Remissyttrande över betänkandet (SOU 2004:23) Från verksförordning till myndighetsförordning

Förslaget till en ny myndighetsförordning m.m. framstår som väl genomarbetat och underbyggt. De föreslagna författningarna torde i flera avseenden förbättra möjligheterna till en effektiv styrning av myndigheterna jämfört med den nuvarande verksförordningen (1995:1322). Regleringen blir också mer konsekvent och tydligare. Jag är således positiv till förslaget. Endast på en punkt har jag en avvikande mening (se p. 3 nedan). 

I några avseenden kan förslaget antas ha en direkt inverkan på den verksamhet som bedrivs hos Justitiekanslern. Mina synpunkter under 1 och 2 nedan avser detta förhållande. 

1. Begreppet "central förvaltningsmyndighet" 

Utredningen föreslår att det i varje myndighets instruktion skall anges om myndigheten är en central förvaltningsmyndighet eller inte. En sådan ordning är tänkt att undanröja de tolkningsproblem som ibland kan uppstå vid tillämpningen av vissa bestämmelser i förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten (skadehanteringsförordningen). Jag tar upp frågan främst för att göra Finansdepartementet medvetet om att Justitiedepartementet inom ramen för en pågående översyn av skadehanteringsförordningen har kommit fram till en annan slutsats (se promemorian En översyn av reglerna om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten, Justitiedepartementets ärende Ju2001 6421 L2). Enligt promemorian bör nämligen vad som anges i en myndighets instruktion inte ensamt få avgöra om myndigheten är central förvaltningsmyndighet i den mening som avses i skadehanteringsförordningen. Hänsyn bör enligt Justitiedepartementet tas även till andra omständigheter än innehållet i instruktionen. 

Jag har i mitt remissvar till Justitiedepartementet över den nämnda promemorian påpekat att det är önskvärt med ett klarläggande eftersom det nuvarande läget skapar oklarhet om kompetensfördelningen mellan myndigheterna när det gäller att reglera skador. Vilken lösning som väljs är inte det viktigaste. Det väsentliga är att man har och håller sig till en enhetlig terminologi (se yttrande den 2 juni 2004 i Justitiekanslerns ärende dnr 1533-04-80). 

Med utredningens förslag skulle ett enhetligt språkbruk användas i de berörda författningarna, dvs. i skadehanteringsförordningen och i myndigheternas instruktioner. Förslaget framstår som lätt att tillämpa och jag ser inte anledning att motsätta mig att det införs. Som framgår av promemorian från Justitiedepartementet är emellertid även andra, mer tolkningsbaserade, lösningar möjliga. För att undanröja de påtalade tillämpningsproblemen med skadehanteringsförordningen bör det dock i så fall på något sätt klargöras vad som kännetecknar en central förvaltningsmyndighet. 

2. Processbehörighet 

Utredningens förslag innebär att samtliga myndigheter som omfattas av myndighetsförordningen skall ha s.k. processbehörighet. Justitiekanslern skulle därmed inte längre omedelbart beröras av tvister som myndigheter som i dag saknar processbehörighet hamnar i och som inte handläggs enligt skadehanteringsförordningen (se dock 2 § andra stycket lagen [1975:1345] med instruktion för Justitiekanslern rörande Justitiekanslerns generella möjlighet att överta uppgiften att bevaka statens rätt). Förslaget är här i linje med en tidigare framställning från Justitiekanslern. 

Det framstår som lämpligt att de myndigheter som kan komma att beröras av reformen tillhandahålls möjligheter till ett utökat juridiskt stöd och att den verksamheten i första hand bedrivs av Kammarkollegiet. En konsekvens av förslaget är att Kammarkollegiet kan förväntas få överta en stor del av de kontakter som Justitiekanslern nu har med myndigheter som är indragna i olika typer av tvister. Från Justitiekanslerns perspektiv finns ingen invändning mot detta. Det bör dock noteras att Justitiekanslern även fortsättningsvis kommer att få delta i diskussioner med myndigheter i sådana omfattande eller principiellt viktiga tvister som aktualiserar Justitiekanslerns rätt att överta uppgiften att bevaka statens rätt. 

Att Kammarkollegiet ges nya uppgifter vid statens processhantering innebär samtidigt att Justitiekanslerns traditionella roll som statens processombud tonas ned. Systemet skulle i detta avseende därmed kunna sägas bli något mindre renodlat. Enligt min mening utgör dock sådana mer systeminriktade överväganden i sig inte tillräckliga skäl mot förslaget. Det finns inte heller anledning att tro att förändringen i praktiken skulle medföra några större tillämpningsproblem för berörda myndigheter eller för statens motparter. 

