Justitiekanslerns remissyttrande över departementspromemorian (Ds 2003:55) Rättshjälp och ersättning till rättsliga biträden
Justitiekanslern har granskat promemorian främst i de delar Justitiekanslerns verksamhet berörs och har följande synpunkter.
Vilken myndighet bör ta över Domstolsverkets talerätt?
Jag har tidigare under hand yttrat mig till Domstolsverket över ett utkast till redovisningen av regeringsuppdraget angående bl.a. talerätten (DV-rapport 2003:1). Justitiekanslern nämndes där som en av två tänkbara myndigheter som skulle kunna komma i fråga för att ta över Domstolsverkets talerätt i bl.a. rättshjälpsärenden. I departementspromemorian förs ingen diskussion om det finns andra myndigheter som är lämpliga för uppgiften. Jag anser att en sådan diskussion hade varit värdefull. Jag instämmer dock i de argument som förs fram (promemorian s. 74 f.) om att det ur flera aspekter ter sig mindre lämpligt att Domstolsverket behåller talerätten.
Justitiekanslerns dubbla roller
I olika sammanhang har frågan om Justitiekanslerns dubbla roller diskuterats. De olika rollerna kan ibland skapa intressekonflikter i Justitiekanslerns verksamhet och risker för ovidkommande hänsyn, eller i varje fall misstankar om att sådana hänsyn förekommer. I promemorian nämns några av Justitiekanslerns roller när det gäller domstolar och möjliga problem diskuteras översiktligt. Jag vill belysa frågorna något ytterligare.
Det är riktigt att Justitiekanslern i dag anser sig kunna hantera de situationer där de dubbla rollerna kan medföra problem. Det sker exempelvis genom att Justitiekanslern i sin skadereglerande verksamhet ibland får inta en mer objektiv roll vid bedömningen av ett anspråk mot staten än som är lämpligt i en rättegång avseende ett motsvarande anspråk. Vidare är Justitiekanslern regelmässigt återhållsam i sin tillsynsroll i relation till de domstolar, myndigheter och advokater som Justitiekanslern kommer i kontakt med som åklagare eller som statens företrädare i civila tvister.
Genom förslaget skulle emellertid Justitiekanslern få ytterligare en roll. Förslaget innebär exempelvis att Justitiekanslern skulle kunna överklaga ett rättshjälpsbeslut gällande en person som har för avsikt att föra talan mot staten, kanske efter att tidigare ha fått avslag på ett skadeståndsanspråk som framställts hos Justitiekanslern. Det skulle då kunna misstänkas att Justitiekanslern är benägen att överklaga rättshjälpsbeslutet för att försvara sitt tidigare ställningstagande eller bara för att slippa en rättegång. Å andra sidan kan det också tänkas att Justitiekanslern anser sig böra avstå från ett i och för sig motiverat överklagande för att inte dra på sig misstankar om ovidkommande hänsyn.
Ett annat exempel på tänkbara nya rollkonflikter är att Justitiekanslern genom sin möjlighet att överklaga beslut om ersättning till offentliga försvarare och rättshjälpsbiträden kan misstänkas vilja "straffa" advokater som är "besvärliga" som motpartsombud i rättegångar där Justitiekanslern är part, eller att Justitiekanslern tvärtom anser sig böra avstå från överklagande för att inte dra på sig misstankar om obehörigt maktspråk i en motpartsrelation. Vidare kan det tänkas uppkomma misstankar om att Justitiekanslern är mindre benägen att överklaga ersättningsbeslut som gäller de advokater som Justitiekanslern anlitar som ombud eller annars har haft nära kontakter med.
De dubbla rollerna kan alltså innebära problem. Sakligt sett går de utan tvivel att hantera. Man måste emellertid också beakta hur Justitiekanslerns roller kommer att te sig ur allmänhetens synvinkel. Det är uppenbarligen viktigt att förtroendet för Justitiekanslerns saklighet och opartiskhet inte urholkas.
Sålunda är frågan om de dubbla rollerna inte okomplicerad. De komplikationer som kan riskeras med förslaget är dock inte av den omfattningen att jag vill avstyrka det.
