Betänkandet (SOU 2003:41) Förstärkt granskning av polis och åklagare

Justitiekanslern har genom en remiss den 27 maj 2003 (Ju2003-4282-PO) anmodats att avge yttrande över betänkandet. Justitiekanslern får med anledning härav anföra följande.

Den ordinära tillsynen

Kommittén har under sin utredning identifierat vissa brister vad gäller den ordinära tillsynen av polis- och åklagarväsendet. Kommittén föreslår att dessa brister åtgärdas inom ramen för den befintliga organisationen och avvisar tanken på att man skulle inrätta ett särskilt tillsynsorgan.

Frågan om ett särskilt tillsynsorgan är inte lätt. Det är uppenbarligen utomordentligt viktigt att polis- och åklagarverksamheten fungerar oklanderligt, att insynen i den är effektiv och att verksamheten åtnjuter ett stort förtroende från allmänheten. Särskilt från förtroendesynpunkt kan goda argument anföras till stöd för ett särskilt tillsynsorgan, som i så fall också kunde anförtros utredningar av brott som polismän misstänks för (jfr nedan). Utredningen tycks något lättvindigt ha gått förbi frågan om fördelarna med ett särskilt organ.

Skälen emot är emellertid också vägande (s. 185 i betänkandet) och vid en samlad avvägning lutar Justitiekanslern närmast åt att dessa väger tyngst. Det innebär att något särskilt organ enligt Justitiekanslerns mening inte bör inrättas. Den reservationen bör dock göras att utredningen knappast kan sägas ha tillhandahållit ett särskilt gott underlag för beslut i denna fråga.

De åtgärder som föreslås för att rätta till de brister som kommit i dagen verkar bra och ändamålsenliga.

Det bör anmärkas att den kontroll som kan utövas av en myndighets ledningsorgan knappast bör betecknas som "tillsyn" i egentlig mening.

Utredningen av brott av polismän

Frågan om hur utredningar bör bedrivas när anställda inom polisväsendet misstänks för att ha begått brott i tjänsten har diskuterats vid åtskilliga tillfällen tidigare. Problemet är och har varit att utredningarna - låt vara att åklagare alltid inträder som förundersökningsledare - i brist på annan kompetent utredningspersonal sköts av polismän. Att poliser utreder brott även då dessa misstänks ha begåtts av kollegor har med rätt eller orätt uppfattats som kontroversiellt och har inte ansetts garantera det förtroende hos allmänheten som bör omgärda denna viktiga verksamhet.

Kommittén har åter undersökt frågan och kommit fram till att utredningsverksamheten vad avser brott av polisanställda generellt sett inte uppvisar några brister. För att ändå höja allmänhetens förtroende för verksamheten har kommittén övervägt om utredningsverksamheten kunde läggas på ett från polisen fristående organ, varvid den norska modellen (SEFO-modellen) tilldragit sig särskilt intresse.

Även i Norge sköts emellertid utredningarna rent faktiskt av polismän (i brist på andra tänkbara kompetenta kandidater). Den omständigheten att företrädare för andra yrkesgrupper än polis och åklagare, t.ex. domare och advokater, deltar i utredningsorganets verksamhet är med en sådan ordning kanske inte tillräckligt för att undanröja riskerna för ett bristande förtroende för utredningarna hos allmänheten. De norska erfarenheterna tycks peka i den riktningen.

Att under sådana omständigheter införa ett liknande organ i Sverige bör nog, som kommittén har funnit, inte komma i fråga. Och de två andra alternativ som utredningen övervägt (Ekobrottsmyndighetsmodellen resp. Domstolsprövningsmodellen) tycks inte ha sådana fördelar att de med beaktande av de invändningar som kan resas mot dem är värda att prövas vidare.

Kvar står då att inom ramen för den bestående ordningen söka finna vägar som stärker allmänhetens förtroende för utredningsverksamheten. Vad utredningen har föreslagit i fråga om ökad lekmannainsyn, snabbare handläggningstider, förbättrade informationsinsatser m.m. torde vara sådana åtgärder som kan leda till det eftersträvade målet. Jag tillstyrker alltså vad kommittén har föreslagit också i den här delen.

Utredningar av brott i tjänsten som begås av åklagare

RÅ:s uppgifter som arbetsgivare inom åklagarväsendet har ansetts kunna komma i konflikt med dennes uppgift att besluta om förundersökning och att väcka och utföra åtal mot åklagare i sådana fall då dessa misstänks ha begått brott i tjänsten. Uppgiften föreslås därför bli överflyttad på Justitiekanslern, som redan i dag har möjlighet att som ett led i sina extraordinära tillsynsuppgifter vidta sådana åtgärder. Justitiekanslern har ju också sedan tidigare uppgifter som särskild åklagare inom tryck- och yttrandefrihetsområdet.

