Klagomål med anledning av en förundersökning angående miljöbrott

Justitiekanslerns beslut 

Justitiekanslern gör vissa uttalanden men vidtar inte någon ytterligare åtgärd i ärendet. 

Ärendet 

Bakgrund 

Sverige och Danmark träffade den 23 mars 1991 avtal om att länderna gemensamt skulle anlägga Öresundsförbindelsen. Enligt avtalet ålåg det länderna att på respektive sida om Öresund anlägga nödvändiga järnvägs- och vägförbindelser från bron till det befintliga järnvägs och vägnätet. I Sverige skulle järnvägsförbindelsen ansluta till den s.k. Kontinentalbanan. 

Svensk-Danska Broförbindelsen Aktiebolag (SVEDAB) och Banverket ansökte hos Koncessionsnämnden för miljöskydd om tillstånd enligt miljöskyddslagen att bygga om och driva Kontinentalbanan som dubbelspårig järnväg på en viss sträcka i Malmö. Koncessionsnämnden överlämnade frågan till regeringen för avgörande. 

Regeringen lämnade i beslut den 3 oktober 1996 SVEDAB och Banverket (tillståndshavarna) det begärda tillståndet. En viktig fråga i tillståndsbeslutet var frågan om villkor för bullerstörningar från verksamheten. I beslutet angavs sålunda bl.a. att tillståndshavarna senast när bron togs i drift skulle ha vidtagit fasadåtgärder på intilliggande bostadshus och liknande byggnader samt snarast efter ombyggnaden av Kontinentalbanan (dock senast vid idrifttagandet av bron) ha uppfört bullerskärmar på visst närmare beskrivet sätt. Vidare angavs som provisorisk föreskrift att bullret, som ett sammanlagt resultat av de angivna bullerbegränsande åtgärderna, inte skulle överstiga 35 db inomhus (dygnsekvivalent ljudnivå) eller 50 db som maximal ljudnivå nattetid (kl. 22-07). Det angavs även att tillståndshavarna skulle vara skyldiga att vidta åtgärder så att de nämnda riktvärdena kunde hållas. 

Under våren 2000 visade det sig att tillståndshavarna inte hade möjlighet att vidta fasadåtgärder på samtliga intilliggande bostadshus före den 1 juli samma år då bron skulle öppnas. 

Miljönämnden i Malmö beslutade den 20 mars 2000 att förelägga tillståndshavarna att bl.a. redovisa förslag till tillfälliga trafikmässiga och andra skyddsåtgärder så att bullerriktvärdena i regeringens beslut ändå skulle kunna hållas. 

Inför sammanträdet med Miljönämnden i Malmö den 22 maj 2000 hade förvaltningschefen lämnat ett tjänsteutlåtande med ett förslag om föreläggande mot tillståndshavarna att vidta tillfälliga skyddsåtgärder utmed Kontinentalbanan. Tillståndshavarna hade, var för sig, redovisat vilka skyddsåtgärder som kunde vara tänkbara för att minska bullret från järnvägen. De ansåg båda att det enda sättet att klara regeringens villkor för maximal ljudnivå nattetid var att stänga Kontinentalbanan för all godstrafik mellan de angivna klockslagen samt sänka hastigheten för persontåg till 50 km tim under samma period. Tillståndshavarna anförde att ett sådant beslut skulle få mycket långtgående konsekvenser för hela godstrafikflödet, vilket skulle påverka import- och exportföretagens produktion och leveranser på ett mycket negativt sätt, samt även ge konkurrensnackdelar för järnvägstrafiken på lång sikt. Som ett alternativ föreslog tillståndshavarna en hastighetssänkning för godståg nattetid. Av tjänsteutlåtandet framgick att det förstnämnda alternativet innebar att riktvärdena kunde hållas, medan det sistnämnda alternativet visserligen också medförde att bullret reducerades men att riktvärdena kunde komma att överskridas. Förvaltningschefen förordade att det andra alternativet skulle väljas, dvs. en hastighetssänkning för godstrafik nattetid. 

Miljönämnden beslutade enligt förvaltningschefens förslag, vilket innebar att tillståndshavarna förelades att från och med den 1 juli 2000 till dess fasadåtgärder enligt regeringens beslut hade vidtagits sänka godstågens hastighet nattetid till högst 80 km tim på en viss sträcka av Kontinentalbanan. Nämnden förelade vidare tillståndshavarna att senast den 30 juni 2000 redovisa till miljöförvaltningen hur hastighetssänkningen praktiskt skulle genomföras samt hur de skulle se till att hastighetsbegränsningen inte överskreds. Banverket informerade miljöförvaltningen om de åtgärder som hade vidtagits för att följa beslutet. 

