Anspråk på skadestånd av staten med anledning av ett beslut om förvar enligt utlänningslagen, m.m.

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår ersättningsanspråket och vidtar inte någon ytterligare åtgärd med anledning av klagomålen.

Ärendet

Migrationsverket beslutade den 3 juli 2000 att SD skulle avvisas ur Sverige. Beslutet fastställdes av Utlänningsnämnden den 5 december 2000. Migrationsverket överlämnade den 30 januari 2001 med stöd av 8 kap. 17 § utlänningslagen (1989:529) åt Polismyndigheten i Jönköpings län att verkställa avvisningen. Åtgärden motiverades av att SD tidigare hade förhindrat verkställighet av avvisningsbeslutet och att det bedömdes att polisens medverkan var nödvändig för att man skulle kunna genomföra verkställigheten. Polismyndigheten beslutade den 16 februari 2001 att SD skulle tas i förvar. Förvarsbeslutet verkställdes av polisen den 10 mars 2001 i anslutning till att SD hade medverkat vid identifieringen av en bror som hade skjutits till döds av en polisman i tjänsten. Han infördes till polishuset i Jönköping kl. 15.55 och överfördes därefter för förvar till allmänna häktet. Han försattes på fri fot under förmiddagen den 11 mars och ställdes då under uppsikt med anmälningsplikt. Utlänningsnämnden beslutade den 12 mars 2001 att verkställigheten skulle inställas.

SD har, genom sitt ombud LF, vänt sig hit och begärt att Justitiekanslern skall ganska omständigheterna kring polismyndighetens förvarstagande av honom. Han har också begärt skadestånd av staten med 180 000 kr, varav 130 000 kr för förlorad arbetsinkomst samt 50 000 kr med hänvisning till 5 kap. 1 § skadeståndslagen.

Efter remiss har Rikspolisstyrelsen avgett yttrande i saken. Rikspolisstyrelsen har, efter att ha inhämtat utredning från polismyndigheten, avstyrkt att ersättning skall utgå.

Rikspolisstyrelsen har i huvudsak hänvisat till ett yttrande som polismyndigheten avgett i samband med att Riksdagens ombudsmän (JO) låtit utreda omständigheterna kring förvarstagandet. I ett beslut den 18 oktober 2001 i ärende med dnr 1412-2001 uttalade JO (justitieombudsmannen NB) att han vid sin bedömning i ärendet hade beaktat att polisen enligt vad som hade kommit fram i utredningen inte, som hävdats, hade varit i kontakt med SD före identifieringen av brodern. I övrigt gav utredningen inte anledning till någon åtgärd eller något uttalande från JO:s sida.

Av handlingarna i ärendet framgår vidare att Åklagarmyndigheten i Linköping den 22 maj 2001 beslutade att förundersökning inte skulle inledas med anledning av en anmälan mot befattningshavare vid polisen med anledning av omhändertagandet av SD. Beslutet att inte inleda förundersökning har överprövats av vederbörande överåklagare utan att beslutet har ändrats eller upphävts.

SD har fått del av Rikspolisstyrelsens yttrande och har kommit in med synpunkter och kompletterande utredning.

Justitiekanslerns bedömning

Allmänna utgångspunkter

SD:s framställning innefattar en begäran om att Justitiekanslern inom ramen för sin tillsynsuppgift skall granska omständigheterna kring förvarstagandet av honom samt att han skall tillerkännas skadestånd av staten.

Inom den offentliga förvaltningen och domstolsväsendet har såväl Riksdagens ombudsmän (JO) som Justitiekanslern tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden.

Justitiekanslerns tillsynsuppgifter regleras i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn och i förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern. Justitiekanslern avstår regelmässigt från att själv ta upp sådana frågor som har underställts JO.

Justitiekanslern har också till uppgift att bevaka statens rätt när skadeståndsanspråk riktas mot staten. Uppgiften fullgörs bl.a. genom att Justitiekanslern vid s.k. frivillig skadereglering i det enskilda fallet tar ställning till en begäran om ersättning. Utgångspunkten för Justitiekanslerns skadereglering är bestämmelserna i förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten.

Eftersom omständigheterna kring förvarstagandet av SD redan har prövats av JO finns det inte anledning för mig att ta initiativ till en granskning av klagomålen inom ramen för Justitiekanslerns tillsynsuppgift. Jag begränsar därför prövningen i detta ärende till frågor som hänför sig till det anspråk på skadestånd av staten som SD har framställt.

