet med förbudsbestämmelsen - att skydda ozonskiktet - faller inom tillämpningsområdet för artikel 30. Förbudet är inte heller utformat så att det drabbar importerade varor hårdare än inhemska. Frågan blir då om förbudet har stått i proportion till det avsedda målet.
Det som enligt min bedömning kan tala mot att det svenska förbudet var tillåtet enligt artikel 30 är utvecklingen efter 1994 års EG-förordning. I 2000 års EG-förordning anges nämligen att förbudet mot de i ärendet aktuella varorna skall gälla först från den 1 januari 2004. Dessutom anges att förbudet inte omfattar produkter som bevisligen är tillverkade före det datumet. Detta kan, som Miljöverdomstolen har påpekat, tala för att den rådande uppfattningen inom gemenskapen var att det före den 1 januari 2004 inte fanns laglig möjlighet att förbjuda de aktuella varorna.
Frågan måste dock enligt min mening prövas utifrån ett något vidare perspektiv. Sålunda måste proportionalitetsbedömningen göras med utgångspunkt från de internationella förpliktelser som EU och dess medlemsstater har på området. Av ingressen till 1994 års EG-förordning framgår sålunda att bakgrunden till förordningen är att gemenskapen vill kunna fullgöra sina förpliktelser enligt den s.k. Wienkonventionen för skydd av ozonskiktet och det s.k. Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet. Liknande hänvisningar till framför allt Montrealprotokollet förekommer såväl i den rådsförordning (EEG nr 594-91) som föregick 1994 års EG-förordning som i 2000 års EG-förordning.
Montrealprotokollet innebär i huvudsak att de anslutna staterna åtar sig att gradvis helt
avveckla användningen av vissa ämnen som bryter ned ozon- skiktet. För HCFC gäller att ämnet senast år 2030 skall vara helt avvecklat i industriländerna. Industriländernas åtaganden innebär vidare att användningen år 2004 skall ha minskats med 35 % i förhållande till den mängd som konsumerades år 1989. (För en översiktlig genomgång av Montrealprotokollet se Naturvårdsverkets hemsida, www.naturvardsverket.se.)
Utvecklingen inom EG - med antagandet av 1991 års, 1994 års och 2000 års EG-förordningar - kan sägas följa den internationella process som pågår ge- nom arbetet med framför allt Montrealprotokollet. Genom föreskrifterna i artikel 5 i 2000 års EG-förordning har gemenskapen dessutom infört en snabbare avvecklingstakt beträffande HCFC än som föreskrivs i Montrealprotokollet.
Den inställning till arbetet med Montrealprotokollet som gemenskapen har intagit, vilken kommit till uttryck i de tre förordningarna, tyder enligt min mening på att en medlemsstat har haft möjlighet att med stöd av undantagsbestämmelsen i artikel 30 införa egna bestämmelser i syfte att skydda ozonskiktet. Jag är därför av uppfattningen att förbudet i 3 § i 1995 års svenska förordning mot saluhållande och överlåtelse av de i ärendet aktuella produkterna var tillåtet enligt nuvarande artikel 30 i EG-fördraget.
Det finns slutligen i denna del anledning att nämna något om det s.k. notifieringsförfarande som föreskrivs i artikel 176. Enligt denna artikel är en medlemsstat som behåller eller inför en strängare skyddsåtgärd skyldig att underrätta kommissionen om detta. Någon sådan underrättelse lämnades inte från svensk sida med anledning av innehållet i 1995 års svenska förordning. För det fall artikel 176 är tillämplig skulle Sverige därigenom ha brutit mot sin skyldighet att underrätta kommissionen.
I likhet med Miljööverdomstolen menar jag att den omständigheten att Sverige inte underrättade kommissionen under inga förhållanden - alltså oavsett om artikel 176 är tillämplig eller inte - fick till följd att 1995 års svenska förordning inte fick tillämpas. Rättsläget är ett annat beträffande nationella regler vilkas tillämpning förutsätter att kommissionen godkänner eller inte motsätter sig dem, se domar i mål C-194/94 (CIA Security International) och i mål C-319/97 (Kortas). Men föreskriften i artikel 176 om underrättelseskyldighet kan inte anses vara en rättsregel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda. Därmed kan ett brott mot skyldigheten enligt artikel 176 att underrätta kommissionen i sig inte grunda rätt till skadestånd.