I en skrift till Åklagarmyndigheten i Malmö den 10 juli 2000 anmälde miljönämnden tillståndshavarna för misstänkt brott mot miljöbalken. Av skriften framgick att anmälan avsåg "brott mot villkor om fasadåtgärder i tillstånd till drift av Kontinentalbanan i Malmö, meddelat i regeringsbeslut 1996-10-03". I anmälan upplystes vidare om dels att Öresundsbron hade tagits i bruk för järnvägstrafik den 2 juli, dels att miljönämnden hade förelagt tillståndshavarna att sänka godstågens hastighet nattetid till dess att fasadåtgärder enligt regeringens beslut hade vidtagits. Avslutningsvis anförde miljönämnden att hastighetsreduktionen kunde, som ersättning för fasadåtgärder, reducera bullerstörningarna ned mot den nivå som angetts i regeringsbeslutet. 

Tillståndshavarna lämnade genom sitt gemensamma ombud den 9 augusti 2000 in en skrivelse till åklagarmyndigheten. I skrivelsen vitsordade tillståndshavarna att de uppgifter som miljönämnden hade lämnat i anmälan var riktiga. Tillståndshavarna bestred dock att någon överträdelse av meddelade föreskrifter förelåg. Vidare anfördes att den föreskrivna hastighetsreduktionen hade genomförts och att avsikten med denna var att reducera bullerstörningarna mot den nivå som hade angetts i regeringsbeslutet. 

Kammaråklagaren MP beslutade den 1 september 2000 att inleda förundersökning. I beslutet angav åklagaren att det även mot bakgrund av tillståndshavarnas skrivelse den 9 augusti fanns anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal hade förövats. Tillståndshavarna begärde omprövning av beslutet. Överåklagaren, som uppfattade skrivelsen som en begäran om att förundersökningen skulle läggas ned, delade den bedömning som tidigare hade gjorts och beslutade därför att inte vidta någon åtgärd i ärendet. 

I samband med förhör med Banverkets generaldirektör BB den 19 mars 2001 delgavs denne misstanke om brott. Därefter hölls förhör med en företrädare för SVEDAB, varvid även denne delgavs misstanke om brott. I juni 2001 hölls förhör med den företrädare för miljönämnden som hade gjort polisanmälan. Den 23 augusti 2001 beslutade åklagaren att lägga ned förundersökningen med motiveringen att brott inte kunde styrkas. 

Klagomålet 

BB har i en skrivelse till Justitiekanslern riktat klagomål mot kammaråklagaren MP:s handläggning av förundersökningen mot honom. Enligt BB har handläggningen varit felaktig i flera avseenden. Först och främst borde förundersökning inte ha inletts över huvud taget. När så ändå skedde borde den första åtgärden ha varit att hålla förhör med företrädare med miljönämnden. Det var inte heller tillräckligt skyndsamt att hålla ett sådant förhör först i juni 2001. Dessutom borde åklagaren inte ha delgett honom misstanke om brott innan förhör med miljönämndens företrädare hade hållits. Om åklagaren hade avvaktat med att delge misstanke om brott skulle mycket onödig publicitet och skada ha kunnat undvikas. Skälig hänsyn till hans person har därför under alla förhållanden inte tagits. BB har vidare ansett att överåklagaren SA:s bedömning av ärendet kan ha påverkats av den skarpa kritik som han hade riktat mot denne under sommaren 2000 angående åtalsprövningen med anledning av miljöolyckan vid tunnelbygget genom Hallandsåsen. Avslutningsvis har BB riktat kritik mot att åklagaren skickade beslutet att lägga ned förundersökningen med brev. Samma dag som beslutet meddelades fick massmedia kännedom om det. Han fick därför beskedet av en journalist. Åklagaren borde antingen ha underrättat honom innan massmedia fick del av beslutet eller i varje fall direkt efter att så skedde. 

Utredningen 

Justitiekanslern har inhämtat yttrande från Riksåklagaren i ärendet. Riksåklagaren har i sin tur inhämtat ett yttrande från Åklagarmyndigheten i Malmö. 

Kammaråklagaren MP har uppgett bl.a. följande. 

"Frågan om iakttagande av hänsynsprincipen, objektivitetsprincipen och skyndsamhetsprincipen 

BB gör gällande att jag inte på ett tillräckligt sätt beaktat dessa principer. Som jag uppfattar det vänder sig BB särskilt mot det faktum att jag valde att som första åtgärd höra och delge honom misstanke om brott. 

Inledningsvis vill jag framhålla att jag i samband med förundersökningens inledande noga övervägt olika handlingsalternativ. För det första är det enligt min uppfattning på det sättet att även om det i ett ärende finns olika skrivelser vilkas innehåll gör anspråk på att förmedla olika presumtiva förhörspersoners inställning, så bör man ändå i många fall höra de aktuella personerna. Erfarenhetsmässigt är det nämligen så att innehållet i förhörsutsagan inte sällan skiljer sig från ombudens skrivelser. Det torde stå i överensstämmelse med både hänsyns- och objektivitetsprincipen att låta berörda personer, så snabbt som möjligt, lämna sina uppgifter direkt i ett förhör. 