Justitiekanslerns "exklusivitet"
Justitiekanslern är av tradition en myndighet med uppgifter av extraordinär karaktär. Den mest exklusiva funktionen är uppgiften som regeringens högste ombudsman. Mycket höga krav anses böra ställas på myndighetens juridiska kompetens och omdöme. Det är enligt min uppfattning viktigt att Justitiekanslerns roll som juridisk expertmyndighet inte urlakas för mycket. Jag vill lyfta fram detta i det här sammanhanget men motsätter mig inte att överta de aktuella uppgifterna.
Beträffande arbetsbelastningen här kan det konstateras att Justitiekanslern redan nu har svårt att hinna med vissa uppgifter ordentligt. Det gäller dels uppgiften som regeringens tillsynsorgan, dels uppgiften som regeringens juridiska rådgivare, framför allt vid utarbetande av remissvar. Justitiekanslern är i princip en enmansmyndighet där justitiekanslern personligen fattar de flesta besluten. Av 18 § andra stycket förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern följer att Justitiekanslern får uppdra åt byråcheferna att avgöra ärenden av enklare slag. Med stöd av den bestämmelsen har Justitiekanslern delegerat beslutanderätten i vissa ärenden till den äldste byråchefen. Det finns i dag endast ett mycket begränsat utrymme för beslutsfattarna att avgöra ytterligare ärenden. En omfattande ytterligare delegation blir därför nödvändig med de nya arbetsuppgifterna.
Omfattningen av uppdraget
Av promemorian framgår att Domstolsverket årligen underrättas om ca 3 500 ersättningsbeslut (s. 61). På ett annat ställe anges att Domstolsverkets granskning totalt omfattar uppskattningsvis 3 500 ärenden per år (s. 72). Uppgifterna förefaller motsägelsefulla. Jag är inte klar över om även det sist angivna antalet endast rör ersättningsbeslut och om exempelvis beslut om rättshjälp och förordnande av offentlig försvarare tillkommer.
Gränsen för den generella underrättelseskyldigheten när det gäller ersättningsbeslut går nu vid 50 000 kr. Det föreslås att gränsen skall höjas till 100 000 kr. Höjningen innebär att betydligt färre ersättningsbeslut kommer att rapporteras till den ersättningsgranskande myndigheten. Men förutom ersättningsbesluten föreligger en rapporteringsskyldighet bl.a. avseende vissa beslut om allmän rättshjälp. Jag utgår från att rättshjälpsbesluten är många.
Det är svårt att utan mer exakta uppgifter bedöma omfattningen av den arbetsuppgift som Justitiekanslern avses fullgöra. Detta är inte något skäl mot förslaget, men det innebär att resursåtgången är svår att beräkna.
Inriktningen på Justitiekanslerns granskning av ersättningsbeslut
I promemorian nämns att utgifterna för offentliga försvarare och andra rättsliga biträden har ökat under flera år. De förslag som nu läggs fram syftar till att förbättra och effektivisera det statliga ersättningssystemet och dess kontrollmekanismer. Det nämns också att förslagen bör kunna medföra positiva ekonomiska effekter.
Jag vill betona att jag i min granskning självfallet måste beakta de rättssäkerhetsintressen som Justitiekanslern är satt att bevaka. Det är självklart att en advokat måste ges utrymme att ta till vara klientens berättigade rättssäkerhetsintressen. Det kan exempelvis handla om att lyfta fram omständigheter som inte har blivit belysta under en förundersökning. Jag utgår från att det inte anses vara min uppgift att se till att ersättningarna till offentliga försvarare m.fl. allmänt sett hamnar på en lägre nivå än för närvarande.
Förordnande av offentlig försvarare
Domstolsverket har rätt att överklaga ett beslut av domstol i fråga om förordnande av offentlig försvarare. Det föreslås att Justitiekanslern skall få motsvarande rätt (promemorian s. 80 f.). I promemorian tas också upp att denna klagorätt bör möjliggöra en mer kontinuerlig granskning av domstolarnas förordnandebeslut. Tanken tycks vara att Justitiekanslern aktivt skall utnyttja klagorätten. Det sägs att detta skall "leda till begränsande effekter på antalet förordnanden i allmänhet och antalet kostsamma förordnanden av advokater med verksamhetsort långt ifrån klienten i synnerhet".