Den skadeståndsrättsliga regleringen

Regler om det allmännas skadeståndsansvar finns i skadeståndslagen (1972:207). Enligt 3 kap. 2 § svarar staten för personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som uppkommer till följd av fel eller försummelse vid myndighetsutövning. I fråga om lidande (kränkning av den personliga integriteten) utgår ersättning endast om detta lidande tillfogats den skadelidande genom vissa slags integritetskränkande brott enligt vad som anges i 1 kap. 3 § skadeståndslagen i dess lydelse före den 1 januari 2002. Av 1 kap. 1 § skadeståndslagen följer vidare att lagens bestämmelser om skadestånd skall tillämpas om inte något annat är särskilt föreskrivet.

Enligt 5 § lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder har den som till följd av beslut vid myndighetsutövning varit berövad friheten rätt till ersättning av staten, om det står klart att beslutet vilade på felaktiga grunder och därför var oriktigt. Statens ersättningsansvar enligt denna bestämmelse förutsätter att det vid en efterhandskontroll visar sig att beslutet om frihetsberövande med hänsyn till de omständigheter som då har blivit klarlagda inte skulle ha fattats om de hade varit kända vid beslutstillfället. För att beslutet skall kunna anses ha "vilat på felaktiga grunder" bör det krävas att det fel som föreligger gäller någon omständighet som har varit av avgörande betydelse för frihetsberövandet.

Av det sagda följer att SD:s anspråk i den del det kan anses avse ersättning för ett oriktigt förvarstagande inte i första hand skall prövas enligt skadeståndslagens bestämmelser utan i stället enligt den nämnda - generösare - bestämmelsen i frihetsberövandelagen. I övrigt skall dock hans ersättningsanspråk prövas enligt skadeståndslagen.

Jag vill tillägga att flera förutsättningar måste vara uppfyllda för att ett ärende angående anspråk på skadestånd skall kunna handläggas inom ramen för statens frivilliga skadereglering. Det måste i princip vara möjligt för Justitiekanslern att på grundval av det material som ges in hit konstatera t.ex. att ett fel har begåtts liksom att en skada har inträffat och att det finns ett samband mellan skadan och det ersättningsgrundande felet. Oklarheter i dessa grundläggande hänseenden faller tillbaka på den som framställer ersättningsanspråket och kan begränsa möjligheten till skadereglering.

SD:s anspråk

Som SD:s anspråk får uppfattas menar han i huvudsak att det var kränkande och felaktigt att låta verkställa förvarsbeslutet av honom i anslutning till att han hade medverkat vid identifieringen av brodern. Han har därvid framhållit att en kallelse till identifieringen utgick till honom genom en släkting som bistod honom som tolk. Enligt hans mening blev han kallad till identifieringen för att polisen skulle kunna verkställa förvarsbeslutet. Han blev efter ingripandet lämnad ensam i sin cell utan professionell hjälp i en för honom mycket svår situation. Frihetsberövandet drog dessutom ut på tiden. Först kl. 19.45, dvs. nästan fyra timmar efter det att han hade förts till polishuset, underrättades behörigt polisbefäl om förvarstagandet. Denne beslutade i samband därmed att han skulle ställas under uppsikt och att förvarsbeslutet skulle upphävas. Trots detta försattes han på fri fot först under förmiddagen följande dag. Han menar att han därigenom var berövad friheten utan lagligt stöd.

Av utredningen i ärendet framgår att ett beslut om förvar hade fattats av polismyndigheten med stöd av bestämmelserna i utlänningslagen. Det är utrett att det fanns grund för beslutet. Den omständigheten att SD togs i förvar har således inte i sig inneburit att frihetsberövandet var oriktigt i den mening som avses i 5 § frihetsberövandelagen. Han kan därför inte tillerkännas ersättning på denna grund.