För det andra är det rimligt om åklagaren kan förbehålla sig rätten att avgöra i vilken ordning olika förhör skall hållas. Jag har i detta ärende gjort bedömningen att det var av vikt för utredningen att snabbt höra de personer som i enlighet med inhämtat material var att betrakta som skäligen misstänkta för brott. 

Vad gäller skyndsamhetsprincipen kan jag bara konstatera, och beklaga, att den resursbrist som förekommit under en längre tid vid Polismyndighetens i Skåne länskriminalavdelning medfört svårigheter att svara upp mot en godtagbar utredningstid vad avser miljöbrotten." 

MP har vidare anfört att det av anmälan från miljönämnden framgick att det fanns anledning att anta att brott hade förövats samt att det med hänsyn till bl.a. projektets storlek framstod som klart att BB i egenskap av generaldirektör i vart fall inledningsvis kunde misstänkas för brott. 

Överåklagaren SA har anfört att MP självständigt handlagt ärendet - utan deltagande från hans sida i beslutfattandet - och att hans bemötande av BB:s kritik av Hallandsåsmålet inte kan anses vara jävsgrundande för det aktuella överprövningsbeslutet. 

Riksåklagaren har - liksom MP - ansett att utredningstiden drog ut för mycket på tiden, men att detta berodde på resursbrist hos polisen. Riksåklagaren har dock ansett att det inte vid något tillfälle har varit fråga om en så långvarig tidsutdräkt att det funnits anledning för MP att agera. Vidare har Riksåklagaren anfört att det inte torde ha funnits utrymme att höra BB under förundersökningen utan att delge denne misstanke om brott. När det slutligen gäller underrättelsen om nedläggande av förundersökningen har Riksåklagaren konstaterat att beslutet expedierats på sedvanligt sätt och att det - eftersom beslutet varit offentligt - funnits en skyldighet att lämna ut beslutet när en journalist begärde det. 

BB gjorde även en anmälan till Riksdagens ombudsmän (JO) och hemställde att miljönämndens förfarande skulle granskas. I ett beslut den 14 april 2004 riktade JO viss kritik mot att det inte tydligt framgick av miljönämndens beslut den 22 maj 2000 att detta inte ersatte regeringens beslut om fasadåtgärder, till dess att dessa var vidtagna. JO hade dock inte i sig något att erinra mot att miljönämnden gjorde anmälan till åklagarmyndigheten. 

BB har fått del av Riksåklagarens och åklagarmyndighetens yttranden. Han har kommenterat dem och vidhållit sin kritik. 

Justitiekanslerns bedömning 

Allmänt om Justitiekanslerns tillsynsverksamhet 

Justitiekanslern utövar tillsyn över bl.a. åklagarmyndigheterna. Tillsynen är i första hand inriktad på att pröva om handläggningen har varit laglig i den meningen att den levt upp till de krav som ställs i de författningar som reglerar verksamheten. När det gäller bedömningsfrågor finns det däremot oftast inte anledning att i efterhand göra en mer detaljerad granskning av olika åtgärder. Endast vid mycket klara felbedömningar brukar jag vidta åtgärder eller göra några uttalanden. Min prövning sker med dessa utgångspunkter. 

Inledandet av förundersökningen 

Förundersökning skall inledas så snart det finns anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal har förövats, se 23 kap. 1 § första stycket rättegångsbalken. Tröskeln för inledande av en förundersökning är alltså lågt satt. 

I förevarande fall har miljönämnden i egenskap av tillsynsmyndighet varit skyldig att vid misstanke om brott anmäla detta till polis eller åklagare, se 26 kap. 2 § miljöbalken. Åtalsplikten innebär att tillsynsmyndigheten skall anmäla alla överträdelser som objektivt sett kan innebära en straffbar överträdelse. Det ålåg därför inte miljönämnden att bedöma t.ex. om vårdslöshet eller uppsåt förelegat, vilket är en förutsättning för straffansvar, se 29 kap. 4 § miljöbalken samt prop. 1997-98:45 del 2 s. 267. 

Med tanke på att tillsynsmyndigheten endast anmäler objektiva förhållanden kan det finnas särskild anledning för åklagaren att pröva om det redan av de uppgifter som lämnas saknas anledning att anta att en straffbar gärning har begåtts. Utifrån de nämnda begränsningarna i min granskning av de bedömningar som gjorts finns det dock inte någon anledning att i detta fall ifrågasätta åklagarens bedömning. 

