Inget skadestånd enligt EG-rätten på grund av krav på partihandelstillstånd för alkohol

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår ServiceGrossisterna AB:s anspråk på skadestånd av staten.

Ärendet

Bakgrund

Alkohollagen (1994:1738) trädde ikraft den 1 januari 1995. De monopol som tidigare funnits inom import, export, tillverkning och partihandel avseende alkoholdrycker avskaffades och ersattes med ett tillståndssystem. Den statliga Alkoholinspektionen inrättades för att bl.a. besluta om tillstånd till tillverkning, partihandel och inköp av alkoholdrycker, och att därvid ta ut de ansöknings- och tillsynsavgifter vars storlek regeringen beslutade om.

EG-domstolen meddelade på begäran av Landskrona tingsrätt ett förhands- avgörande i det s.k. Franzén-målet den 23 oktober 1997, mål nr C-189-95. Målet gällde i första hand huruvida det svenska statliga detaljhandelsmonopolet för alkoholdrycker var förenligt med EG-fördragets regler. Domstolen ansåg att monopolet i och för sig var förenligt med EG-rätten. Domstolen uttalade emellertid även att artiklarna 30 och 36 i EG-fördraget (numera artiklarna 28 och 30) utgjorde hinder för nationella bestämmelser varigenom rätten att importera alkoholdrycker var förbehållen aktörer med tillverknings- eller partihandelstillstånd på sådana villkor som föreskrevs i den då gällande svenska lagstiftningen.

Ett bolag som innehaft partihandelsstillstånd och betalat ansökningsavgift och tillsynsavgifter för åren 1995-1997 begärde med stöd av EG-domstolens förhandsavgörande att Alkoholinspektionen skulle återbetala de avgifter som bolaget hade erlagt. Alkoholinspektionen avslog bolagets begäran varefter avslagsbeslutet kom att prövas av förvaltningsdomstolarna. Regeringsrätten fann genom dom den 20 december 2002 (RÅ 2002 ref. 108) att de i målet aktuella avgifterna i sin helhet hade tagits ut i strid med gemenskapsrätten och att det förelåg en på gemenskapsrätten grundad förpliktelse att med tillämpning av nationell rätt återbetala rättsstridigt uppburna avgifter.

Frågan om återbetalning är för närvarande under handläggning hos Statens Folkhälsoinstitut.

Anspråk m.m.

ServiceGrossisterna AB är ett bolag som ägs gemensamt av ett antal grossister och genom vilket de samverkar med avseende på inköp, marknadsföring, administration m.m.

ServiceGrossisterna AB (bolaget) har på åtta grossistföretags vägnar, genom sitt ombud PO, begärt skadestånd av staten med 1) 256 800 kr avseende de konsultkostnader som uppkommit till följd av ansökningar om partihandelstillstånd m.m., 2) dröjsmålsränta enligt 4 § tredje stycket och 6 § räntelagen på konsultkostnaderna från respektive fakturas förfallodag samt 3) dröjsmålsränta på ansöknings- och tillsynsavgifter erlagda till Alkoholinspektionen från den 31 december det år som respektive avgift avser.

Bolaget har som grund för sitt anspråk anfört i huvudsak följande. Den svenska statens överträdelse av EG-rätten har slagits fast av EG-domstolen samt av Regeringsrätten. Bolaget gör därför gällande att den svenska staten har gjort sig skyldig till skadeståndsgrundande överträdelse av EG-rätten och att denna överträdelse inneburit att bolaget lidit ekonomisk skada bestående i konsult- och kapitalkostnader i samband med ansökan om partihandelstillstånd. Den överträdda artikeln har till syfte att ge den enskilde rättigheter. Överträdelse av den grundläggande principen om fri rörlighet för varor och tjänster torde alltid utgöra en allvarlig överträdelse av gemenskapsrätten. Medlemsstaten Sveriges handlingsutrymme vad gäller införande av åtgärder som är eller kan utgöra ett handelshinder är klart avgränsat och ytterst begränsat. Existensen och tillämpningen av det svenska tillståndssystemet avseende tillverknings- och partihandelstillstånd utgör därmed ett tillräckligt klart brott mot EG-rätten. Bolagets krav avser kostnader som uteslutande uppkommit i samband med själva ansökan om partihandelstillstånd. Då tillståndssystemet avseende tillverknings- och partihandelstillstånd som sådant konstaterats strida mot EG-rätten finns därmed ett direkt orsakssamband mellan den gemenskapsrättsliga överträdelsen och de uppgivna kostnaderna - skadorna. Regleringen kring partihandelstillstånd var ny och svårtillämpad varför bolaget hade behov av sakkunnig hjälp och biträde med att upprätta ansökan om partihandelstillstånd, hantera inspektionens frågor samt driva tillståndsärendena till beslut. Av beloppet om 256 800 kr avser 247 540 kr ombudsarvoden och 9 260 kr avgifter i huvudsak till myndigheter. Eftersom skadestånd enligt EG-rätten skall utgöra full ersättning för skadan skall den skadelidande ha rätt till ränta på dels ersättningsbelopp, dels det kapital som rättsstridigt genom åren uttagits av staten i form av ansöknings- och tillsynsavgifter.

