Anspråk på skadestånd av staten med hänvisning till att allmänna råd angående tillämpningen av lagen (1996:150) om högkostnadsskydd vid köp av läkemedel m.m. har varit oriktiga

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår ersättningsanspråket.

Ärendet

Bakgrund

I lagen (1996:150) om högkostnadsskydd vid köp av läkemedel m.m. - som trädde i kraft den 1 januari 1997 och som då ersatte lagen (1981:49) om begränsning av läkemedelskostnader m.m. - finns regler som innebär att enskilda personer under vissa förutsättningar åtnjuter kostnadsreducering vid inköp av förmånsberättigade läkemedel. Enligt 4 § första stycket i lagen om högkostnadsskydd vid köp av läkemedel m.m. skall kostnadsreduceringen beräknas på den sammanlagda kostnaden för varor som den förmånsberättigade köper under ett år räknat från det första inköpstillfället. I den tidigare gällande lagen om begränsning av läkemedelskostnader m.m. fanns en i princip motsvarande bestämmelse om kostnadsbefrielse införd i 7 §.

Riksförsäkringsverket meddelade under år 1996 allmänna råd (1996:10) om bl.a. högkostnadsskyddet enligt bestämmelserna i lagen om begränsning av läkemedelskostnader m.m. Enligt de allmänna råden gällde kostnadsfrihet "under den tid som återstår av en 12-måndersperiod, räknat från dagen för den första anteckningen på högkostnadskortet". Det sagda illustrerades med ett exempel: "En försäkrad uppnår högkostnadsgränsen den 20 juni 1995. Den första anteckningen är från den 17 januari samma år. Det innebär att frikort kan användas som är giltigt t.o.m. den 16 januari 1996." Enligt de allmänna råden skulle således ett år anses motsvara 365 dagar.

BW köpte på ett apotek den 2 januari 1998 läkemedel för 494 kr. Hon menade sig dock vara berättigad till nedsättning av beloppet med 361 kr enligt reglerna i lagen om högkostnadsskydd vid köp av läkemedel m.m. eftersom inköpet hade skett på dagen ett år från det första inköpstillfället, dvs. den 2 januari 1997. Genom ett ombud, jur. kand. KGS, sökte hon därefter rättelse hos Stockholms läns landsting och åberopade därvid att årsbegreppet skulle tolkas med ledning av 1 § lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid. En tillämpning av den lagen skulle i BW:s fall ha inneburit att högkostnadsskyddet skulle ha gällt under tiden den 2 januari 1997 - 2 januari 1998. I ett beslut den 29 juni 1998 avslog dock landstinget hennes begäran. I beslutsskälen hänvisade landstinget till Riksförsäkringsverkets allmänna råd (i beslutet benämnda som tillämpningsföreskrifter) och konstaterade att ett år vid tillämpningen av lagen om högkostnadsskydd vid köp av läkemedel m.m. skulle anses innefatta 365 dagar inklusive dagen för första inköpstillfället.

BW:s ombud tog sedermera kontakt med Apoteket AB och framställde ett anspråk på ersättning motsvarande det belopp, 361 kr, som han menade att hon var berättigad att återfå. Han begärde också ersättning för hennes ombudskostnader. Apoteket AB betalade den 27 september 2000 ut 361 kr till BW som "kompensation för att ett apotek tagit betalt med för hög egenavgift", men avslog hennes begäran om ersättning för ombudskostnader.

Anspråket m.m.

BW, genom sitt ombud KGS, har i en skrivelse hit begärt skadestånd av staten med 2 600 kr. Hon har vidare begärt ersättning för ombudskostnader i ärendet här med 500 kr.

Anspråket avser ersättning för de ombudskostnader som BW haft för att komma till sin rätt beträffande återbetalning av gjorda läkemedelsutlägg. Till stöd för sitt yrkande har hon i huvudsak åberopat att Riksförsäkringsverkets allmänna råd har innefattat oriktiga anvisningar beträffande tillämpningen av årsbegreppet, vilket lett till en felaktig praxis på området. Hon har också ansett att Socialstyrelsen bär ett ansvar för denna praxis då styrelsen trots bemyndigande att utfärda föreskrifter om verkställighet av lagen om högkostnadsskydd vid köp av läkemedel m.m. inte vidtog några åtgärder för att ändra rättstillämpningen.

