Skadeståndsanspråk med anledning av begränsat fiske inom Torne älvs fiskeområde. Orsakssamband mellan påstådd skada och regeringens bemyndigande

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår GP:s ersättningsanspråk.

Ärendet

Bakgrund

Det mellanstatliga organet Finsk-svenska gränsälvskommissionen (nedan gränsälvskommissionen) tillkom genom en överenskommelse mellan Sverige och Finland år 1971. Överenskommelsen gäller som svensk lag. Som en bilaga till överenskommelsen finns en för Finland och Sverige gemensam stadga för fisket inom Torne älvs fiskeområde. Denna stadga har inkorporerats i svensk rätt genom kungörelsen (1971:1018) om tillämpning av stadgan.

Finland och Sverige kom år 1987 överens om vissa ändringar av fiskestadgan. Regeringen beslutade samma år genom förordningen (1987:976) om ändring i 1971 års kungörelse att bemyndiga gränsälvskommissionen att föreskriva vissa begränsningar och förbud gällande fisket inom området.

Högsta Domstolen (HD) konstaterade genom en dom den 13 juni 1996 i ett mål om olaga fiske att den i regeringsformen (RF) stadgade ordningen för överlåtelse av befogenhet till en mellanstatlig organisation fick anses ha blivit åsidosatt i väsentligt hänseende genom regeringens överlåtelse av befogenheter till gränsälvskommissionen. Regeringens förordning hade inte grundats på ett sådant beslut av riksdagen som är föreskrivet i 10 kap. 5 § RF. Felet framstod enligt HD som uppenbart, vilket fick till följd att föreskriften inte fick tillämpas (se NJA 1996 s. 370).

HD slog vidare i en dom den 6 april 2001 (mål nr T 3310-00) fast att staten är skyldig att till GP och medparter utge ersättning för den skada som de kan ha lidit till följd av regeringens beslut att bemyndiga gränsälvskommissionen att föreskriva vissa förbud och begränsningar för fisket i det ifrågavarande området.

Anspråket m.m.

GP har i en skrivelse inkommen hit den 1 oktober 2002 begärt ersättning av staten med anledning av regeringens felaktiga bemyndigande samt gränsälvskommissionens föreskrifter som beslutats med stöd av bemyndigandet. Han har till stöd för sitt anspråk anfört att han har avstått från att fiska i tron att gränsälvskommissionens föreskrifter varit korrekta. Anspråket avser ersättning för förlorade fiskefångster med 301 233 kr. Till detta kommer dröjsmålsränta, mervärdesskatt och kostnader för juridiskt biträde.

Fiskeriverket har i ett yttrande anfört bl.a. följande. Verket anser att någon skada inte har uppkommit för vare sig enskilda fiskare eller upplåtare av fiskerätt till följd av gränsälvskommissionens inskränkningar i fisket. Om inskränkningarna inte hade skett torde enligt Fiskeriverket de minskande tillgångarna av lax som blivit följden ändå ha medfört ett inkomstbortfall för de ersättningssökande. Föreskrifterna har fyllt en mycket viktig funktion för bevarandet av de vilda bestånden av Torneälvslax. Oavsett lagligheten i fattade beslut har en reglering av laxfisket i den form som gällt under perioden varit nödvändig för att trygga laxbeståndet. Fiskeriverket har vidare ifrågasatt GP:s grunder för beräkning av ersättningen.

GP har kommit in med synpunkter på yttrandet.

Justitiekanslerns bedömning

Staten skall enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för.

HD fann i sin tidigare nämnda dom den 6 april 2001 att staten är skyldig att till GP och medparter utge ersättning för den skada som de kan ha lidit till följd av regeringens beslut att bemyndiga gränsälvskommissionen att föreskriva vissa förbud och begränsningar för fisket i det ifråga varande området.

Den ekonomiska skada som GP säger sig ha lidit består i förlorade inkomster från fiske på grund av de föreskrifter om begränsning i fisket vid Torne älvs vattenområde som gränsälvskommissionen meddelade med stöd av regeringens bemyndigande.