Jag har tidigare vid kontakter under hand med kommittén förklarat mig positiv till att den reguljära uppgiften som åklagare i sådana fall då allmän åklagare misstänks för brott i tjänsten flyttas över till Justitiekanslern. Jag står naturligtvis fast vid detta. Man bör dock vara medveten om att principiella invändningar kan komma att resas mot förslaget om att överföra uppgiften hit. Jag kan peka på några sådana tänkbara invändningar.

Principiella frågor

Det kan hävdas att det ter sig mindre lämpligt att ett organ som Justitiekanslern med extraordinära uppgifter inom tillsynsområdet tilldelas ordinära uppgifter som på sikt kan förändra ämbetets karaktär till att bli en sedvanlig förvaltningsmyndighet under regeringen. Omfattande ordinära uppgifter för Justitiekanslern minskar dennes möjligheter att vid sidan av JO kunna verka som ett extraordinärt organ med syfte att vara ett yttersta värn för den enskildes rättssäkerhet. Den nu aktuella uppgiften lär dock inte i sig vara av sådan omfattning att den innebär ett problem.

En annan principiell invändning kan vara denna: I dag skall en anmälan mot t.ex. en kammaråklagare eller en chefsåklagare för brott i tjänsten prövas av överåklagare (se 4 § RÅFS 1996:01). Om fråga uppkommer om att inleda förundersökning skall anmälan överlämnas till Riksåklagaren. Skulle överåklagaren finna att förundersökning inte är aktuell och att ärendet därför inte skall överlämnas torde detta beslut kunna prövas inom ramen för det inom åklagarväsendet tillämpade överprövningsinstitutet. Frågan om att inleda förundersökning eller inte kan alltså komma att bedömas på två nivåer inom åklagarväsendet. Om däremot Justitiekanslern anförtros åklagaruppgiften blir han den ende person som bedömer om förundersökning skall inledas eller inte och först sedan en sållning skett av de fall som han blir satt i tillfälle att bedöma; jag återkommer strax med några mer detaljerade synpunkter på denna sållning och dess betydelse.

Verksamheten med beslut om förundersökning och väckande av åtal kommer också att undandra sig den tillsyn som i dag kan utövas av Riksdagens ombudsmän (JO) såväl vad gäller överåklagarnas som Riksåklagarens handläggning av hithörande frågor. Justitiekanslern är ju för sin del inte underkastad tillsyn av riksdagens tillsynsorgan (jfr 2 § 5. lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän). JO har dock självklart kvar sin egen extraordinära åtalsrätt, men området för hans tillsyn beskärs rent faktiskt inom ett för medborgarnas rättssäkerhet viktigt område.

Även om betydelsen av de nu framförda synpunkterna inte skall överdrivas tycker jag att de har en sådan vikt att jag har ansett mig böra föra fram dem, då de får anses vara värda en diskussion inom ramen för det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Sållning av anmälningar hos överåklagaren

En fråga som också bör uppmärksammas under det fortsatta lagstiftningsarbetet är huruvida det är en lämplig ordning att en sållning av antalet anmälningar om brott av åklagare först skall göras av en instans utanför Justitiekanslern, nämligen hos en överåklagare. Också detta kan naturligtvis bli föremål för principiella invändningar.

Av kommitténs motiv (sid. 197 - 199) framgår att sållningen syftar till att befria Justitiekanslern från en prövning av sådana anmälningar som inte bedöms ha något fog för sig och att därmed minska resursbehovet hos JK (det tycks i dag totalt röra sig om ca 150 anmälningar per år). Överprövningsinstitutet anges också som ett skäl att behålla en granskning av anmälningarna hos överklagaren. En anmälan kan ju avse, dels en anmälan om brott av en åklagare, dels en begäran om överprövning av dennes beslut i någon fråga.

En sak som inte uttryckligen berörs av kommittén är om en överåklagares beslut att inte lämna över ett ärende till Justitiekanslern skall kunna bli föremål för överprövning och ändring av Riksåklagaren, så att anmälan likväl överlämnas hit. Ytterligare en annan fråga är om den enskilde vars anmälan mot en åklagare inte bedömts vara av den karaktären att den borde överlämnas hit kan vända sig direkt till Justitiekanslern och begära att denne - inom ramen för sina extraordinära åklagaruppgifter - skall pröva om anmälan skall föranleda att förundersökning inleds.

Det kan te sig egendomligt att RÅ överprövningsvägen skall avgöra om en anmälan skall överlämnas till JK eller inte. Man bör också vara klar över att det genom Justitiekanslerns uppgifter inom ramen för den extraordinära tillsynen finns en "gräddfil" för sådana enskilda som inte nöjer sig med överåklagarens sållningsbeslut att inte överlämna anmälan hit. Dessa är ju oförhindrade att själva vända sig direkt till Justitiekanslern med en anmälan.