3. Rätten att överklaga anställningsbeslut 

Utredningen föreslår att möjligheten att överklaga myndigheternas anställningsbeslut skall avskaffas (avsnitt 20.3.13). Förslaget måste enligt Justitiekanslerns mening ifrågasättas. Det gäller särskilt mot bakgrund av att det numera torde anses att Europakonventionen för många ärenden om anställning i offentlig tjänst fordrar en överklagandemöjlighet. Det beror på att Europadomstolen numera synes anse att tvister om offentlig anställning i många fall rör den enskildes civila rättigheter (artikel 6:1). I målet Pellegrin mot Frankrike (dom 8.12.1999) uttalade sålunda domstolen - enligt Danelius, se SvJT 2000 s. 87, jfr utredningens redovisning på s. 247 - att det avgörande för tillämpningen av artikel 6.1 borde vara om tjänstemannen utför arbetsuppgifter som är av allmänt intresse eller som innebär ett deltagande i utövningen av offentlig myndighet. Tvister mellan tjänstemän med sådana uppgifter och myndigheterna borde enligt Europadomstolens mening generellt falla utanför artikel 6.1, medan motsatsen skulle gälla för andra offentliganställda. 

Mot den angivna bakgrunden är det något överraskande att utredningen utan vidare förklaring konkluderar (s. 247 f.) att "De fall då anställningsärenden kan aktualiseras torde [dock] röra bestämmelser om exempelvis diskriminering", att "Något krav på en generell rätt till domstolsprövning för anställningsärenden synes inte heller nu finnas enligt Europakonventionen" och att det därmed skulle stå Sverige fritt att inte alls tillhandahålla någon domstolsprövning enligt artikel 6.1. 

Till saken hör också Europarådets rekommendation om statsanställdas ställning i Europa, där det anges att medlemsstaterna "should provide for legal protection of applicants to public positions including ... a legal remedy for the candidates against the decision of the competent authority" (punkt 5 i bilagan, se betänkandet s. 248). Rekommendationen är visserligen inte bindande, men det bör finnas starka skäl för att Sverige skall gå ifrån den. Dess bestämmelser torde visserligen i första hand vara tänkta för samhällen där de offentliganställda har en osäkrare ställning än i Sverige. Det är dock knappast lämpligt att vi skaffar oss en mindre rättssäker ordning än sådana länder med motiveringen att kraven på rättssäkerhet och kvalitet i anställningsförfaranden ändå bedöms tillräckligt väl tillgodosedda här. Vi bör vara ett föredöme för exempelvis länderna i Östeuropa när det gäller rättssäkerhet och kvalitet hos myndigheterna. Inte minst därför bör vi i princip uppfylla Europarådsrekommendationer som avser sådana frågor. 

Även rent sakligt talar det mesta för att överklagandemöjligheten bevaras. De skäl som utredningen anför på s. 249 f. till förmån för ett slopande av denna möjlighet väger enligt Justitiekanslerns mening inte särskilt tungt. I stället bör det framhållas att en överklagandeordning allmänt sett kan bidra till att upprätthålla förtroendet för myndigheterna och deras anställningsförfaranden. Det bör dessutom inte bortses från möjligheten att en överklagandemöjlighet i praktiken även fyller funktionen att upprätthålla skärpan i anställningsproceduren så att inga ovidkommande hänsyn tas. Den till synes låga ändringsfrekvensen i högre instans kan här inte tas till intäkt för att möjligheten skulle sakna betydelse i detta avseende. 

Det förtjänar vidare att framhållas att den möjlighet som anvisas på s. 250 att vända sig till Justitieombudsmannen eller Justitiekanslern inte kan förväntas ha någon större praktisk betydelse. I varje fall Justitiekanslern torde vara nödsakad - med de prioriteringar som måste göras här - att utan närmare prövning avfärda de flesta klagomål angående missnöje i anställningsärenden. 

Vidare måste man invända särskilt mot utredningens argument att en myndighet kan kringgå en överinstans beslut genom att exempelvis erbjuda den som fått bifall till sitt överklagande en dålig lön. Man måste rimligen utgå från att myndigheterna tar sitt ansvar och inte agerar på det sättet. 

Det framstår slutligen inte som principiellt lämpligt att ha en överklagandemöjlighet för högskolan men inte för myndigheterna i övrigt. 

Med hänvisning till det sagda avstyrker Justitiekanslern förslaget att avskaffa möjligheten att överklaga offentliga anställningsbeslut. Justitiekanslern håller dock med utredningen om att regeringen i fortsättningen inte bör vara överklagandeinstans i dessa ärenden. 

4. Övrigt 

Med utgångspunkt från de aspekter som jag främst har att beakta inom ramen för min verksamhet har jag inte något ytterligare att anföra med anledning av förslagen och övervägandena i betänkandet.