Riksförsäkringsverket och Socialstyrelsen har efter remiss avgett yttranden över ersättningsanspråket.

Riksförsäkringsverket har i sitt yttrande hit anfört bl.a. att ansvaret för administrationen av läkemedelsförmåner överfördes från verket till Socialstyrelsen den 1 juli 1997. I och med detta upphörde också verkets allmänna råd beträffande högkostnadsskyddet att gälla. Dessa var enligt verkets uppfattning alltså inte gällande då BW gjorde sitt läkemedelsinköp i januari 1998.

Socialstyrelsen har anfört bl.a. följande.

"Kostnaden för förmåner ersätts enligt 10 § lagen om högkostnadsskydd av det landsting inom vars område den berättigade är bosatt. Enligt 12 § samma lag prövas rätten till förmån enligt lagen av det landsting som har att svara för kostnaden för förmånen. Normalt bör prisreducering och kostnadsbefrielse inom ramen för högkostnadsskyddet liksom andra förmåner som följer av lagen, enligt författningskommentaren till 12 § (prop. 1996/97:27 s. 113), erhållas utan att något särskilt beslut behöver fattas. I de fall det uppstår tveksamma situationer bör läkemedelskonsumenten, enligt samma källa, hänvisas till sjukvårdshuvudmannen för prövning av rätten till förmån enligt lagen.

Genom tillägg i 21 § förordningen om högkostnadsskydd vid köp av läkemedel m.m. har Socialstyrelsen bemyndigats att meddela verkställighetsföreskrifter till lagen om högkostnadsskydd. Detta bemyndigande är dock begränsat. Det omfattar inte verkställighetsföreskrifter vad avser 3 § och 5 § första stycket. Rätten att meddela föreskrifter avseende dessa lagrum tillkommer, liksom tidigare, i stället Riksförsäkringsverket. Angiven ordning infördes genom förordningen 1998:558 och gäller sedan den 1 juli 1998.

Socialstyrelsen har inte utnyttjat det angivna bemyndigandet för att meddela någon verkställighetsföreskrift. Socialstyrelsen har i författning inte gjort någon tolkning av den här aktuella bestämmelsen. Socialstyrelsen har givit ut ett meddelandeblad som berör 4 § lagen om högkostnadsskydd på två ställen. Där anges enbart att nivån på kostnadsminskningen beräknas på den sammanlagda kostnaden för varor som den förmånsberättigade patienten köper "under ett år räknat från det inköpstillfället"."

BW har lämnat synpunkter på yttrandena.

Justitiekanslerns bedömning

Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen är staten skyldig att utge ersättning för bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar.

Enligt 1 § lagen om lagstadgad tid skall, då enligt lag eller författning tid skall räknas efter år, den dag anses som slutdag som genom sitt tal i månaden motsvarar den dag från vilken tidräkningen börjar. Varken den tidigare gällande lagen om begränsning av läkemedelskostnader m.m. eller lagen om högkostnadsskydd vid köp av läkemedel m.m. innefattar någon regel som innebär att årsbegreppet skall tolkas på något annat sätt än vad som anges i lagen om lagstadgad tid. Det kan alltså konstateras att Riksförsäkringsverkets allmänna råd i denna sak har haft en annan innebörd än vad som följer av den sistnämnda lagen och att råden i den delen därför måste anses ha varit oriktiga.