Statens Folkhälsoinstitut har avgett yttrande i ärendet, hänvisat till myndighetens yttrande till Regeringsrätten och därvid anfört bl.a. följande. Det är inte själva tillståndssystemet som underkänts av EG-domstolen utan de villkor som var förknippade med tillstånden. Särskilt bedömdes avgifterna vara oacceptabelt höga. Vare sig EG-kommissionen eller Regeringsrätten har kritiserat själva tillståndssystemet. Myndigheten anser att staten inte har ådragit sig något skadeståndsansvar, särskilt med beaktande av att kriteriet om en klar överträdelse av gemenskapsrätten inte är uppfyllt. Det skall bedömas huruvida svenska staten, under utövande av normgivningsmakt vid utformandet av tillståndssystemet och avgifterna härför, missbedömt utrymmet för den svenska regleringen i förhållande till EG-rätten med dess restriktioner och undantag. Före Franzén-domen fanns det över huvud taget inget tolkningsunderlag för denna fråga och rättsläget är fortfarande oklart. Myndigheten är av den uppfattningen att det fanns ett stort utrymme för en skönsmässig bedömning och att fördragsbrottet, för det fall det anses föreligga, var oavsiktlig och har begåtts på grund av en rättsvillfarelse som var ursäktlig. Eftersom ansökningsförfarandet inte har underkänts kan kostnaderna i samband med förfarandet inte anses skadeståndsgrundande. Myndigheten har vidare svårt att se hur konsultkostnaderna har räknats fram utifrån de åberopade fakturorna. Frågan om återbetalning av ansöknings- och tillsynsavgifter är ännu inte färdigutredd varför det inte finns några belopp att beräkna en eventuell ränta på.

Bolaget har lämnat synpunkter på yttrandet och anfört att anspråket avseende ränta på rättsstridigt uttagna avgifter preciseras till att avse uteslutande ränta på avgifter som uttagits av ServiceGrossisterna AB.

Justitiekanslerns bedömning

ServiceGrossisterna AB:s skadeståndsanspråk grundar sig på ett påstående om att nationell lag har stått i strid med EG-fördraget och att överträdelsen är skadeståndsgrundande. Att de svenska reglerna delvis stått i strid med fördraget framgår av EG-domstolens och Regeringsrättens domar

EG-domstolen har i ett flertal domar slagit fast att en medlemsstat kan bli skadeståndsskyldig och förpliktas att utge ersättning för skador som den orsakat enskilda genom åsidosättande av gemenskapsrätten, den s.k. Francovich-principen. Skadestånd kan utgå bl.a. vid felaktig implementering eller felaktig tillämpning av gemenskapsregler, liksom när en medlemsstat har antagit lagstiftning som strider mot EG-fördraget.

Tre krav skall därvid vara uppfyllda för att skadestånd skall komma i fråga. Den överträdda rättsregeln skall vara avsedd att skapa rättigheter för enskilda (1). Den aktuella överträdelsen av gemenskapsrätten skall vara tillräckligt klar (2). Det måste finnas ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och den skada som den enskilde har lidit (3).

Artikel 28 (tidigare artikel 30) i EG-fördraget föreskriver i första hand ett förbud för medlemsstaterna men skapar även indirekt rättigheter för enskilda. Den första förutsättningen för skadeståndsansvar är därmed uppfylld.

Frågan är då om det rört sig om en klar eller, som det också brukar uttryckas, en tillräckligt allvarlig överträdelse av gemenskapsrätten.

EG-domstolen har i den s.k. Brasserie du Pêcheur-domen (mål nr C-46-93) uttalat att det avgörande kriteriet för om överträdelsen är tillräckligt klar är om en medlemsstat uppenbart har missbedömt utrymmet för sin skönsmässiga bedömning. Domstolen nämner också ett antal omständigheter som man därvid har att ta hänsyn till. Bland dessa omständigheter är klarheten och precisionen i den överträdda regeln, omfattningen av det handlingsutrymme som lämnats åt den nationella myndigheten, om fördragsbrottet eller den vållade skadan skett avsiktligt eller oavsiktligt samt om rättsvillfarelsen varit ursäktlig eller inte.

Enligt min mening var frågan hur gemenskapsrätten påverkade bestämmelserna om partihandelstillstånd i den svenska lagstiftningen svårbedömd. Det saknades länge tolkningsunderlag i frågan och rättsläget har inte heller klargjorts helt genom Franzén-domen. EG-domstolen underkände tillståndssystemet med hänsyn till de villkor som föreskrevs i den svenska lagen, men vad som närmare åsyftas med uttrycket "på sådana villkor" i domen är oklart. I domen ges exempel på olika villkor och omständigheter som inte accepterats av domstolen men det framgår inte vilka förändringar som hade krävts för att villkoren skulle ha varit acceptabla. Det har uppenbarligen funnits ett visst utrymme för skönsmässig bedömning för medlemsstaterna. Den aktuella överträdelsen av gemenskapsrätten kan därför inte anses ha varit tillräckligt allvarlig för att svenska staten skall vara skadeståndsskyldig gentemot bolaget.

Eftersom det andra kravet för skadestånd enligt Francovich-principen alltså inte är uppfyllt skall bolagets skadeståndsanspråk avslås. Jag saknar då anledning att gå in på en bedömning av bolagets skada.