Frågan är då om GP kan sägas ha drabbats av denna förmögen- hetsskada till följd av regeringens felaktiga beslut.

Av betydelse för bedömningen av skadan är till att börja med att de aktuella begränsningarna i fisket är en följd av Sveriges åtaganden mot Finland och de bedömningar som gjorts av såväl den svenske som den finske lagstiftaren angående behovet av en reglering av fisket inom Torne älvs fiskeområde. Till följd härav kan man inte utgå från att alternativet till gränsälvskommissionens föreskrifter, som meddelats med stöd av det felaktiga bemyndigandet, hade varit okontrollerat fiske i området. Det står klart att det fanns fog för en reglering av något slag och i ärendet har inte hävdats att föreskrifterna sakligt sett var obefogade eller felaktiga.

Om regeringen inte hade gjort sig skyldig till något fel utan handlagt frågan korrekt, dvs. föreslagit riksdagen att fatta ett motsvarande beslut, hade riksdagen med all sannolikhet lämnat gränsälvskommissionen i sak samma bemyndigande. Ett motsvarande fiskeförbud för de aktuella åren hade då kommit till stånd på ett formellt korrekt sätt.

Med anledning av utgången av det första målet i HD sommaren 1996 genomfördes också snarast en provisorisk åtgärd för att det skulle bli möjligt att meddela föreskrifter om fisket i Torne älvs fiskeområde (se prop. 1996-97:94, bet. JoU21). Genom lagen (1997:201) om befogenhet att besluta om fisket i Torne älvs fiskeområde fick sålunda regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigande att meddela sådana föreskrifter. Lagen trädde i kraft den 1 juni 1997.

Frågan är då vilken betydelse som det sagda skall tillmätas vid en bedömning av GP:s m.fl. skada. Inom skadeståndsrätten brukar man säga att skadan skall fastställas utifrån en jämförelse med den tänkta situationen att den skadeståndsgrundande handlingen inte hade begåtts och att den skadelidande genom skadeståndet skall försättas i det läge som han eller hon då hade befunnit sig i. Med den utgångspunkten kan man dock i ett fall som detta fråga sig om jämförelsen skall avse den situationen att den felaktigt införda regleringen inte alls hade blivit införd, eller om den skall avse den situationen att regleringen i stället hade blivit införd på ett korrekt sätt.

Det står klart att jämförelsen i vissa fall måste avse den situationen att den felaktiga regleringen inte alls hade blivit införd. Det gäller exempelvis om den svenske lagstiftaren har infört ett förbud i strid med EU-rätten (jfr JK:s beslut den 5 november 2003 i ärende 2944-01-40). Men i andra fall måste jämförelsen rimligen avse den situationen att regleringen i stället hade blivit införd på ett korrekt sätt. Det gäller exempelvis om en internationell förpliktelse avseende införande av ett helt okontroversiellt förbud mot vissa gifter genomförs på för låg normgivningsnivå, t.ex. genom en myndighetsföreskrift i stället för en regeringsförordning. Om ett sådant fel upptäcks efter många år, kan inte gärna den som säger sig ha förlorat ekonomiskt på att han inte fått använda gifterna ha rätt till skadestånd utifrån en jämförelse med en situation där Sverige tänks över huvud taget inte ha genomfört förbudet.

I ett fall där det utifrån objektiva synpunkter inte råder någon tvekan om att en reglering behövs och där felet vid genomförandet i allt väsentligt är att uppfatta som ett procedurfel bör enligt Justitiekanslerns mening skadan normalt bedömas utifrån en jämförelse med den situationen att processen hade gått rätt till. Det gäller i varje fall när det fel som gjorts inte innebär ett brott mot en internationell förpliktelse. Det nu aktuella fallet är av det nu angivna slaget. Det innebär att frågan om GP har lidit någon skada av regeringens felaktiga beslut skall bedömas utifrån vad som skulle ha inträffat om regeringen i stället hade förelagt riksdagen ett förslag om bemyndigande för gränsälvskommissionen. Som tidigare sagts hade då med all sannolikhet riksdagen gett kommissionen ett bemyndigande som i sak hade motsvarat det som regeringen felaktigt lämnade.