För att det ifrågavarande felet skall kunna föranleda skadeståndsskyldighet för ren förmögenhetsskada krävs, som framgått ovan, att felet har uppkommit vid myndighetsutövning i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Vad som avses med begreppet myndighetsutövning i skadeståndslagens mening framgår närmare av förarbetena till skadeståndslagen (prop. 1972:5 s. 311 f. och s. 498 f.). Där sägs bl.a. att ett av de utmärkande dragen för myndighetsutövning enligt skadeståndslagen är att det är fråga om beslut eller åtgärder som har rättsverkningar för den enskilde, vilka ytterst inträder i kraft av samhällets makt över medborgarna. Råd och upplysningar till allmänheten liksom annan service som samhället erbjuder medborgarna att anlita om de så önskar är i princip inte att hänföra till myndighetsutövning. Uttrycket "vid myndighetsutövning" - och inte "genom myndighetsutövning" - innebär att skadeståndsansvaret kan omfatta åtskilliga beslut eller åtgärder som ingår endast som ett led i myndighetsutövningen men som är reglerade av offentligrättsliga föreskrifter och indirekt kan få rättsliga konsekvenser för den enskilde, liksom också vissa andra handlingar som står i ett mycket nära tidsmässigt och funktionellt samband med myndighetsutövningen.

BW har menat att Riksförsäkringsverkets allmänna råd i princip var bindande för dem som hade att tillämpa reglerna i lagen om begränsning av läkemedelskostnader. Detta antagande är emellertid inte korrekt. Allmänna råd är nämligen regler som skiljer sig från t.ex. föreskrifter genom att de inte är bindande för vare sig myndigheter eller enskilda. I 1 § författningssamlingsförordningen definieras allmänna råd som sådana generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende.

Riksförsäkringsverkets allmänna råd torde visserligen ha haft en avsevärd betydelse för tillämpningen och tolkningen av de bestämmelser som reglerade kostnadssubventionen vid köp av läkemedel enligt de båda aktuella lagarna, om än råden får anses ha upphört att gälla då lagen om högkostnadsskydd vid köp av läkemedel m.m. trädde i kraft den 1 januari 1997 (se även JO:s beslut den 8 juli 1999 i ärende med dnr 3126-1998). Råden var emellertid, som nämnts, inte bindande och har inte innefattat några rättsverkningar för enskilda. Jag vill i och för sig inte utesluta att utfärdandet av rättsligt oförbindande riktlinjer eller rekommendationer i vissa situationer kan anses som en form av myndighetsutövning, jfr NJA 1987 s. 535. Av betydelse i detta fall är emellertid också att de allmänna råden inte har haft i vart fall något nära samband med några maktbefogenheter som Riksförsäkringsverket har utövat gentemot enskilda. Utfärdandet av de allmänna råden kan mot denna bakgrund inte anses ha skett vid myndighetsutövning. Skadestånd för ren förmögenhetsskada kan då inte heller utgå på den nu berörda grunden.

Det bör anmärkas att bestämmelsen i 3 kap. 3 § skadeståndslagen trädde i kraft 1 januari 1999 och därför inte är tillämplig i ärendet.

Jag kan inte heller se att Socialstyrelsen, som först den 1 juli 1998 bemyndigades att meddela föreskrifter till verkställighet av lagen om högkostnadsskydd vid köp av läkemedel m.m., skulle ha ådragit staten något skadeståndsansvar gentemot BW.

Det sagda utesluter emellertid inte att det allmänna i och för sig har att bära ett ersättningsansvar för ren förmögenhetsskada som vållas genom oriktig rättsillämpning av bestämmelserna i lagen om högkostnadsskydd vid köp av läkemedel m.m. Det är tydligt att prövningen av en enskilds rätt till förmån enligt lagen utgör myndighetsutövning. Sedan den 1 januari 1998 är det emellertid vederbörande landsting som i egenskap av sjukvårdshuvudman har att bära kostnaderna för läkemedelsförmånen. Det är också sjukvårdshuvudmannen som är behörig att fatta beslut avseende enskilds rätt till förmånen (se prop. 1996/97:27 s. 113). För denna myndighetsutövning svarar inte staten skadeståndsrättsligt.

Mot bakgrund av det anförda, och eftersom jag inte heller i övrigt kan se att det inom ramen för den skadeståndsrättsliga regleringen finns någon möjlighet för staten att utge skadestånd till BW, avslår jag hennes ersättningsanspråk.

Ärendet avslutas härmed.