Jag gör sammanfattningsvis bedömningen att något skadeståndsansvar för staten inte har uppkommit på den grunden att 1995 års svenska förordning stått i konflikt med 1994 års EG-förordning.
Ersättning till följd av överträdelse av 2000 års EG-förordning?
Miljööverdomstolen bedömde att 1995 års svenska förordning inte kunde tillämpas i målet eftersom den numera i varje fall delvis täcks av 2000 års EG-förordning. Omständigheterna är enligt Miljööverdomstolen sådana att den svenska förordningen strider mot innehållet i artikel 249, i vilken förordningars rättsliga karaktär bestäms (se ovan). Miljööverdomstolen lägger här vikt vid EG-domstolens uttalanden på området (bl.a. i mål C 34-73 Variola) och vid den s.k. lojalitetsprincipen i artikel l0 i EG-fördraget. En förordning är direkt tillämplig och dess bestämmelser skall därför inte införlivas med nationell rätt genom någon implementeringsåtgärd. Förordningens bestämmelser får inte heller upprepas i nationell rätt på ett sätt som döljer bestämmelsernas gemenskapskaraktär.
Det kan konstateras att 1995 års svenska förordning infördes som ett komplement till 1994 års EG-förordning och det är tydligt att den inte är anpassad till innehållet i 2000 års EG-förordning. Utformningen av den svenska förordningen ger nämligen intrycket att regleringen på området utgör en intern svensk normgivning. Jag instämmer i Miljööverdomstolens bedömning att en sådan nationell rättsakt inte är förenlig med artikel 249 i EG-fördraget och att det därför inte var möjligt att tillämpa 1995 års svenska förordning sedan 2000 års EG-förordning trätt i kraft. Någon möjlighet för Miljööverdomstolen att med stöd av 3 § i 1995 års svenska förordning meddela ett nytt föreläggande beträffande isoleringsplattorna fanns således inte sedan domstolen väl underkänt utformningen av miljönämndens vitesförbud.
Bristerna i 1995 års svenska förordning får anses ha utgjort en överträdelse av EG-rätten.
Den nu angivna överträdelsen är dock inte sådan att den medför skadeståndsansvar för staten mot enskilda. Det beror på att förbudet mot att ha nationella regler som motsvarar bestämmelserna i EG-förordningar inte är av den karaktären att det skapar rättigheter för enskilda. Förbudet är i stället tillkommet för att säkerställa EG-rättens genomslag i medlemsstaterna och upprätthålla ordningen i regelsystemet.
1995 års förordning innefattade i sak inte någon överträdelse av 2000 års EG-förordning. I den mån den svenska förordningen var mer långtgående än EG-förordningen var detta en tillåten strängare skyddsåtgärd enligt artikel 176. Det säger sig självt att 1995 års förordning inte heller efter tillkomsten av 2000 års förordning kan ha innefattat någon överträdelse av artikel 28 i Romfördraget. På den punkten hänvisar jag till de överväganden som har gjorts under föregående rubrik.
Sammanfattning
Mina överväganden innebär att enligt min mening varken länsstyrelsens beslut den 29 mars 1999 eller Växjö tingsrätts dom den 13 mars 2000 innefattade fel vid myndighetsutövning. Beslutet och domen har därför inte grundat skadeståndsskyldighet för staten enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.
Skadeståndsskyldighet för det allmänna föreligger inte heller på EG-rättslig grund. 1995 års svenska förordning stod enligt min mening inte i strid med EG-fördraget under den tid då 1994 års EG-förordning var i kraft. Den överträdelse av EG-rätten som 1995 års svenska förordning har inneburit efter ikraftträdandet av 2000 års EG-förordning är inte sådan att den grundar en skadeståndsskyldighet för det allmänna.
Bolagets skadeståndsanspråk skall alltså lämnas utan bifall. Med den utgången i huvudsaken skall även yrkandet om ersättning för ombudskostnader lämnas utan bifall.
Jag vill tillägga att mitt avgörande innebär att bolaget får anses ha drabbats hårt av en rättstillämpning som var oriktig om än inte skadeståndsgrundande. Enligt min bedömning har bolaget fog för att få sitt anspråk prövat i domstol. Fallet är av den karaktären att jag inte avser att framställa något anspråk på ersättning för statens rättegångskostnader om bolaget väcker en sådan talan.
Jag får till sist beklaga att handläggningen här har dragit ut på tiden.