Det ligger i sakens natur att en myndighet inte får använda falska eller felaktiga uppgifter för att förmå en utlänning att vidta sådana åtgärder som medför att verkställigheten av ett förvarsbeslut kan genomföras (se bl.a. JO-beslut den 11 juli 2003 i ärende med dnr 1356-2001). SD har för sin del gjort gällande att han kallades till identifieringen av brodern och att han invaggades i uppfattningen att han inte skulle bli frihetsberövad. Enligt polismyndighetens yttrande hade polisen emellertid en telefonkontakt med en av SD:s släktingar som förklarade sig villig att bistå polisen vid identifieringen. Denne skall då också ha uppgett att även SD skulle närvara vid identifieringen. Enligt polismyndigheten fick polisen vetskap om var SD skulle uppehålla sig genom detta samtal. Någon kallelse till SD hade alltså inte utgått från polisens sida.

Det sagda innebär i allt väsentligt att ord står mot ord om vad som sagts vid den kontakt som föregick identifieringen och det aktuella förvarstagandet. Jag anser mig inte böra driva utredningen längre än som har skett i denna fråga. Mot denna bakgrund kan jag inte se att det finns underlag för en slutsats om att polisen skulle ha åsidosatt de krav som gällt för uppgiften när SD deltog vid identifieringen och därefter togs i förvar.

Av utredningen i ärendet framgår vidare att den polischef som var i beredskap underrättades om förvarstagandet kl. 19.45. Enligt myndighetens egen arbetsordning skall polischefen kontaktas när ett förvarsbeslut verkställs. Så synes inte ha skett i detta fall. Dröjsmålet har emellertid inte varit av så allvarligt slag att det kan föranleda skadeståndsansvar för staten.

SD har också hävdat att han var berövad friheten utan grund efter det polischefen mottog underrättelsen om förvarstagandet. Han har hänvisat till att polischefen vid denna tidpunkt hade beslutat att han skulle ställas under uppsikt och till följd därav skulle försättas på fri fot. Han kvarhölls dock till förmiddagen följande dag.

Enligt 6 kap. 5 § första stycket utlänningslagen kan en utlänning som fyllt 18 år i stället för att tas i förvar ställas under uppsikt, om detta är tillräckligt. Uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten på orten eller lämna ifrån sig sitt pass eller någon annan legitimationshandling. Med hänsyn till förvarets ingripande natur är det naturligtvis angeläget att ett sådant frihetsberövande inte fortgår i det fall det i stället finns förutsättningar att ställa utlänningen under uppsikt. Ett sådant beslut måste utlänningen självklart få del av för att kunna tillgodogöra sig de villkor som gäller för uppsikten. Det är tydligt att tolk måste närvara om inte utlänningen själv kan tillgodogöra sig innehållet i beslutet.

I detta fall framgår att den beslutsfattande polischefen, i samband med att han under kvällen den 10 mars 2001 fick del av underrättelsen om förvarstagandet, gjorde bedömningen att ett det var en tillräcklig åtgärd att ställa SD under uppsikt. Beslut i saken meddelades dock, enligt vad utredningen visar, först under förmiddagen den 11 mars genom att ett skriftligt beslut med angivande av villkoren för uppsikten delgavs SD i närvaro av tolk. Det är således inte riktigt, som SD har hävdat, att beslutet att försätta honom på fri fot skulle ha fattats under kvällen den 10 mars, även om överväganden då gjordes i saken. Det förhållandet att han försattes på fri fot under förmiddagen den 11 mars kan därför inte anses innebära att han var berövad friheten utan grund. Inte heller kan den omständigheten att beslutet inte meddelades tidigare än som nu blev fallet leda till skadeståndsskyldighet för staten. Någon föreskriven tidsfrist har nämligen inte överträtts och det kan inte heller anses att beslutet om uppsikt dröjt i någon avsevärd mån. Det måste också beaktas att beslutsfattaren måste beredas ett visst rådrum för att bl.a. utforma villkoren för uppsikten och för att anlita tolk.

Jag kan visserligen inte utesluta att frihetsberövandet av SD hade kunnat bli kortvarigare om polischefen i beredskap hade underrättats om frihetsberövandet tidigare. Som framgått har jag dock inte kunnat finna att denna tidsutdräkt eller några enskilda moment i förvarsförfarandet har innefattat skadeståndsgrundande underlåtenhet eller åtgärder. Jag kan inte heller göra bedömningen att skadeståndsskyldighet skulle ha uppkommit för staten enligt principen om kumulerade fel. Jag avslår alltså SD:s ersättningsanspråk.

Ärendet avslutas med ett beklagande att det har dragit ut på tiden.