Delgivningen av misstanke om brott och förhörsordningen 

Då förundersökningen kommit så långt att någon skäligen misstänks för brottet skall han, då han hörs, underrättas om misstanken, se 23 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken. 

En person som har delgetts misstanke om brott tillförsäkras vissa rättigheter. Han eller hon har t.ex. rätt att anlita försvarare och att vägra yttra sig. I förevarande fall synes det knappast ha funnits något utrymme att höra BB utan att delge honom misstanke om brott. Åklagarens direktiv i denna fråga har därför inte varit felaktigt. Det gäller självfallet under den förutsättningen att det verkligen funnits fog för misstanken, en fråga som jag inte sett anledning att granska närmare. 

BB har även riktat kritik mot att åklagaren inte först höll förhör med den företrädare för miljönämnden som hade gjort anmälan. Mot bakgrund av hur miljönämnden hade utformat sitt beslut den 22 maj 2000 om hastighetsreduktion har jag viss förståelse för BB:s synpunkt i denna del. Som MP har anfört i sitt yttrande måste det dock i mycket stor utsträckning vara upp till förundersökningsledaren att bedöma hur han eller hon vill lägga upp utredningsarbetet. I allmänhet torde dessutom de personer som direkt berörs av anmälan och den inledda förundersökningen vara angelägna att i ett tidigt skede själva få lämna sin version av det inträffade. Det kan därför inte sägas ha varit felaktigt av MP att lägga upp förundersökningen på det sätt som skedde. 

Förundersökningens bedrivande 

Förundersökningen skall bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger. Om det inte längre finns anledning att fullfölja förundersökningen skall den läggas ned. Förundersökningen bör även bedrivas på ett sådant sätt att ingen i onödan blir utsatt för misstanke eller får vidkännas kostnad eller olägenhet, se 23 kap. 4 § rättegångsbalken. 

Mot bakgrund av att anmälan tog sikte på en pågående verksamhet var det särskilt angeläget att förundersökningen bedrevs skyndsamt. Jag har - liksom Riksåklagaren och MP - därför stor förståelse för BB:s invändningar i denna del. Tidsutdräkten synes dock i varje fall delvis ha berott på bristande resurser hos polismyndigheten och de prioriteringar som myndigheten har tvingats göra. Åklagaren har i en sådan situation inte möjlighet att direkt bestämma vilka prioriteringar som polisen skall göra. Under alla förhållanden har handläggningstiden - mot bakgrund av den arbetsbelastning som finns hos såväl åklagare som polis - inte varit så lång att det finns anledning för mig att vidta någon ytterligare åtgärd i saken. 

Expedieringen av beslutet att lägga ned förundersökningen 

I och med att beslutet expedierades blev det en offentlig handling. Jag har därför inte något att erinra mot att det lämnades ut så som skedde. Jag har dock viss förståelse för BB:s synpunkt att åklagaren borde ha underrättat honom i varje fall direkt efter att medierna hade informerats om nedläggningsbeslutet. Någon sådan skyldighet fanns visserligen inte och någon kritik kan inte riktas mot åklagaren. Men det framstår som ett rimligt hänsynstagande att den som är underkastad en uppmärksammad förundersökning om möjligt ges information om t.ex. ett nedläggningsbeslut så tidigt att han slipper få sitt besked från medierna. 

Enligt min mening hade det sålunda varit lämpligt att åklagaren hade underrättat BB om nedläggningsbeslutet - eller i varje fall gjort ett försök att informera honom - senast direkt efter det att medierna begärt att få tillgång till beslutet. Jag vill understryka att min avsikt inte är att lägga fast någon allmän plikt av detta slag, bara att uttala vad som enligt min mening är ett rimligt hänsynstagande i uppmärksammade ärenden. 

Överåklagarens prövning 

Såväl en överåklagare som en generaldirektör kan emellanåt ha anledning att delta i den offentliga debatten. Även om det därvid förekommit meningsskiljaktigheter mellan BB och SA anser jag att det i ärendet inte har framkommit några omständigheter som gör att SA inte borde ha prövat frågan om förundersökningen skulle läggas ned. Utredningen ger inte heller stöd för att han på något olämpligt sätt deltog i handläggningen. 

Sammanfattning 

Vad som har framkommit i ärendet ger mig sammanfattningsvis inte anledning att - vid sidan om påpekandet angående underrättelsen om nedläggningsbeslutet - uttala någon kritik mot åklagarna. Jag ser inte heller anledning att vidta någon ytterligare åtgärd med anledning av åklagarmyndighetens handläggningsåtgärder i ärendet. 

Ärendet avslutas med ett beklagande av den långa handläggningstiden här. Jag har ansett det lämpligt att avvakta JO:s granskning eftersom den tog sikte på vad som skedde före åklagarmyndighetens handläggning.