Det sagda innebär att GP inte har orsakats någon skada av det fel som regeringen gjorde sig skyldig till. Det innebär att GP inte heller led någon skada till följd av att gränsälvskommissionen inte upptäckte detta fel utan utfärdade föreskrifter med stöd av regeringens felaktiga bemyndigande.

Frågan är då om inte skada ändå får anses ha uppkommit genom att gränsälvskommissionens förbud och begränsningar felaktigt upprätthölls av polisen. Visserligen hade polisen rätt att utgå från att regleringen gällde och kan därför inte klandras. Men statens ingripande mot fisket måste ses i ett sammanhang, och det kan då konstateras att staten faktiskt förhindrade fiske utan laga stöd.

Även med denna utgångspunkt skall dock skadan bedömas utifrån en jämförelse med den situation som fiskarna skulle ha befunnit sig i om felet inte hade begåtts, dvs. om staten inte hade förhindrat fiske på det sätt som skedde. Och även här måste man fråga sig vad en sådan jämförelse skall avse i ett fall som det aktuella, dvs. när felet i realiteten är ett procedurfel. Enligt Justitiekanslerns mening bör övervägandena här inte ge något annat resultat än när skadan av enbart regeringens fel bedöms (se ovan). Jämförelsen bör sålunda avse den situationen att allt hade gått rätt till. Det innebär att någon skada inte kan anses ha uppkommit.

Den tolkning som här har gjorts av begreppet "skada" är inte okontroversiell. Den avser en situation som lagstiftaren inte har diskuterat och sannolikt inte övervägt. Det finns då anledning att avslutningsvis fråga sig om tolkningen kan antas överensstämma med hur lagstiftaren skulle ha valt att reglera problemet för det fall lagstiftning hade övervägts.

Den fråga som lagstiftaren sålunda skulle få ställa sig är i vad mån en person skall anses ha lidit ekonomisk skada av att han har hindrats från en ekonomiskt gynnsam aktivitet genom att myndigheterna har upprätthållit en förbudsreglering som är ogiltig därför att den har tillkommit på ett felaktigt sätt. Med hänsyn till de praktiska konsekvenserna av en lagreglering kan man utgå från att lagstiftaren skulle beakta bl.a. vilket slags förbud saken gäller och i vad mån det råder någon tvekan om förbudets berättigande. Det är naturligtvis fullt rimligt att man anses lida skada av att man måste foga sig efter ett mycket kontroversiellt förbud som har genomförts i strid med en överordnad författning och som sannolikt inte alls skulle ha kommit till stånd om det hade aktualiserats på rätt nivå. Men det torde å andra sidan inte stämma väl med det allmänna rättsmedvetandet att säga att någon lider skada om han måste åtlyda ett förbud som stöds av alla människor och som utan tvekan skulle ha beslutats på rätt nivå om det bara hade aktualiserats där.

Det finns enligt Justitiekanslerns mening anledning att utgå ifrån att lagstiftaren, för det fall saken skulle ha reglerats i lag, hade utformat en bestämmelse ungefär med de utgångspunkter som nu har angetts. Detta stämmer väl med de överväganden som har gjorts ovan. Den aktuella regleringen kan visserligen inte antas ha varit fullt så okontroversiell som det sistnämnda exemplet i föregående stycke, men den låg utan tvekan närmare detta än det förstnämnda.

Slutsatsen blir därför att den tolkning som här har gjorts för de angivna fallen av begreppet "skada" kan antas stå i överensstämmelse med hur lagstiftaren skulle ha valt att reglera problemet.

Slutsats

GP:s anspråk på skadestånd skall alltså avslås. Det medför att jag inte har anledning att gå in på någon bedömning av skäligheten av de yrkade beloppen.