Om antalet anmälningar som sållas bort hos överåklagaren inte är så stort och en del av de bortsållade ärendena ändå hamnar här efter överprövning hos RÅ, eller därför att den enskilde vänder sig direkt hit, kan det med visst fog hävdas att det inte är så mycket vunnet med sållningsverksamheten. Alternativet vore då att alla anmälningar överlämnades hit direkt. Mot den lösningen talar å andra sidan att det kan bli ett problem att här handlägga sådana anmälningar som också innefattar en begäran om överprövning av den anmälde åklagarens beslut. Denna uppgift ankommer ju på överåklagaren och frågan är då i vilket skede anmälan skall överlämnas dit. Ofta torde väl överåklagarens beslut i överprövningsfrågan kunna vara till ledning för Justitiekanslerns bedömning av om något fel begåtts och om förundersökning bör inledas. Justitiekanslern skulle alltså ha att för sin del överlämna vissa anmälningar till överåklagaren som, sedan överprövningen var gjord, skulle ha att lämna tillbaka anmälningen hit för ett ställningstagande i förundersökningsfrågan. Det ter sig inte heller som en lyckad ordning, varför kommitténs förslag kanske ändå bör godtas. Frågan om sållningen är som sagt av principiell vikt och rymmer som jag har försökt peka på även en del praktiska problem som man behöver fundera noga över innan man bestämmer sig slutligt.

Justitiekanslerns praxisskapande verksamhet

Kommittén uttalar att det får ankomma på Justitiekanslern att verka för att en enhetlig praxis skapas såvitt avser frågorna om i vilka fall förundersökning inleds och åtal väcks samt att sprida information om denna praxis till åklagarväsendet. Vidare uttalas att Justitiekanslern har att verka för att en enhetlig praxis skapas såvitt avser frågan om i vilka fall ett ärende skall överlämnas till Justitiekanslern för prövning av om förundersökning skall inledas.

Om man stannar för lösningen att överåklagaren (i ett annat distrikt än där den anmälde åklagaren tjänstgör) skall göra en första sållning av de anmälningar som skall överlämnas till Justitiekanslern bör noteras att Justitiekanslern inte ensam förfogar över möjligheterna att skapa en sådan enhetlig praxis som efterlyses av kommittén och som i och för sig är önskvärd att åstadkomma. Åtminstone i ett inledningsskede tycks i stället överåklagarna själva helt förfoga över vilka fall som kommer att underställas Justitiekanslern. Beträffande de fall som sållas bort har Justitiekanslern inget eget inflytande. En enhetlig praxis tycks därför kunna skapas först på någon sikt och endast i nära samråd med berörda överåklagare. Det gäller då att finna lämpliga former för detta samråd, kanske vid sådana möten mellan överåklagarna som i dag regelbundet anordnas av Riksåklagaren och vid vilka också Justitiekanslern skulle kunna delta.

Problemet bör naturligtvis inte överdrivas. Man får utgå från att överåklagarna i praktiken sållar bort bara sådana fall där utgången är given.

Författningstexten

Justitiekanslerns nya uppgift som ordinarie åklagare i sådana fall då allmän åklagare misstänks ha begått brott i tjänsten kommer till uttryck i ett nytt andra stycke till 5 § lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn (tillsynslagen).

Någon hänvisning till denna regel görs emellertid inte i förslaget till 1 § förordningen (1989:847) med instruktion för Riksåklagaren. Där sägs fortsatt att Riksåklagaren för talan i mål om brott som hör under allmänt åtal, dock inte i mål om brott i tjänsten i vissa uppräknade undantagsfall. Allmän åklagare tycks böra nämnas bland undantagen eftersom RÅ om förslaget går igenom inte längre avses föra talan mot sådan åklagare (jfr s. 209 i motivtexten).

Ekonomiska konsekvenser

Att döma av de statistiska uppgifter som presenteras av kommittén (s. 132 - 133) kan den nya uppgiften för Justitiekanslern inte väntas bli alltför omfattande, i varje fall inte om sållningsinstitutet hos överåklagarna skall bibehållas inom ramen för den nya ordningen. Under åren 1999 - 2001 har Riksåklagaren i motsvarande situation och på grundval av dit överlämnade anmälningar beslutat om att inleda förundersökning i 14, 15 resp. 21 fall.

Om uppgiften flyttas över hit, kommer detta likväl att ställa krav på ökade resurser här även om Justitiekanslern får ta hjälp av polis och vanliga åklagare med de förundersökningar som han beslutar om. Sannolikt bör en erfaren åklagare mer permanent knytas som föredragande till verksamheten här. En sådan åklagare skulle också kunna vara av stort värde för Justitiekanslerns uppgift att beivra brott inom tryck- och yttrandefrihetsområdet. Jag förutsätter att detta behov kommer att beaktas då anslagsmedel beräknas för Justitiekanslerns verksamhet.

Justitiekanslern har i övrigt inga särskilda synpunkter på de remitterade förslagen.