Det finns i dag - såvitt jag kunnat finna - ingen skyldighet för en domstol att lämna uppgifter till Domstolsverket angående beslut om förordnanden av offentliga försvarare förutom skyldigheten att underrätta Domstolsverket om ett beslut som enligt domstolen är av allmänt intresse. För att den föreslagna ordningen skall bli verkningsfull synes det emellertid fordras att någon form av underrättelse sker. Självfallet måste en underrättelseskyldighet starkt begränsas och ta sikte just på de ärenden som bör granskas. Jag förutsätter att det övervägs hur ett sådant rapporteringssystem bör utformas.
Ekonomiska frågor m.m.
Justitiekanslern är en myndighet med för närvarande 18 anställda, varav 14 är jurister. Myndigheten handlägger ca 4 000 ärenden årligen.
I promemorian nämns att ytterligare två jurister behövs för att Justitiekanslern skall kunna ta sig an de nya arbetsuppgifterna. Justitiekanslern flyttade år 1997 till nya lokaler. Sedan dess har personalstyrkan utökats och några lediga arbetsrum finns för närvarande inte. Justitiekanslern har diskuterat med Statens fastighetsverk möjligheten att efter en renovering få disponera rum i det angränsande Birger Jarls torn. Fastighetsverket har presenterat en plan för ombyggnaden av tornet och en preliminär kalkyl för hyreskostnaderna. Den planerade ombyggnaden kan bli klar tidigast omkring årsskiftet 2005-2006.
Lokalfrågan är alltså ett praktiskt problem för det fall Justitiekanslern skall överta talerättsuppgiften. En tänkbar lösning är att den tillkommande personalen placeras i en tillfälligt inhyrd lokal. Den lösningen är dock otillfredsställande av flera skäl, bl.a. för att det behövs nära kontakter mellan handläggare och beslutsfattare. Utrymmet för förtätning i befintliga lokaler är i stort sett obefintligt.
I promemorian nämns att den tilltänkta arbetsuppgiften torde innebära att ytterligare två handläggare behöver anställas. Ett resurstillskott i form av två handläggare avlastar emellertid inte beslutsfattarna. Min bedömning är att det - i varje fall inledningsvis och om myndighetens beslutsstruktur enligt dess instruktion skall bevaras - behövs ytterligare en halv årsarbetskraft på beslutsnivå. Med tanke på att ärendemängden här torde komma att näst intill fördubblas kommer vidare arbetet med exempelvis posthantering, diarieföring och arkivering att öka avsevärt. Min bedömning är därför att det behövs personalförstärkning på kanslisidan med en årsarbetskraft.
Kravet på prövningstillstånd för Justitiekanslern
I promemorian nämns att Justitiekanslern inte är beroende av prövningstillstånd för att föra upp principiellt viktiga och intressanta avgöranden till Högsta domstolen (s. 78). Det bör emellertid påpekas att bestämmelsen i 54 kap. 9 § andra stycket rättegångsbalken - till vilken promemorian hänvisar - bara gäller i mål där allmänt åtal förs.
Föreskriftsrätten
Jag instämmer i bedömningen att föreskriftsrätten bör ligga kvar hos Domstolsverket även om talerätten flyttas över till Justitiekanslern. En naturlig följd av att talerätten förs över är att de föreskrifter som berör Justitiekanslerns verksamhet utformas i samråd med Justitiekanslern. Ingen föreskrift torde dock behövas om detta.
Ikraftträdandet
I promemorian föreslås att de nya reglerna skall träda i kraft redan den 1 juli 2004. Om talerättsfunktionen flyttas över hit ser jag flera svårigheter med ett så snabbt ikraftträdande. Jag har redan pekat på den lokalbrist som för närvarande finns. Justitiekanslern saknar helt erfarenhet när det gäller handläggningen av den aktuella ärendekategorin. För att kunna utföra arbetsuppgiften väl behöver myndigheten därför bl.a. viss tid för att utarbeta rutiner för handläggningen. Det är ett starkt önskemål att ändringen får träda i kraft tidigast den 1 januari 2005, vilket ändå innebär att de nyanställda handläggarna behöver placeras i tillfälliga lokaler under ca ett år.
Övrigt
Jag har inga synpunkter i övrigt beträffande de förslag som läggs fram i promemorian. Jag noterar med tillfredsställelse att ett förslag nu läggs fram angående kostnadsansvaret för den tilltalades offentliga försvar när en målsägande har väckt enskilt åtal.